胡勇军 赵文华
收稿日期：2014-01-18
作者简介：胡勇军（1977-），男，湖北荆州人，上海交通大学高等教育研究院博士生，主要从事高等教育管理研究；赵文华（1966-），男，云南武定人，上海交通大学高等教育研究院教授，博士生导师,从事高等教育学研究；上海，200240。
摘要：通过比较密西根大学和上海交通大学科研经费管理异同，可以看出：科研经费是两校收入的主要来源；两校科研经费来源的主要渠道是政府；密西根大学是全成本核算单位，科研经费的拨款充分考虑了学校承担科研项目的“间接成本”，同时具有明显的重“人”轻“物”的特征。上海交通大学是全额拨款单位，科研经费未充分考虑管理和人工成本，其预算具有重“物”轻“人”的特征，偏重科研设备的购置，忽视人员费的支出，且科研项目管理繁琐，预算调整刚性僵化。建议我国研究型大学增加科研间接费的拨付比例、适当提高人员费比重、适度下放项目管理权和提高预算调整自主权。
关键词：高校科研；科研经费；经费管理；密西根大学；上海交通大学
中图分类号：G649.1 文献标识码：A 文章编号：1671-1610（2014）03-0036-08
近年来，大学尤其是研究型大学在国家科技创新体系中的地位日趋重要，一个重要表现是研究型大学获得的科研经费总额日益增大。如何加强科研经费的管理，不仅是美国等发达国家面临的一个重要命题，更是发展中的中国必须面对的一个问题。美国密西根大学（University of Michigan）是美国历史上最悠久的大学之一，被誉为“公立常春藤”，素有“公立大学典范”之称，它还是美国重要的学术联盟美国大学联合会（Association of American Universities）的12个发起者之一。上海交通大学创建于1896年，是中国历史最为悠久的大学之一，也是中国首批985高校之一，其综合实力位居中国高校前列。两校在公立大学、学科综合性和科技创新能力在各自国家的地位等三个方面具有很大的相似性。本文试图通过比较分析美国密西根大学和上海交通大学在科研经费管理方面的异同，管中窥豹，来探讨中美两国研究型大学的科研经费管理方面的成功经验与不足，以期对我们加强此方面的改革提供借鉴。
一、密西根大学与上海交通大学科研经费规模和增长趋势
（一）两校科研经费规模
根据美国国家科学基金会(National science Foundation，NSF）统计，密西根大学连续三年从联邦政府获得研究经费位居全美大学前三位［1］，反映了密西根大学极强的科研活跃度；近五年，密西根大学科研经费占该校年度总经费的比例一直占三分之一强［2］，从一个侧面反映了其研究型大学的显著特征。与密西根大学类似，上海交通大学近五年获得的科研经费一直居中国高校前四位，占学校收入比重也接近三分之一［3］ （见表1）。通过比较我们可以看出，两校科研在各自学校均占有举足轻重的地位，是学校收入的主要来源，也在一定程度上体现了其在本国高校中的实力和地位。
（二）两校科研经费增长趋势分析
近十年来，密西根大学科研经费获得稳步增长，由2003年度7?49亿美元增加至2012年度12?74亿美元，增长近一倍［8］3-4。相比较密西根大学，上海交通大学科研经费增长速度更为迅速，由2003年0?66亿美元增至2012年3?25亿美元，增加近五倍［3］（如图1）。两校比较我们可以看出：密西根大学和上海交通大学科研经费逐年均在稳步增长，但上海交通大学增长更为迅速，这可能与中国政府近年来加大对科技投入有关；上海交通大学科研经费近年来尽管有很快增长，但换算成美元，与密西根大学仍有相当大的差距。通过图1可以看出，到2012年，上海交通大学科研经费仅是密西根大学的四分之一，但值得注意的是，这种差距正在逐步缩小，由十年前的十多倍，逐步缩减到现在四倍之内，这从一个侧面说明，我国研究型大学在追赶世界一流大学的进程中，在办学投入、基础设施等可比的硬指标上正在逐步缩小，但要真正赶上，仍然任重而道远。
