庞 蜜 白改侠
摘 要：预算管理是高校财务管理核心的一个重要工作。目前高校在预算管理方面还存在相当多的问题，影响着高校的顺利发展。本文针对广东高校财务预算管理中存在的问题结合实际调研进行研究，得出广东高校预算管理存在的问题有：（1）预算管理观念未正确树立，（2）预算编制准确性有待提高，（3）预算管理制度不够健全，预算管理机构设置不够完备，（4）预算执行中预算调整较频繁，（5）内部责任预算考核体系的建立有待改善，（6）校级单位很少对二级单位进行会计委派（7）重项目投入，轻绩效评价（8）对预算执行结果缺乏差异分析；并探讨得出其中的深层原因有财政制度方面的原因和高校内部的原因。
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关键词 ：广东高校 预算管理 问题 根源
1、引言
高校预算管理是根据学校事业发展编制的年度收支计划，是高校财务管理的中心内容，处于高校财务管理中的主导地位，加强预算管理，确保资源的有效利用，成为高校财务工作的重中之重，它是高校完成日常收入和支出的依据，也是高校未来发展方向的反映。许多学者对国内高校财务预算中存在的问题和根源进行了一定的研究 。
其中徐兴权（2010）、王颖（2011）和龚建华（2008）认为目前高校预算管理存在的主要问题是对预算管理的重要性认识不够,意识淡薄，预算真空期的存在以及预算编制缺乏与申报部门的交流反馈等。李林秀（2007）指出高校预算管理中“两张皮”现象的存在使得高校愈来愈无法适应公共财政改革的需要。张宽和马越溪（2010）、郭银清（2006）等认为在高校预算编制中存在预算编制内容不完整、编制方法不科学等问题。
关于高校财务预算管理问题的根源，夏颖、孙士霞（2009）认为高校预算管理问题的成因在于高校财务管理受财政体制制约和跟高校内部控制体系不全有关。曹涛（2008）认为国库集中支付制度的实施也对高校预算管理具有一定的积极性和消极性。
目前关于高校财务预算管理方面的研究一般是针对全国高校的情况进行普遍性的研究，缺乏针对广东地区的研究。此外，对于造成这些问题的原因，很少有深入的研究。本文主要针对广东地区高校预算管理存在的问题及其存在的原因进行深入探讨。
2、广东高校预算管理存在的主要问题
（一）未树立正确的预算管理观念
计划经济下的高校经费由财政部门包揽，高校的财务管理观念停留在核算型，对预算管理的重视程度并不够。随着市场经济的进一步推进和高校财务改革的深化，预算管理成为高校财务管理的核心内容。然而长期以来，很多高校存预算管理体制不健全，预算的申报程序不规范的现象。这些高校还没有树立在市场经济的背景下自主办学的意识，并没有把预算真正当作财务管理工作的重点来抓，没有调动各部门的积极性，也没有有效的协调和监督机制。各二级单位的预算管理意识淡薄。
在很多情况下，高校的预算成为向上级部门争取拨款的工具，而并没有发挥预算管理真正重要的作用。高校内部全体上下都应该要树立正确的预算管理观。只有在领导重视、员工服从，在预算编制和执行工作中相互协调，相互配合，才能把预算做好。
（二）预算编制的准确性有待提高
目前高校在编制支出预算时，很多时候获得的基础数据并不够完整，来自各二级部门的预算数据的准确性和真实性也缺乏考察，预算方案的制定有一定的主观随意性，各二级单位的预算经费每年基本都是有升无降。由上级部门和下级部门共同通过“由上到下”，然后和再“由下到上”过程制定的预算目标作为考核的标准，带有一些本身的缺陷。下级在制定预算目标的时候更多的是考虑可行性，也就是说考虑如何才能更多地占有资源，完成较低的目标。通过讨价还价制定更为保守的预算，能得出一个相对更好的业绩。而缺乏考虑效益，出现设备闲置，年末突击申报经费等情况，造成高校资源的浪费。这种情况会造成不好的影响，破坏了预算对高校内部不同部门之间活动的协调作用，对高校预算编制的准确性有所影响。
