陈亚峰 范怀超
（西华师范大学，四川南充６３７００２）
［摘 要］ ２００８年汶川大地震使青川县的土地资源遭受到了前所未有的破坏，土地安全形势不容乐观。灾后推进农地适度流转，有助于恢复重建和产业振兴，对于建设美好新家园有着重要意义。文章旨在对四川省青川县农地流转的调研，阐述了通过农地流转发展现代农业所取得的成绩，同时指出了其中存在的主要问题，并结合青川县实际情况，进一步探讨了通过强化宣传认知，规范流转行为，健全体制机制，优化外部环境等对策来推进农地的健康快速流转。
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关键词 ］ 青川县；农村土地；农地流转；对策措施
［作者简介］陈亚峰（１９８７－），男，四川广元人，硕士研究生，研究方向：土地生态利用与管理；范怀超（１９６３－），男，四川南充人，教授、硕士生导师，研究方向：土地经济与土地制度。
一、青川县农地流转的意义、现状和特点
（一）青川县农地流转的意义
２００８年汶川大地震造成青川县严重受灾，土地资源损失惨重，据震后初步调查统计，地震和次生灾害共损毁耕地面积１４．１６万亩，占灾前全县耕地面积的２１．７６％，其中，耕地灭失１．８９万亩，占灾前全县耕地面积的０．６３％，占损毁耕地面积的１３．３５％ ［１ ］。而在灾后恢复重建和发展振兴过程中又征占了大量土地（尤其耕地），致使耕地资源存量锐减，土地供需矛盾尖锐，土地可持续利用面临严峻挑战。灾后积极推进农地适度流转，有利于土地资源的合理配置，防止承包土地粗放经营，甚至抛荒，减少土地资源的闲置和浪费，促进土地节约、高效利用；有利于农业劳动力结构的调整和质量的提高，促进农村劳动力向非农产业转移，进一步改造和优化农业产业结构；有利于传统农业的转型升级，实现农业生产要素的自由流动和科学整合，催生规模经营和现代农业，提高单位土地综合利用水平和产出效益，提升农业发展的质量和档次，走集约化利用之路。同时，有利于坚持家庭经营在农业中的基础性地位，对于破解“三农”难题，建设社会主义新农村，实现城乡一体化发展有着重要而特殊的意义。
（二）青川县农地流转的现状和特点
１． 青川县自然社会经济概况。青川县地处四川盆地北部边缘，嘉陵江中上游，川、甘、陕三省结合部，素有“鸡鸣三省”、“金三角”之称。青川县山高坡陡，耕地资源稀缺，坡耕地多，耕地质量差，可开发耕地后备资源有限，地质灾害易发区面积大，国土生态安全敏感而脆弱。全县农业人口比重高达８０％，据青川县统计局统计，２０１３年全县劳务输出人数达到５．５万人，占劳动适龄人口总数的５３．４％，农业经济在国民经济中的占比较大，农民人均纯收入较低，其中人均工资性收入占４４．５％，是典型的贫困山区农业县。
２． 青川县农地流转现状。灾后在国家对口援建和特殊政策帮助下，青川县有计划、有步骤地推进农地流转，发展农业经济。随着全县经济结构调整和产业转型升级，大量农村劳动力进城务工、安家，农地流转进程趋于加快。特别是在县委、县政府提出建设“生态产品基地县、生态旅游强县、生态文明示范县”三大目标任务以来，全县农地流转工作被提升到了新的高度。目前，青川县３６个乡镇均不同程度地推进了农地经营权适度流转，不仅提高了土地资源配置效率，还为农业规模化、集约化、高效化经营提供了广阔空间。据青川县农业局的统计，到２０１４年９月底，全县已流转家庭承包耕地１００６０亩，占到全县耕地总面积的３．１４％；共有１９１２户农户流转出承包耕地，占到全县６４１７３户确权农业户数的２．９８％。全县农业生产总值由２００８年的４．０９亿元增加到了２０１３年的６．４４亿元，农民人均纯收入保持了年均１５％的增长，粮食播种面积和粮食总产量在经历了大地震带来的巨大冲击之后得到了平稳恢复、增加（见表１）。按照生态兴县的战略方针部署，全县生态农业得到了大力发展。