文/杨艳军 张国义
【摘要】结合河北省以环境倒逼机制促产业转型的实际状况，借鉴发达国家产业转型过程中解决就业问题的经验，提出促进劳动力转移就业的相关政策建议。
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关键词 产业转型；就业；劳动力
【基金项目】河北省社科联民生调研课题：环境治理条件下劳动力转移就业对策研究，编号：201401515。
【作者简介】杨艳军，河北省社会科学院，研究方向：人力资源；张国义，河北经贸大学硕士研究生，研究方向：经济管理、哲学。
2014年1月，绿色和平组织发布了中国74个城市2013 年的PM2.5 年均浓度排名。根据排名，全国污染最重的前十个城市是：邢台、石家庄、保定、邯郸、衡水、唐山、济南、廊坊、西安、郑州。其中，河北省占了7个，可见河北省大气环境形势极其严峻。大规模雾霾危害人体健康，影响人们的正常生产和生活，阻碍经济与社会的协调发展。而钢铁是名副其实的耗能和污染大户，其粗放发展与日益严重的雾霾天气紧紧联系在一起。在产能过剩和雾霾受到全民诟病的背景下，钢铁行业的产能压缩已箭在弦上。为此国务院提出五年内全国要压缩8000万吨钢铁产能。河北作为钢铁产能最大的省份，压减任务最重，截至2017年底，河北省必须压减粗钢产能6000万吨。这不仅会造成河北省钢铁行业大量从业人员转岗或失业，还会给相关产业如商贸、物流、餐饮等带来很大影响。由于涉及范围广泛，人数众多，如果不解决这些人的就业问题，不仅会对经济发展产生不利影响，导致经济滑坡，阻滞河北省经济结构的转型升级，而且还会严重影响社会和谐、稳定。因此，解决由环境治理、经济转型而带来的河北省劳动力转移就业问题意义重大。本文对河北省钢铁行业压减产能过程中的就业问题进行研究，并提出相应对策。
一、河北省经济转型期存在的就业问题
经过对河北省钢铁工业的调研，发现河北省在经济转型期和治理污染过程中存在以下就业问题。
第一，涉及人数多，劳动力就业压力增大。据初步测算，2014年至2017年，全省钢铁行业因压减过剩产能和治理大气污染会流失约60 万个岗位，其中，直接流失岗位约20万个，间接流失岗位约40万个，致使就业总量压力加大。一方面，作为传统支柱产业的钢铁行业产能压减，造成大量人员下岗；另一方面，新兴支柱产业还未培育成功，产业断崖导致就业岗位不足，短期内骤然增加的数量庞大的下岗职工安置问题难以解决。同时，为治理大气污染，2014年至2017年，河北省还要压减6000万吨水泥、4000万吨煤、3000万重量箱玻璃，又流失约40多万个岗位。河北省高校毕业生人数也在不断增加，2013年全省高校毕业生35.5万人，2014 年高校毕业生人数再创新高，达到36.78万人。城镇化过程加快，大量农村剩余劳动力也进入城镇寻找工作机会。这些因素进一步加剧了河北省的就业压力。
第二，劳动力市场结构性矛盾突出。随着产业转型，高新技术产业、先进制造业和现代服务业逐步兴起，对高层次、高技术人才需求明显增加，其本身具有较强的就业拉动作用，而其产业链的延伸又具有明显的带动就业作用。但由于钢铁业属于劳动密集型行业，员工大多文化程度和技术水平比较低，一些职工尤其是40岁以上的职工常年在一个单位从事一个工种，技能单一，高层次人才严重不足，当前针对新兴产业人才的培养体系建设才刚刚起步，一些大龄下岗职工学习能力较差，短期内很难达到高端产业要求，不能顺利实现职业转换。而新兴产业的快速发展，很可能会进一步加剧劳动力供需之间的结构性矛盾，给就业工作带来更加严峻的挑战。