此外，由于目前很多高校都实行了后勤社会化管理和网络教学等新的教学模式。后勤社会化管理的部分收入先由学校代收，然后返还给相关物业管理部门；而网络教学的收入，相当大的一部分要返还给教学的站点。按照“大收大支”部门预算的做法，这些收入都要纳入高校预算中。但实际这部分收入并不属于高校，高校只是代收，纳入的话可能会导致虚增收入，影响预算编制的准确性。另外，在广东高校中，有超过四分之一的受访者认为学校预算编制不太准确，与实际执行情况相差甚远。在收入和支出的预算和实际差额方面， 相当一部分的受访者认为有结余的课题占总课题的比例较大。这些学校的很多课题都有结余，这是导致预算执行过程中支出有结余的主要原因。
（三）预算管理制度不够健全，预算管理机构设置不够完备
高校应该建立日常经费管理制度、专项经费管理制度和支出审批程序等一系列相互联系的规章制度。可以建立校长领导下，由财务专业人员组建的预算管理机构，以建立更专业、更科学的预算管理指标，防止预算编制的随意性。同时可以加强预算执行的监督，避免高校预算执行的盲目性。通过建立健全的规章制度和预算管理机构，还可以防止权力的滥用。
而目前很多高校存在预算管理制度不够健全，预算管理机构设置不够完备的情况。没有管理制度的保证，在编制预算时就缺乏科学的论证。缺乏完善的预算管理机构，参与预算编制的部分人员可能并不是专职人员，他们对学校的运行、未来发展规划缺乏准确的认识，缺乏对预算编制活动所需收集资料进行系统的整理和分析，这样对预算编制的准确性有不好的影响。难以保证预算收支准确地运行。
在广东高校中，大部分的受访者表示，所在学校的预算在上报上级审批部门时需经过预算管理委员会或其他类似机构的审批；并有相当一部分认为全员参与高校编制的程度一般或较差。这些情况都表明广东高校财务规章制度需进一步健全，预算管理机构的设置还不够完备。
（四）预算执行中预算调整较频繁
为了保证高校财务收支计划更好地完成，维护高校预算的严肃性，高校预算制订后，在执行过程中原则上不准予调整。对于没有列入预算、因为特殊的情况对高校预算执行有重大影响的、确实需要调整的收支项目，需要由所属单位出具书面报告和有关资料，详细说明情况，经主管领导签署意见后交给财务处，由财务处交由上一级预算管理主管部门审批。其中对于支出的预算调整，必须要先填写立项报告，在学校有活动资金时才予以批准并追加预算支付。对于没列入预算而特别重大的支出或投资项目，要由校长办公室等类似机构审计通过。
本文对广东省高校预算执行总体情况的调查结果显示一个情况：有超过百分之五十的受访者表示其所在学校存在大量专项资金集中在第四季度支付；此外，有三分之一的受访者表示所在学校中存在业务招待费超标；有部分受访者认为学校存在预算在执行中经常申请调整、二级单位预算在执行中随意调整等情况。 由此可见，广东高校在预算执行过程中，存在对预算的调整比较频繁的问题。
（五）内部责任预算考核体系的建立有待改善
对于很多高校来说，预算管理仅仅停留在预算编制上。当预算批复下达后，就当预算工作已经完成，忽略了预算执行的控制和预算结果的考核。事实上，预算考核是预算管理工作中的重要部分，高校应根据其实际情况，结合对二级单位的考核，建立相应的预算考核机制，对于增收节支，预算执行情况较好的二级单位给予精神或物质方面的奖励，对于隐瞒收入、预算执行较差的二级单位给予相应的惩罚措施，通过考核和奖惩措施的结合，可以有效高校预算的严肃性，充分调动各单位预算执行的积极性，从而更好地完成高校预算管理。