打造了一批高效农业、科技农业、品牌农业产业梯队，建立了经济、社会、生态效益都突出的生态产品加工基地和现代生态农业园区，黑木耳、香菇、竹荪、灵芝、魔芋、油橄榄、中药材、茶叶等名特优稀农副产品的附加值得到大幅提升，城乡居民收入得到显著提高。在这过程中诞生了一大批农地流转规模经营主体，如国家级农业产业化龙头企业，食用菌专业合作社，中药材种植加工厂，种茶大户等，直接或间接带动着人民群众就近增收致富。据青川县统计局对农民现金收入结构的分析，２０１４年上半年农民人均家庭经营收入达到１０４８元， 同比增加１３７元，增长１５．１％，增速比上年同期提高３．５个百分点，而农民人均工资性收入增速比上年同期回落４．６个百分点。家庭经营收入中第一产业经营收入为７４３元，同比增加７３元，增长１１％，占到家庭经营收入的７０．９％，对增收的贡献率为２１．９％。土地流转的良好效益逐渐显现，促使着越来越多的农户更加积极、主动、自愿地加入到土地流转的队伍中来。
３． 青川县农地流转的基本特点。首先，农地流转的方式呈现多样化，但流转形式相对集中，以转包和出租为主（见表２），如已经建成的三锅山区林业综合开发园区、蒿溪有机茶叶示范园区、孔溪绿色素菜食品园区和在建的白龙湖幸福岛现代农业园区、姚渡生态农业观光园基本上都采取了转包或者出租的方式流转土地，同时政府还对园区内用地业主的土地承租费进行适当补助；部分农户以股份合作的形式成立合作社并挂靠涉农企业，三者建立起了合作共赢、风险共担的利益衔接机制，如青川县川珍实业有限公司按照“公司＋基地（合作社）＋农户”的产业化运作模式，与全县１．２万农户签订了山珍“供销合同”，除公司保障保底收购外，农户还参与合作社股权分红；部分农户因为震后外迁安置和在外稳定务工安家造成人地分离而将承包耕地转让与他人；部分农户基于重建规划和高山移民等原因与他人互换土地。其次，流转对象呈多元分散的特点，但主要流向承包大户和涉农企业（见表３），如青川县骑马乡李坪村共建成４００多亩生态农业基地，该村村民唐述刚共承包了１００多亩土地用于发展竹荪产业，又如青川县三锅镇共流转耕地７２００亩，其中３０００亩流转至涉农企业发展绿色山珍、木本油料和生态畜牧。与此同时，农民以土地参股入社成立的大大小小合作社相继出现，有从事种植业的食用菌、素菜专业合作社，有从事林业的核桃、猕猴桃专业合作社，还有从事养殖业的大鲵、蜜蜂专业合作社（见表４）。最后，青川县农地流转的空间分布呈现“大集中，小分散”的特点（见图１和表５），如位于平坝地带的青溪镇、桥楼乡和三锅镇三个乡镇土地流转总面积占到全县的８８．２％，而其余流转部分则零散分布在其他乡镇。
二、青川县农地流转中存在的主要问题
（一）农地流转速度极慢和流转效益偏低
自２０１３年中央“一号文件”发布以来，全国土地流转速度明显加快，据农业部统计，到２０１４年６月底，农民土地承包经营权流转面积占到全国承包耕地总面积的２８．８％，共流转耕地面积３．８亿亩。从农地流转的实践来看，全国农地流转率平均在 ２０％－３０％，部分沿海发达省份的流转率在５０％－６０％，有些市县流转率已达到８０％－９０％ ［２ ］。据四川省农业厅的资料显示，截至２０１４年底，全省家庭承包耕地流转率为２５．４％。而由于种种原因，目前青川县的农地流转率仅为３％左右，远远低于全国、全省平均水平。据报道，部分地区在１３５２亩的流转耕地上光从事小麦种植农业劳动生产率就能达到３９１９６７元／人，亩产值１４６８元 ［３ ］。而青川县即使在农地流转比较效益相当突出的１．２万亩现代生态农业示范园区进行经济附加值较高的特色农副产品种植，农业劳动生产率仅为１２５００元／人，亩产值１２５０元 ［４ ］。与发达地区相比，无论是在农地流转的速度，还是在农地流转的效益上，都给该县的农地流转提出了更高的要求。
（二）农地流转行为欠规范，农民权益难保障