二、密西根大学与上海交通大学科研经费来源结构
密西根大学作为美国科研经费名列前茅的公立大学，其经费来源绝大部分属于联邦政府拨款。以2008-2012年为例，密西根大学从联邦政府获得的科研经费始终占总科研经费的60%以上，而从企业（非联邦政府）等获得经费占总科研经费比例在10%以下，而且还有逐步降低的趋势［8］3。与密西根大学类似，上海交通大学从政府部门获得的科研经费占总科研经费的比例也很高，而且近年来比例进一步加大，从2009年开始，始终在60%以上［3］；与密西根不同的是，上海交通大学横向科研经费（非政府支持）在总经费中的比例要明显高于密西根大学，这说明上海交通大学与企业合作开展科研比较活跃（见图2）。比较两校科研经费来源，我们可以看出，密西根大学和上海交通大学同作为本国顶尖公立大学，其科研经费的渠道最主要是政府，这充分说明公立大学的进步与发展与所在国家的支持密不可分，公立大学所开展的科学研究主要是在围绕本国重视和引导的方向进行。
密西根大学科研经费来源中，绝大部分是来自联邦政府部门。如表2所示，2008-2012年五年间，密西根大学获得联邦政府资助份额从大到小的依次是：国立卫生研究院（National Institutes of Health， NIH）、国家科学基金会（National Science Foundation，NSF）、国防部（Department of Defense，DOD）、能源部（Energy）等，特别突出的是，国立卫生研究院在联邦政府部门的资助的份额中占了绝对比例，近五年每年都占近70%，这一方面说明密西根大学在生命医学学科方面具有很强的竞争力，另一方面也说明美国联邦政府对生命医学学科研究的重视。事实上，通过分析联邦政府对大学的科研资助的种类，生命医学长期以来都是联邦政府资助最大的类别［9］。密西根大学充分体现了美国大学医学院的增值效应。此外，密西根大学近五年还在国家科学基金会和国防部各获得占联邦政府经费10%左右的资助，从能源部获得约5%的资助，其他从航天航空局、交通部、教育部等其他部委共获得约5%的资助。
与密西根大学类比，2008-2012年，上海交通大学从政府获得科研资助主体依次是科技部、国家自然科学基金委员会、教育部、国防部门和其他部委［10］。如表3所示，其中以科技部为最多，每年均占50%左右；其次是国家自然科学基金委员会（以下简称自然科学基金委），每年约占20%左右，而且近两年有增大的趋势；再次是教育部和国防部门约占15%，其他部委约占5%左右。比较两校科研经费结构，我们可以看出，两校获得政府机构资助金额并不是平均分布，均有一个政府部门经费占相当大比例，密西根大学在这一点上显得更为突出，这也说明两国在政府在对大学科研资助主体和资助领域方面的差异。
三、密西根大学与上海交通大学科研经费管理比较
（一）科研经费拨款体制比较
美国联邦政府是美国大学科研经费投入的最大主体，在拨款体制上，将大学作为全成本核算单位，不仅资助大学科研项目发生的实际费用，而且还支付大学因承担科研项目而导致的设施和管理成本，前者称之为“直接成本”，后者称之为“间接成本”。为从法律上明确科研经费成本分担机制，美国联邦行政管理和预算局（Office of Management and Budget，OMB）制定并发布的A-21通告（Circulars A-21），在其首章节“目的与范围”中规定，由大学与代表联邦政府的机构谈判确定大学的间接成本比率，这种比率为所有联邦机构所接受，也是适用于高校的所有联邦资助科研项目［11］。密西根大学每三年与美国卫生与人类服务部进行一次谈判,谈判确定的科研经费间接费比率，不但对所有联邦政府资助的项目都适用，对所有非联邦政府资助的项目同样适用，近五年，密西根大学间接费比率一直在55%左右［12］，很好地补偿了学校因承担科研活动所发生的各类成本 。
