李小梅
（新疆维吾尔自治区党校经济与社会发展研究中心， 新疆 乌鲁木齐 ８３０００２）
［摘 要］ 库尔勒市作为自治区确定的统筹城乡配套改革试点城市，主动探索先行先试，以统筹城乡发展为主线，以综合配套为抓手，以创新体制机制为动力，以打破城乡二元结构为重点，以缩小城乡差距为目标，在城乡协调发展中着力解决“三农”问题，为推进新疆城乡发展一体化积累一定的经验。
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关键词 ］ 库尔勒市；统筹城乡发展；思路对策
［作者简介］李小梅（１９６３－）女，陕西乾县人，新疆维吾尔自治区党校经济与社会发展研究中心，副教授，研究方向：区域经济。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，这一论断抓住了影响中国现代化建设中的最大问题，也指明了破解“三农”问题的方向，具有十分重大的现实意义与指导意义。
改革开放以来，新疆农业和农村发展取得了翻天覆地的变化，城乡之间的经济社会关系也开始发生积极变化。但是，我们必须看到新疆全面建成小康社会最严重的制约仍然是区域城乡发展差距和收入分配差距。由城乡差距引发的不稳定因素和深层次矛盾日益凸显，制约了经济社会协调发展。因此，进一步缩小城乡发展差距，促进经济社会协调发展迫在眉睫。
库尔勒市作为新疆巴音郭楞蒙古自治州首府所在地，随着城市建设“南扩西联”步伐的加快，近五年来城区面积扩大了一倍，达８８平方公里，城区常住人口以每年２万余人快速增加，近１５万的流动人口聚集在城乡结合部生活。城乡结合部面积的不断扩大和流动人口的快速聚集，给城市管理和建设工作带来了巨大的压力。２００９年库尔勒市被确定为自治区统筹城乡综合配套改革试点市以来，坚持把统筹城乡的思想贯穿于发展规划、工作部署、政绩考核等具体工作中，积极探索“新疆特色、巴州特点、库尔勒模式”的统筹城乡发展新路子，在棚户区改造、“村改居、乡改办”等方面作了有益地探索和尝试，统筹城乡发展取得了一定成效。
一、库尔勒市统筹城乡配套改革的主要做法和经验
（一）领导高度重视，健全体制机制
１． 加强组织领导。为更有力地组织、领导、实施统筹城乡综合配套改革工作，２０１１年６月，经自治州编办批复同意，库尔勒市将市城乡一体化办公室更名为“中共库尔勒市委统筹城乡综合配套改革工作领导小组办公室”（简称“市委城乡综合改革办公室”），作为市委直属的正科级建制事业单位，牵头实施综合配套改革各项任务。成立了库尔勒市统筹城乡综合配套改革工作领导小组，进一步加强对统筹城乡综合配套改革工作的组织领导，定期召开领导小组会议，听取汇报，研究部署统筹城乡综合配套改革试验重点工作和重大事项，及时研究解决改革试点工作中的重大问题，创新统筹城乡发展的经验和机制，全面推进综合配套改革试点工作。
２． 完善工作机制。根据《库尔勒市统筹城乡综合配套改革试点总体方案》，制定了《库尔勒市全面推进统筹城乡综合配套改革试点工作实施方案》。围绕“六项改革” 和“五大统筹”重点工作任务，设立５个由市委、市人民政府分管领导分别牵头、相关单位为成员的城乡规划建设专项工作组、城乡产业发展专项工作组、社会事业建设专项工作组、财政投融资改革专项工作组、体制机制创新专项工作组，确定了４８项工作任务，实行“一项重点工作，一名领导牵头，一套指标考核，一个标准兑现奖罚”的工作机制，做到任务到人、责任到人、落实到人。明确了实施步骤，细化了工作任务，建立了联络员制度，实行目标考核机制，建立了改革试点工作联席会议制度和督查机制，由市委城乡综合改革办公室协助分管这项工作的市领导对全市统筹城乡综合配套改革试点推进工作进行督查，狠抓落实。
（二）研究制定改革政策措施，稳步推进综合配套改革