第三，社会保障制度不完善。首先，我国的社会保障体系尚不健全，对不同失业人员有失业保险和最低生活保障两种制度。而且失业保险支出渠道窄，失业基金积累较多，即使参保单位长期参保缴费，也很少或甚至得不到失业保险基金的支持。如2013 年钢铁强市武安市征收失业保险费4791 万元，支出失业金仅为406万元，严重制约失业保险预防失业、促进就业功能的发挥。其次，由于民营企业失业保险意识不强、管理不规范等多种原因，很少为员工办理失业保险，而环境治理中压减产能的多是民营企业，导致其员工失业后得不到失业保险的救助。最后，社会保障制度不统一。我国城市之间、城乡之间的社会保障制度不统一，医疗保险等难以在不同地区、不同性质的单位之间有效接续，影响劳动力到经济发达地区就业。
二、国外产业转型与就业转移的成功经验
（一） 德国鲁尔地区
鲁尔地区原来生产煤炭和钢铁，但20世纪60年代遭遇廉价石油的冲击，以钢铁、煤炭、重型机械为主的单一的生产结构显露弊端，发生“煤炭危机”和“钢铁危机”，钢厂关闭，煤炭停产，工人失业。为解决危机，鲁尔采取了一系列政策，主要包括：①制定总体规划。鲁尔区颁布了“鲁尔发展纲要”“鲁尔行动计划”“矿冶地区未来动议”等规划，并先后制定《联邦区域整治法》《煤矿改造法》《投资补贴法》《环境基本法》等法律法规，来保证规划实施。同时加大投入，加强基础设施建设，对传统工业进行全面改造。1968年以来投资超过200亿欧元。②实施“鲁尔新兴计划”，提供优惠政策，改造提升传统产业。发展高新技术行业，重点是生物和医疗技术行业，计算机、软件、通信技术也得到快速发展。③重视职工转岗培训，促进就业。④大力发展高等教育，提高人口素质，增强研发能力。通过经济结构和产业变化，鲁尔实现成功转型，富余劳动力顺利转移。
（二） 法国洛林地区
二战后，洛林的钢铁、煤炭生产有了很大发展，但是从上世纪70年代起，洛林的钢铁业景气不再，产量直线下滑。以后，欧共体规定，成员国必须停止一切补贴，洛林的钢铁业陷入了更加严重的危机。为了走出困境，洛林开始向多元化的可持续发展模式转变，成功从一个老工业基地转变成一个以高新技术产业及复合技术产业为主的新兴工业区，就业问题也得到妥善解决。其主要做法如下：一是转换发展思路。在山区支持农业发展，大力发展种植业、畜牧业和食品业，并对农产品进行深加工。在城市及周边地区发展汽车、电力、机械制造、食品加工和烟草加工及化学、服装、食品等工业。其中，汽车工业成为支柱产业。二是用高新技术改造传统行业。三是成立矿区工业化基金和矿区再工业化金融公司，为电子、化工等企业提供贷款，实现矿区再工业化。四是广泛开展国际合作，吸引周边和邻近国家参与洛林地区的经济建设。五是对下岗职工提供退休、创业、培训等优惠政策。三、河北省经济转型期劳动力转移就业的路径借鉴国外其他地区的转型经验，结合河北省实际，提出以下建议。
（一） 调整布局，发展绿色农业
在转型过程中，应该以产业的发展促进就业，由于下岗职工中多数为农民工，为实现就近就业，应该加快发展绿色农业。首先，优化特色产业布局。立足比较优势，重点推进环境友好型、资源节约型的果菜、中药材、种业、花卉业产业发展；减少对水、农药、化肥的使用，生产有机产品，推广绿色食品工程；发展绿色、经济的海洋分层次生态渔业养殖模式，推进低碳渔业产业化。其次，发挥环首都优势，建设休闲度假、观光旅游、绿色有机蔬菜、宜居生活基地，在环首都经济圈打造成风光秀丽的农业生态带、舒适的休闲旅游带和健康养生带。最后，加快建设优势明显的各类农产品基地，推进农业产业化经营，并利用高新技术对农产品进行深加工，提高农产品附加值。
（二） 无中生有，推进战略性新兴产业发展
国民经济是一个有机的整体，各部门之间存在着密切的联系，既相互制约又相互依存。战略性新兴工业在自身快速发展的同时，能够创造出对其他行业的产品需求，促使其他行业扩大生产规模，继而带动相关产业就业的增加。根据河北省委、省政府关于加快培育发展战略性新兴产业的意见及京津冀一体化的部署，应积极承接京津功能外溢和产业转移，加速一般制造业和高端制造业的制造环节向河北转移，培育壮大新兴支柱产业，重点发展新能源、新材料、装备制造、电子信息、生物医药、节能环保、海洋产业、新能源汽车等，尽快形成新的产业集群和经济增长点。如唐山市路北区在产业转型过程中设立电子科技产业园区，发展高科技产业集群，金安硅谷聚集了400余家电子产品经销商和60余家以机器人、3D打印等为主的新型业态科技创新公司。石家庄栾城装备制造业基地在原有基础上，大力发展太阳能风能设备以及高端技术装备，引进新工艺、新设备，不断提高装备制造产品的质量和技术含量。