相比较密西根大学，上海交通大学被政府认定为全额拨款单位，在科研经费预算中对学校的管理费和人员费加以严格限定，如表4所示，上海交通大学获得的国家自然基金委经费中收取的间接管理费占科研资助总金额的比例不超过5%，教育部不超过10%［13］。尽管2011年9月，财政部、科技部调整了国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法，按照分段超额累退比例法计算并实行总额控制，将间接管理费提高到20%左右，但仍低于密西根大学的比率，而且仅是针对科技部的项目。有研究表明，由于我国高校办社会的现状及管理机构的庞大, 高校科研间接成本率远高于美英等高校［14］。由于间接费用比率过低，学校提取的科研管理经费远远不能补偿学校因科研项目所产生的水、电、房屋的支出和人工管理成本，导致学校陷入承担纵向科研项目越多财务负担越重的怪圈。此外，我国高校科研由于归口不同部门管理,其间接费比率的设定没有统一的标准,高校需要对不同部门的科研经费采取不同的换算比率,也无形中增加了管理成本。表4密西根大学与上海交通大学间接费比率比较（2012年）密西根大学主要资助机构间接费比率上海交通大学主要资助机构间接费比率国立卫生研究院55%科技部≤20％国家科学基金会55%国家自然科学基金委≤5％能源部55%教育部≤10%国防部55%国防部门5%-13%非联邦资助55%横向项目≤15%
通过两校拨款体制我们不难看出：第一，中美两国对大学的认定性质不同。美国联邦政府将密西根大学作为全成本核算单位，对其因承担科研项目导致的各种成本给予了合理补偿；中国政府将上海交通大学作为全额拨款单位，在科研经费预算中未充分考虑学校承担科研项目的间接成本,导致学校承担纵向科研项目越多，学校财务负担越重。第二，中美两国对大学间接管理费确定方式不同。美国联邦政府对单个高校实施统一的间接管理费比率，其间接费比率是由密西根大学与联邦政府部门谈判确定，最终确定的比率对联邦政府所有科研项目适用；中国提供科研经费的各部委均有自己设定的科研经费间接费比率，比率的确定不会与某个高校单独商议，而是以发布科研项目“规定”的形式予以确认，而且对所有承担该类项目的高校适用，由于资助科研项目的政府部门众多，高校需要花费大量的人力物力去统计不同政府部门的科研经费间接管理费。
（二）科研经费管理理念与政策比较
密西根大学的教师在从事科学基金项目时，是将“人”的作用放在第一位，将“物”的作用放在第二位。美国联邦政府各部门对大学的资助有几个显著特点，除了前文所述的对大学间接管理成本的充分补偿，另外在预算中人员经费没有硬性比例限制，根据美国联邦行政管理和预算局发布的A-21通告，密西根大学科研经费直接成本不但包括研究生学费，还包括了聘用人员、博士后和教师的工资，对于大学全职教师而言，要求其从科研项目中领取的劳务费加上其工资不能超过其12个月的工资总额［15］。密西根大学规定，教师在申请联邦政府项目时，可以根据实际需要列支预算，教师可以从科研经费中支取工资，但是对教授科研提成封顶［16］，这样教师不必热衷申报科研项目，大部分时间可以用来潜心科研和教学。这样的特点在科研经费预算上也能够体现出来，如表5所示，密西根大学科研与资助项目管理办公室网站提供了一个申请科研项目的预算模板［17］，从中我们可以看出，一个约10万美元的科研项目，用于薪资和福利占总经费比例达到62?3%，设备费仅占2?8%，差旅费则更低，仅占1?3%,另外间接成本占了33%。