１． 加强政策理论研究。统筹城乡综合配套改革工作是一项浩大的系统工程，涉及众多领域、部门，政策性强，工作任务重，改革难度大，资金投入量大 ［１ ］。库尔勒市积极开展政策理论研究，深入研究各地实际情况，认真梳理和把握中央及各地关于统筹城乡发展的政策信息，密切关注国内有关统筹城乡发展的各项政策，深入分析研究库尔勒市市情、发展状况和发展特点，及时向市委、市政府提出合理化建议和意见。
２． 制定相关政策体系。库尔勒市通过详细调研、反复论证、借鉴外地经验，结合自身实际，把推进城乡一体化和城乡结合部社会建设作为制定首批改革政策措施的突破口，出台了《关于推进城乡一体化实施“村改居、乡改办”的意见》（库党发〔２００９〕９号）和《关于印发推进城乡一体化实施“村改居、乡改办”工作相关配套文件的通知》（库政发〔２００９〕７１号）等相关配套改革方案。出台了市委、市政府《关于加快实施两大工程加强城乡结合部社会建设的方案》及《棚户区改造工作方案》、《村民住宅产权登记管理规定》等一系列配套文件。按照城乡统筹发展的要求编制了《库尔勒市国民经济和社会发展第二个五年规划纲要》和《库尔勒市城市总体规划（２０１０－２０３０）》。
（三）把“村改居、乡改办”工程作为配套改革的着力点
“村改居、乡改办”是统筹城乡发展改革，推进城乡一体化的重要着力点和重要步骤之一。库尔勒市在铁克其乡、恰尔巴格乡、西尼尔镇先行试点“村改居、乡改办”工作，有１８个村面临撤村建居，涉及被征地农民１．３万余人。确定了“因地制宜、循序渐进；分类指导、一村一策；依法办事、发扬民主；以人为本、民生为先”的原则，形成了“梯次结构、压茬进行、有序推进”的工作格局。
１． 加大政策宣传。库尔勒市全方位做好统筹城乡发展的宣传报道，及时总结宣传报道全市城乡一体化工作进展和成效。集中印制、发放万余份汉、维两种文字的宣传材料，通过走访农户、村民座谈会、政策咨询会、印发知识问答等形式，让广大农民真正认识、理解“村改居”政策的惠民之处，对村民最关心的问题进行重点解释，广大农民群众的主动参与性不断提高。
２． 加大培训力度。库尔勒市在近郊三乡举办了“村改居”工作政策法规培训班，分层次多次对乡村干部、相关站所和工作人员进行被征地农民政策及业务知识的培训，并就被征地农民参保缴费工作开办了多期专题讲座，使村干部、工作人员全面系统学习有关政策法规，吃透文件精神，掌握政策要点，确保被征地农民参保缴费便利、快捷、高效。
３． 稳步推进试点乡“村改居、乡改办”工作。库尔勒市撤村建居的工作思路是：先在集中连片农民安置小区建立农村社区，引入城市社区管理模式，增强社会化服务功能，再打破原有村庄界限，重新调整划分与城市街道、社区的行政区域，逐步撤销村民委员会。从２０１２年开始，库尔勒市在试点乡开展调研活动，征求村干部和农民群众的意见和建议，起草“村改居”工作实施办法、流程图、实施细则、“村改居”方案表决大会程序、“村改居”人员基本信息统计表等一整套工作流程资料，保证撤村建居依据法律程序开展工作。积极推行城乡基层党组织互动联建，５个街道办事处和近郊三乡、１５个村和１３个社区签订了城乡统筹共建活动协议书。通过开展互动联建，使“村改居”党组织熟悉城市社区建设管理和社区党建工作。
４． 全面启动参保缴费工作。２００９年１１月，库尔勒市在试点村铁克其乡中恰其村启动被征地农民社保缴费工作。截至目前，近郊三乡２０个村累计参保缴费人数６６００人，市财政补贴资金达９８８５万元，享受待遇人数２８２０人，人均待遇８４１．９４元，执行被征地农民养老保险政策最高待遇１０７５元，最低待遇４２７．８元。对全市６８６名年满７０、８０周岁的被征地农民增加了高龄补贴，９３名已死亡的被征地农民享受了新的抚恤金待遇，基本解决了被征地农民的生计和养老之忧。在铁克其乡中恰其村、沙南村率先启动“村改居”、“农转非”工作，标志着全市统筹城乡户籍制度改革工作正式启动。库尔勒市积极协调市公安局、三乡辖区派出所和三乡政府，统一申请、统一报批，方便群众办理转户手续。