（三） 有中生新，促进传统行业转型升级
要鼓励钢铁企业转型升级，着力在延伸产业链、提升价值链上下功夫，打造钢铁深加工产业集群，稳定就业岗位。一是加大研发力度，依靠战略性新兴产业、技术改造专项、强基工程、新材料重大科技专项等相关政策，支持钢铁企业联合下游用钢行业开发能耗低、性能高的钢铁材料。二是积极进入上游资源开发领域，保障资源自给率，提高经营稳定性。三是设立物流企业或钢材加工配送中心，实现由材料供应商向服务商转变。四是涉足相关配套领域，与建筑、装备制造、交通、能源等行业建立高性能、环保型钢铁材料生产应用合作机制。河北钢铁集团为应对近年来钢铁行业环保压力增大，产品市场需求减弱等问题，适时推出“特钢”营销模式，通过差异化营销、子公司直销等方式，巧打“高端”牌，上半年共出口精品钢材327万吨，较上年同期提高64%。
（四） 加大扶持力度，发展第三产业
吸纳就业的任务并不能仅仅依靠发展战略性新兴产业而实现。为了实现充分就业的目标，在重点发展战略性新兴产业的同时，还必须注重发展有利于增加就业含量的第三产业的发展，通过产业结构的整体优化，开拓更多的劳动就业空间，顺利承接劳动力的转移。一是结合河北省的历史文化和自然条件，开发红色旅游、海洋旅游、农业休闲旅游、草原旅游等项目。二是借2014年8月《京津冀文化发展战略合作框架协议》签约的契机，利用京津的人、财、物的支持，发展河北省文化产业，如演艺业、体育建身业、动漫游戏业、文化娱乐业等。三是重点打造一批电子商务网站和知名品牌，发展无污染的电子商务行业。如石家庄市制定了《石家庄市创建国家电子商务示范城市工作方案(2014-2018)》。按照《方案》提出的发展目标，到2018年，全市电子商务交易总额突破7000亿元以上，年均增长27%以上。规模以上企业利用电子商务的比例提升到90%以上，中小微企业电子商务应用率达70%以上。预计培育电子商务服务企业达到3000家以上，电子商务从业人员15万人以上。
（五） 加大培训力度，提升人员素质
职业培训对提升劳动者的素质能力、促进劳动力产业之间转化以及减少结构性失业问题等方面具有积极的作用。解决就业压力必须把提高劳动者素质放到首位，要重视职业教育与技能培训，使转岗、转业人员都能得到规范的岗前训练，使劳动力素质、技能大幅提升，及时有效地满足快速变化的产业发展需求。一方面，政府加大对教育的投入，建立多层次、多元化的培训体系，鼓励成人继续教育、技能和职业的再培训等，对发展再就业的教育单位、提供再就业岗位的企业予以税收减免优惠，对已缴纳失业保险且不裁员的企业，给予转岗培训补贴、稳岗补贴。另一方面，企业要树立继续培训员工的意识，建立健全培训制度和与之相适应的激励机制，全面提升钢铁企业职工队伍的文化素质和科技水平，使其适应企业转型升级的要求。同时要加强创业培训，鼓励自主创业，为创业者提供低成本的生产经营场所和企业孵化服务，并努力做好小额贷款等创业服务。
（六） 完善社会保障制度，促进人力资源合理流动
应加快社会保障体系的建设，增加地方财政的就业投入，建立促进就业基金。改革失业保险制度，调整失业保险的支出结构，从失业保险金中划出专项资金用于岗位补贴、社保补贴，以稳定就业、稳定岗位。要提高社会保障统筹层次，完善民营企业的社会保险制度，实现各类企业职工社会保险的国民待遇，简化针对城乡转移人员尤其是农民工的保险转移接续手续，统一城乡就业政策，解决目前城乡居民的身份、就业和待遇不平等系列问题，为劳动力的合理流动提供方便。
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（责任编辑：刘明）