目前很多高校都存在对预算的执行结果缺乏管理的情况。例如对于高校的专项拨款，有些高校缺乏对预算执行情况的监督检查。甚至一些专项连验收过程都没有，有些连验收的留存资料都没有。对于一些比较大的专项资金缺乏全方位的监督检查，对于一些小额的专项资金则缺乏抽查，对预算与执行的差异更缺乏深入的了解分析。
受访者表示，只有一半左右的高校建立了内部责任中心。相当大比例的受访者认为所处学校完全没有落实相关的奖惩制度，而且所处学校对内部责任预算执行的奖惩力度很小。由此可见，广东省高校的内部责任预算考核体系建立情况一般，其完整性不佳，有亟需改进的地方。
（六）校级单位很少对二级单位进行会计委派
高校应该健全会计委派制度，指定好委派会计的选拔和任用、权限和职责、业务的考核等等，加强对会计委派人员的管理，充分发挥他们的会计监督作用，让他们对高校的预算管理更好地服务。
然而目前很多高校在一级财务机构下面并没有设立独立的财务管理机构和职能，也就是没有对二级单位进行会计委派。对于这些高校，财务人员配置上也较少，难以充分履行财务管理的职能。
在广东高校预算管理调查中，只有20%的受访者所在学校实施了会计委派制度，另外80%的受访者学校并没有实施相应的会计委派制度。
3、根源分析
3.1 财政制度方面的原因
从制度方面来看，造成广东高校预算管理问题的根源是多方面的，本研究认为分别是由部门预算、政府采购制度、国库集中支付制度这三项改革以及财政体制这几个方面造成的。
财政制度以及上级相关政策对广东高校预算管理有较大的影响。如图1，本项目组对广东高校的调查显示，超过25%的受访者认为上级有关政策（如国库集中支付制度、政府采购制度等）对预算开支项目的规定与实际情况脱节有较大的影响，另外，约四分之一的受访者认为上级有关政策对预算开支程序的限制较大或者很大。
一、部门预算对高校预算管理的影响
在近几年，我国高校发展迅速，财政拨款对高校的发展有着重要的地位。为了更加合规有效地使用财政拨款，提高资源的配置效率，国家在高校之中推行部门预算改革。部门预算是指部门依照国家有关规定编制的综合财政计划，该计划涵盖了部门的各项收支计划，先由基层单位编制，再逐级上报、审核和回报，最后经过财政部审核通过后提交给立法机关批准。部门预算措施的出台，对高校预算管理工作产生了重大的积极影响。
（1）一个部门一本预算，使预算编制内容更完整。
（2）加强高校预算管理。部门预算要求规范化预算管理程序，将预算分为编制、执行和决算三个过程，并明确每一阶段的要求和目的。
（3）采用的预算编制方法较科学。
（4）预算执行的约束力和权威性增强。
部门预算制度在给高校带来积极效果，同时，在部门预算制度下，高校预算管理的发展也存在一些问题。
（1）预算批复下达时间较晚，影响预算的执行。
由于部门预算和学校内部的预算在编制的范围和时间上不一致，导致学校要做两次预算——部门预算和内部预算。从预算编制时间上来看，部门预算是预算年度的上一年9月份开始编制，经过“二上二下”后，最终预算于预算年度的1月左右由人代会下发各高校部门。而学校内部的预算从2月开始编制，最终于4月左右达成定稿下发到各二级单位。这样，预算指标的下达差不多在预算年度的4、5月份，这时候相当一部分的经济业务已经成为过去，预算的编制和执行严重脱节。高校预算难以进行事前和事中控制，俨然成为一种事后预算，难以发挥预算的协调作用。
（2）预算分配缺乏定额标准体系，主要采用基数加增长模式。
部门预算以定额标准体系为基础。但目前高校编制预算时，对于财政拨款，由于缺乏定额的标准体系，一直都是采用只增不减的“基数+增长”的办法，零基预算很难真正实施。
（3）部门预算迫切要求高校有一套完善的预算管理监督机制适应其制度变化。
部门预算规范高校预算管理的各方各面。要求高校有一套完善的预算管理监督机制与改革配合。而目前许多高校缺乏一套完善的预算管理责任体系和监督体系。