中国各部门制定的科研经费管理规定也有共同的特点，除了间接管理费比例过低，另外一个突出的特点是对人员费支出范围进行限制,只允许支付研究生和外聘人员的劳务费, 在职研究人员的工资均不允许从科研经费列支；而且人员经费占项目经费的比例一般被控制在5%-15% 。由于人员费和间接管理费有严格限制，剩下绝大部分比例的科研经费只能用于购买设备和出差旅行。如表5所示，上海交通大学的科研人员申报一个60万人民币的国家自然科学基金项目，占总经费最大比例的科目是含有设备费和差旅费的研究经费，约占65%，而用于支付研究生、博士生培养的劳务费用仅占15%［18］，说明中国的科研经费重“物”轻 “人”的特征。另一个引起各方关注的现象是，中国教师的工资结构是“基本工资+津贴+绩效工资”，基本工资相对较低，教师收入很大程度上靠绩效工资的增长来提高收入水平，对高校教师而言，争取更多的科研项目，就意味着能够增加自己更多的收入。在上海交通大学，因为国家没有统一的相关规定，教师申报科研项目的次数不受限制，横向科研项目还可以将部分科研经费作为科研绩效发放，学校对教师个人总收入也没有封顶限制，导致教师申报科研项目积极性很高。
比较两校科研经费使用范围，我们可知：第一，中美两国对科研经费与教师收入关联的政策不同。密西根大学教师实现年薪制，可以用科研收入来补足三个月收入,但教授科研提成收入封顶,教授可以保证足够的时间做科研、教书育人。在上海交通大学，科研经费不能用于补充在职教师个人收入，加之教师基本工资和津贴较低，导致教师把科研经费的绩效补充来作为收入重要来源，而且经费越多收入越多,对教师潜心科研和安心教学都产生一定影响。第二，中美两国对科研经费允许使用的范围不同。密西根大学的经费很大部分用来资助学生、博士后和专职科研人员，并补偿了教师的收入，科研经费的使用既出了成果又培养了创新人才；上海交通大学用于人员身上的科研经费非常有限，不能负担学生、博士后和专职科研人员的支出，不利于人才队伍的培养。
（三）科研项目管理比较
美国联邦政府对高校科研经费投入的主要分配方式是自由竞争。国家并没有设立一个统一的全国性的科研领导机构,而是将科研的管理权分散到联邦的各个职能部门［19］。密西根大学每年通过自由竞争的方式从联邦政府获得科研经费数额巨大，在全美高校居于前列，这一方面说明密西根大学的科研实力，另一方面也给密西根大学科研项目管理带来很大压力。目前密西根大学有一支人数众多的行政管理队伍和服务支撑性队伍。2012 年1 月1 日，密西根大学将其科研管理机构的名称由原来的“科研开发与管理处（the Division of Research Development and Administration ）”改为“科研与资助项目管理办公室（the Office of Research and Sponsored Projects ）”［20］，更加突出科研管理机构的服务性质。密西根大学项目来源众多，但相对集中，通过分析密西根大学近年来的科研年报，我们可以看出，密西根大学每年从30多个政府部门获得科研经费资助，但国立卫生研究院、国家科学基金会和国防部三家占了联邦政府经费的近95%，而且管理环节相对简单，有统一的管理规章。美国联邦行政管理和预算局发布的A-21通告详细规定了大学在承担联邦政府资助的科研项目时应该遵从的会计准则，该机构颁布的A-100通告则对高等教育机构接受联邦政府资助做出了统一的管理要求。因此，密西根大学尽管承担了来源众多的科研项目，但是在管理上相对简单，而且美国联邦政府的科研项目结题，一般不开结题验收评审会或鉴定会，也没有专门针对经费的财务验收，而是要求项目承担者向资助方提交财务报告和项目绩效报告，以此作为项目完成的标志，项目执行过程中，提交报告的频率一般一季度一次，最少一年一次［21］。在项目预决算管理方面，美国联邦行政管理和预算局A-110通告专门有一章预算的调整与修订，对高校承担的联邦政府项目调整预算有严格规定，项目承担单位不能自行调整项目预算，必须事先得到项目资助单位同意方能进行，但美国联邦行政管理和预算局A-110通告只是针对一些重大调整事项，对一些过细的项目调整，没有特别明确的要求，项目执行者可以根据实际进行调整。