５． 积极推进安置就业工作。库尔勒市坚持“货币安置与新居建设相结合、置换新居与分类安置相结合、住宅安置与不动产经营相结合”的安置办法，认真做好被征地农民安置工作。严格落实“先安置、后拆迁”，实施就地安置和插花安置，使各族群众共住一个小区，加深了解，增进民族感情，促进民族团结。至２０１３年１０月，已先后为被征地农民提供了１００００余套安置楼房。库尔勒市坚持政府引导，市场主导，强化公共服务，在政府大规模建设农民安置小区的同时，制定优惠政策吸引大型商贸物流企业参与农民就业安置市场建设与经营。目前，全市规划建设了１７个农民安置小区和３个流动人口出租屋小区，建成了９个农民就业安置市场和２个乡级人力资源市场，铁克其乡上恰其市场和海力帕尔市场已投入运营；库尔勒市还加大了对农村富余劳动力的培训力度，积极推动农村富余劳动力转移就业工作的全面开展，２０１２年开发就业岗位８７８９个，全市农村富余劳动力转移就业５１１０人，新增城镇就业８２６３人，目前已在涉及“村改居、乡改办”的乡设立了村级就业服务工作站，并招聘了６４名村级就业服务协理员。
６． 大力实施棚户区改造。库尔勒市从扩大现代化中心城市发展空间、维护社会大局稳定、科学布局总体规划、聚集人气和商气，让改革发展成果惠及农民的高度出发，本着“大胆创新，审慎实施”的原则，以棚户区改造工程为抓手，在组织集中摸底调查、科学规划布局、反复研究酝酿的基础上，确定了棚户区改造小区２５个，计划投资５０亿元，用３至５年时间逐步完成改造任务。２０１４年完成棚户区改造６５００套、公租房２４００套、富民安居房３０００套①。
（四）深入推进行政体制改革，统筹城乡社会事业发展
政府机构改革和乡镇机构改革进展顺利，社会保障体制、机关事业单位人事制度和收入分配等重点改革全面推开。成立了农产品质量安全检验检测中心、流动人口管理办公室和食品药品监督管理局，进一步理顺了畜牧兽医、特色林果业和食品药品监督管理体制，公共财政体制、水管体制、集体林权制度改革深入推进。国有企业改制与战略重组步伐加快，改制面达５５％以上，公交企业改革深入推进，优化整合燃气、热力、供排水等市属国有城市公用企业资源，成立南天城建股份有限公司。成立库尔勒商业银行、４家小额贷款公司和１家村镇银行，金融体系进一步完善。不断加大城乡基础设施建设、公共服务设施建设及教育、公共卫生、医疗服务、医疗保障的投入力度，创新体制机制，积极探索符合城乡一体化的基层组织建设、综合治理、社会事务管理的新模式。
二、库尔勒市城乡发展一体化进程中存在的主要问题
（一）相关改革试点的统筹协调和政策支持问题
库尔勒市作为全疆统筹城乡综合配套改革试点市，没有现成经验可以照搬，存在很多建设性课题、难题需要破解，很多创新性领域有待探索。迫切需要自治区、自治州对库尔勒市统筹城乡综合配套改革工作进行方向引导、政策指导。另外，作为一个县级市，市一级很多创新性、突破性的政策、审批权限超越自治州、自治区级权限范围，难度很大，在统筹城乡发展领域特别是惠民政策制定方面还存在许多瓶颈制约，如建立城乡统一标准的社会保障、低保、就业政策，实现城乡居民享受公共资源和公共服务的均等化以及允许建立起多元化投融资机制，放大政府投资效应，广泛吸引社会资本投入，走政府投资和市场融资相互结合的道路等方面都需要自治区有关厅局给予政策支持。另外，“城中村”改造、统筹城乡综合配套改革、农安置小区建设等工作难度大、资金投入量大，均需上级在政策、资金、项目方面给予支持。
（二）被征地农民就业难的问题