（二）政府采购对高校预算管理的影响
近年来，为了更好地建立公共财政体系，解决高校资金使用的透明性和公开性问题，政府在高校中逐步推行政府采购制度。细化高校中政府采购的预算编制是顺利实施政府采购的重要前提。实行政府采购制度后将对高校的预算管理提出更高的要求。要求以高校的部门预算为基础，结合高校年度收支计划，按照国家的有关规定统一填制表格，编制政府采购预算。高校实行政府采购预算后，在预算管理方面存在一定的问题。
（1）政府采购欠计划性，引致预算缺乏约束力。
政府采购从报计划到组织招标采购时间在半年以上。由于各种原因，有时需要紧急购置或需更改上一年计划的时候，由于重新申报时间上已来不及，因此会另外开设一个渠道来采购这些应急的商品。这使得政府采购计划性有所欠缺，预算编制较随意，缺乏约束力。
（2）政府采购预算和实际执行情况相脱节。
相关法规规定，政府采购必须要按照预算来执行。但实际中，有很多高校的政府采购过程中私自变更采购标准，经常出现超预算的现象。此外，有部分高校还利用预算外资金和自筹资金来进行采购，该部分采购并没有纳入政府采购的预算之中。政府采购预算和实际预算的执行存在脱节。
（三）国库集中支付的实行对高校预算管理的影响
国库集中制度是将所有的政府资金集中放到国库或国库指定的单一账户，所有收支必须由该账户统一收缴和支付，实行财政资金由预算分配、拨付直到支付全过程实行财政监控的制度。这样高校虽然还拥有支出权限，但资金的支付权就留在了财政部门手上。这样有利于加强政府监督，提高资金的使用效率，发挥财政的宏观调控作用。同时也对高校预算的编制和执行提出了更高的要求。
本文根据广东高校预算管理的实践，对国库集中支付制度对高校预算管理的影响进行了探讨。
（1）有利于使高校预算编制更全面，提高支出透明度。
（2）有利于提高高校预算编制的准确性。
实行国库集中支付制度后，财政部要求高校的支出必须遵循“有预算才能支出”这个规定。预算经确定后不能随便变更。
在对广东高校预算的调研中，超过一半的受访者认为国库集中支付制度的实行提高了高校预算编制的准确性。
（3）有利于提高预算执行的约束力。
国库集中收付制度的实行使得财政部对高校预算资金的监督由事后变为事前和事中，表达了预算不能随意调整的思想。
（4）有利于强化高校在预算执行过程中的监督机制。
在国库集中收付制度下，高校预算的编制、执行和监督相对分离，这样能从机制上有效防止舞弊的发生。
国库集中收付制度对高校预算管理有重要的意义，但同时在该制度改革下，高校预算管理还存在一些问题，对广东高校预算管理产生一些消极的影响。
（1）高校在资金使用分配上受到制约。目前的预算批复先由人代会批准，再由财政部批复，再下达到各单位。因此在人代会召开之前，高校并没有预算可依，高校的预算资金难以正常核算。高校实行综合财务预算和收支两条线管理，这给高校的资金使用带来了很大的问题。
（2）缺乏有效的绩效考核机制。预算管理是高校财务管理的核心内容，预算管理的结果要通过绩效考核来体现。而目前有相当大一部分高校都忽视事后评价，预算下达后，并没有设立具体的奖惩制度，这样将难以对预算执行结果是否符合社会效益和经济效益来进行评价，也没有对各二级单位预算责任完成情况进行考核，目前很多高校都缺乏有效的预算考核机制。
（3）预算批复不及时，减慢了高校预算执行的进度。国库集中支付制度要求高校编制预算资金使用计划，而计划需要上交到人代会批准，等批复后才能划拨。因此，在人代会批准的前一段时间高校并无预算可依，资金无法正常核算。减慢了高校预算执行进度。
3.2 高校内部的原因
除了财政制度方面对广东高校预算管理产生影响外，高校内部自身也存在一些因素对高校预算管理造成一定的影响。
（一）扩招对高校预算编制准确性的影响