与美国类似，中国也没有一个统一全国性的科研领导机构，科研经费的分配也是采取自由竞争的形式，上海交通大学每年获得科研经费绝大多数是采取竞争性方式获取。在项目来源方面，提供科研项目的政府部门众多，较为分散，据统计，2012年上海交通大学纵向科研经费来源达40多种，即便是科研经费来源集中的科技部、自然科学基金委和教育部，其内部也细分了若干种项目类别。如科技部针对高校的项目，就包括973计划、国家科技支撑计划、863计划、公益性行业专项、民口科技重大专项、国际科技合作、科技创新基地建设计划、创新人才推进等10余类；国家自然科学基金委包括面上项目、重点项目、重大项目、重大研究计划、青年科学基金、杰出青年基金、创新群体、国际合作、科研仪器设备研制专项等10余类。在项目管理上，环节众多且不统一。据统计，上海交通大学纵向课题从指南建议到结题要填报8份以上报告，且不同口径课题的填报要求不同，使得一线教师四分之一到三分之一的日常时间用于应付各种项目管理和项目检查。在预决算方面，根据国家有关规定，上海交通大学预算制度过于僵硬，条目规定过细、预算调整困难，另外，还普遍存在到款较晚的情况，部分项目验收后余额到款，验收前的决算要按全额做。
比较两校的项目管理，可以看出，第一，中美两国大学科研项目争取方式基本相同。密西根大学和上海交通大学获得的政府资助的科研项目，绝大部分均是通过自由竞争的形式获取；第二，中美两国科研项目来源种类有差别。在项目来源上，密西根大学来源种类多，但相对集中，上海交通大学经费来源多，但较为分散，教师要将更多的精力用于项目申报；第三，中美两国科研项目管理方式不一样。在管理环节上，密西根大学根据联邦政府统一的法规进行管理，环节相对简单；上海交通大学项目管理环节多且不统一，使得一线教师疲于用于应付各种项目管理和项目检查；第四，中美两国科研项目预算管理存在差别。在预算管理方面，密西根大学和上海交通大学根据各自国家的规定，均有严格的预算管理程序，但上海交通大学预算条目过细，调整困难，密西根大学有一定的自主权。
四、主要结论与启示
密西根大学和上海交通大学是美中两国具有重大影响的顶尖公立大学，两校在拨款体制、经费使用和项目管理等方面比较大的差别，虽然存在国情和发展阶段的差异，但密西根大学在科研经费管理方面的一些理念和举措，对我们有很多启示意义。
（一）增加对大学科研间接费拨付比例
美国研究型大学科研项目采用全成本核算机制，承认大学在承担国家科研项目中存在间接成本，我国研究型大学间接费比例过低，造成科研项目越多学校支付成本越高的怪圈，因此，建议根据大学承担的国家科研项目经费数，另外核拨一定比例科研间接费补贴，改善学校的科研成本的分摊机制。
（二）适当提高人员费比例
美国研究型大学在科研项目中，将人的作用放在第一位，因此，科研经费中大部分经费用于支付人才培养和人员薪资；我国研究型大学的科研项目重“物”不重“人”，科研经费大部分限定为设备费用，人员费支出比例低。建议在保证科研业务费的前提下，适当提高人员费比重，降低设备在科研经费中的比例，可将人员费用于支付研究生培养费、科研教师和专职科研人员聘用费。
（三）适度下放项目管理权
美国政府对研究型大学项目管理环节简单，对大学承担项目给予充分信任；我国研究型大学项目管理环节繁琐，科研人员很大精力用于对付项目检查和验收。因此建议简化科研项目的管理环节，将项目管理权下放给学校科研管理机构，减少不必要的管理环节。
（四）提高预算调整自主权
中美研究型大学对科研经费预算管理都很严格，但美国研究型大学在调整预算方面由一定自主权，中国研究型大学自主调整能力有限，因此建议研究制定符合创新活动规律的科研项目预决算制度，调整科研项目预算框架，预算条目不宜过细，采用更加灵活的预算调整机制，给予学校一定的调整自主权。
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（责任编辑 庞青山）