库尔勒市“农民变市民”推进工作难度大。真正使农民从思想观念、生活方式、行为习惯上融入城市生活、适应城市发展，还是一项长期而复杂的任务，尤其是多数被征地农民就业观念转变难，“等、靠、要”思想比较严重，而且又普遍存在年龄偏大、文化水平低，且无一技之长，就业渠道过窄，创业能力不强，自谋职业、自主创业的机会较少。在库尔勒市投资新建的各类企业招用人员中，大多数失地农民条件达不到标准和要求而难以就业，严重制约了就业再就业。因此，解决两万多失地农民的就业问题存在着不少困难和问题。
（三）改革决策协调机制还不健全
改革是利益格局的重构，推进改革需要协调大量矛盾和问题。当前，改革协调机制还不健全，部门之间缺乏必要的改革联动机制，资源得不到有效整合，难以形成工作合力 ［２ ］。同时，新一轮改革最重要的特征就是综合配套，协调并进，而目前各项改革之间的配套性不强，还未形成联动效应，改革措施推出的力度、时机等还需要整合。已经推出的统筹城乡发展政策还需要进一步完善实施机制，使政策真正发挥出效应。
三、推进库尔勒市统筹城乡发展的思路和对策
坚持走城乡统筹、产业支撑和区域特色的路子，加大探索，谨慎实施，务求实效，加快城乡一体化进程，扎实推进统筹城乡综合配套改革试点工作，在全疆率先建立城乡一体和区域协调发展的新机制。
（一）深化改革试点体制机制创新
改革试点的重点和难点在体制机制创新。要在统筹城乡发展的方式、方法上解放思想、开拓创新，积极探索统筹城乡发展的新路径、新模式和新的体制机制；并按照第三批全国发展改革试点城市和实现“新疆重要的现代化区域中心城市”的要求，以统筹城乡综合配套改革工作为抓手，推进改革试点体制创新、管理创新、制度创新，着眼解决影响和制约统筹城乡发展的深层次问题和体制性障碍，大胆试、大胆闯，尽快在统筹城乡财政、土地、户籍、教育、行政管理等重要领域和关键环节率先取得突破，积极探索配套办法，努力破除制约经济社会发展的体制机制障碍，实现城乡协调快速发展。
（二）加快推进新型城镇化步伐
认真落实第三批全国发展改革试点市、《新疆城镇体系规划（２０１２－２０３０年）》和《新疆推进新型城镇化行动计划（２０１２－２０２０年）》，大力发展总部型经济，不断提高在南疆首位度，积极构建南疆城市群新格局。一是深入探索乡镇建设新机制，加快撤村建居、撤乡建办工作，不断加快城乡建设一体化进程；二是围绕重点小城镇和社区建设，积极申报哈拉玉宫、普惠等具备条件的乡镇开展撤乡建镇前期工作。编制小城镇建设总体规划和专项规划，突出各自优势，增强自主发展能力；三是积极探索有利于城乡人口和生产要素合理流动，加快聚集的新机制，进一步激发农村经济社会发展活力，以此带动面上发展；四是在中环、远郊乡镇加快现代农业和新农村建设步伐，因地制宜，完善规划，探索适合本地实际、符合民意的新型城镇化之路。
（三）突出城乡产业一体化发展
集中力量扶优扶强，做大做强库尔勒经济技术开发区，通过支持一批大项目开工建设为经济发展提供后劲，抓好塔什店、上库工业园区建设，实现错位发展。结合“村改居、乡改办”，在近郊乡加快农村产权制度改革，对恰尔巴格、铁克其乡农民安置就业市场进行改造升级，最大限度地发挥土地资源优势。围绕香梨、棉花等支柱产业，积极实施农产品品牌战略，不断提高优势农产品科技含量和市场占有率，着力提升农业产业化经营水平，提高农民组织化程度，壮大集体经济，提高农民收入。
（四）注重总结提高和改革成果应用
突出鲜明地域特色，加强对试点工作的调查研究和经验的总结提炼力度，重视改革实践到理论成果的提升、凝练工作，提高指导工作的科学性，把握统筹城乡发展的规律性，做好改革措施和成熟经验转化为体制机制方面的工作。
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参考文献
［1］陈德峰．新疆城乡一体化发展的思考与对策［Ｊ］．今日新疆，２００５，（５）：２６．
［２］刘晏良，坚持主题主线 坚持变化变革创新推动新疆科学跨越、后发赶超［Ｊ］．中国经贸导刊，２０１３．（６）：５６．
（责任编辑： 李亚利）