在近几年来，很多高校都进入了扩大招生的发展高峰期。扩招可以达到帮助提高高校资源的有效利用，加大对人才的培养，适当地缓解社会就业压力等目的。另外，在不断的扩招中，高校也获得了收入不断增加的好处。高校的招生结果受到多方面的影响因素，专业结果比较合理、能够适应社会发展需求、师资力量比较雄厚的高校才有比较稳定的新生入学率。而相当一部分高校不能准确确定高校的招生人数，学费收入和招生人数已经不能简单地根据以往的经验数据来确定，每年都有不同程度的变化，要到最后录取的结果才能确定，在这种情况下，收入和部分基本支出的预算就不能很好地确定，这样就使得高校预算编制的准确性收到一定的影响。
（二）现行高校会计核算制度对预算管理的影响
高校会计制度规定，高校内对事业收支实行“收付实现制”的会计原则，对经营收支要实行“权责发生制”原则，实行两种会计核算原则。收付实现制不以实质取得收入的权利或支付资金的责任为标志来确认收支，而是以现金收到或付出为标准来记录收入的实现和支出的发生。这种会计核算原则，在一定程度上会导致预算编制和实际发生的收支不吻合。比如每年的学费收入，在9月份入学后就应该作为收入入账，但国家规定，这部分收入是国家的财政性资金，不属于高校自有资金，要纳入财政管理。同时支出要由财政部门开设的统一专户按照资金收支计划来进行统筹安排，从专户中拨付。在专户未拨付资金钱，只能作为应收款来处理，要等到财政部门资金下拨时，才能确认收入。这将导致与实际预算发生的情况不符合。
此外，收付实现制的会计核算方法还对高校预算的编制产生不利的影响。高校预算的准确编制，必定需要先掌握科学、准确、完整的会计信息。然而，一直以来，我国高校的预算会计仅仅注重收支核算，对于高校占用的长期资产不够关注、不确认债权债务，对于非现金交易不列入收支核算。没有办法对收支在会计期间上进行客观合理的对比。使得很多对预算编制有着重大影响的信息不能准确提供给高校预算编制者，严重影响了高校的预算编制。
（三）预算执行周期与教学周期的差异对高校预算管理的影响
我国《预算法》规定高校预算以历年制为周期，即从公历的1月1日到12月31日。而高校的教学年度却是从每年的9月1日起到8月31日止。随着预算内外资金核算体系的建立，预算编制的时间段和预算外收入的进账和支出的时间产生了差异。每年的年末，当预算执行已经到了决算的阶段（12月），可是教学年度才刚过了4个月的时间（9月到12月），到这个时候，很多科研专项工作才刚开始，很多经费还没用完，因此在报表上很多经费还有结余，年度的预算资金自然就还有很多剩余。这就会形成一种不真实的信息，
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参考文献：
[1]徐兴权，高校预算管理存在的问题与对策研究，沈阳工程学院学报(社会科学版)，2010（6）：364-366.
[2]王颖，高校预算管理中存在的主要问题及对策，经济研究导刊，2011（6）：94-95.
[3]李林秀，高校预算管理中亟待解决的“两张皮”现象探讨，教育财会研究，2007（3）：34-36.
[4]龚建华，浅谈当前高校预算管理的问题及解决对策，内蒙古科技与经济，2008（20）:28-30.
[5]曹涛，论国库集中支付制度下的高校预算管理，当代经济，2008（2）：100-101.
[6]郭银清，关于高校预算管理问题的探析，科技情报开发与经济，2006（24）：263-264.
[7]夏颖、孙士霞，高校预算管理存在的问题、成因及对策分析，首都经济贸易大学学报，2009（5）：95-97.
作者简介：
庞 蜜 1987年10月出生，女，职称：助教，学历：硕士研究生，主要研究方向：财会。
（作者单位：中山大学新华学院 广东广州市 510640）