１． 一些基层政府和干部没有将农地流转的相关法律法规和政策文件精神宣传到位，加上农民文化素养不高，对国家新出台的相关土地政策、法律法规缺乏基本的认知，作为农地流转的主体，其知情权、发言权和参与权常常被忽视、被剥夺。
２． 违背农民意愿，强制农户流转。个别基层组织为片面追求农地流转规模和流转速度，靠行政命令下指标、定任务、赶进度，并以克扣农户低保强迫农户流转土地，严重损害农民的权益。
３． 流转手续不规范，纠纷隐患多。部分农民法制意识淡薄，流转土地时自发、无序、不规范，不签订书面流转合同，常常以口头协议或简单的字据代替，据青川县农经管理部门的统计，到２０１４年６月底，全县未签订流转合同的耕地面积达１３．３％。有的书面流转合同内容极为简单，条款不完备，对双方权利义务及违约责任、承租地上附着物处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的规定；有的未经过管理机构的审查、登记备案或公证机关公证，一旦出现利益纠纷，当事双方的合法权益难以得到有效保障，既不利于农地健康的流转，也给社会和谐稳定埋下严重隐患 ［５ ］。
（三）农地流转市场化程度较低，管理及社会化服务体系不健全
１． 农地流转市场化运作机制不健全，不易流转。农地流转市场在一些乡镇尚未建立起来，农地供需信息平台也未形成，加上农民的沟通力、谈判力、辨识力弱，造成流转中的随意性、自发性、盲目性，严重制约了农地流转的市场化进程。
２． 流转中介组织、价格评估和法律咨询机构等缺乏，致使流转中存在信息交流不对称、指导监督缺位、纠纷化解难等问题，在一定程度上也制约了农地平稳、有序、合法流转。
３． 管理和服务滞后，不便流转。个别乡镇还没有统一规范的农地流转管理部门，乡镇农经机构管理体制不顺，管理的无序或缺位导致权责不明，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理，甚至有些地方还存在着随意改变农地用途的现象，难以有效维护流转农户的合法权益。
（四）农地流转外部环境不佳，阻碍农地流转
１． 目前适合农村的教育、住房、养老、医疗、社会救助等保障体系还没有完全建立，农民相信手中有地、保障有力。尽管政府一再强调农地的承包经营权３０年不变，但农民仍存在着后顾之忧，加上目前流转政策不太清晰、不完善，农地流转的大气候还未形成，农户担心土地流转出去以后万一有变数，成为失地农民，他们仍视土地为最基本的生活保障和“最后的依靠”，所以不敢“流转”。
２． 农民存在强烈的恋土情结，信奉手中有地、无忧无虑。即使在有了其他产业之后，宁愿粗放经营、撂荒，或私下无偿把土地交给亲戚打理，按现行政策自己还能领取各种农业补贴，致使农民不愿“流转”土地。
３． 农民认为手中有地、进退无惧。一些农民虽进城打工、就业，但未站稳脚跟，在劳动报酬、子女教育、住房保障、公共服务、社会保险等方面不能享受和城市居民同等待遇，经济波动等也可能导致农民工失去工作，重返乡村，因此农户也不肯“流转”土地。
４． 农业生产投资周期长、农业比较效益较低，面临着市场和自然双重风险，而政府的扶持政策和激励措施又较少，加之农户观念保守，山区交通不便、地质灾害频发、耕作条件差等，一些经济组织和个人对投资开发农业不敢贸然涉足，引进流转业主难 ［６ ］。
（五）农地流转存在“非粮化”、“非农化”倾向，耕地、粮食安全不容乐观
由于种粮经济效益低，不少农地业主面对经济利益诱惑，利用流转到手的耕地从事“非粮”活动，选择了涉农大范围下经济效益明显的特色农副产品，如黑木耳、香菇、天麻等，而相当一部分耕地都处于区位条件较好的山间、河谷、平坝地带，交通便利，水热充沛，地力良好，如素有“青川小平原”之称的三锅镇，共有耕地８４３０亩，因其地势平坦，水肥充盈，且集中连片，加之该镇处于国道５４３线和四川旅游北环线（金子山—唐家河）的核心位置，规划中的广平高速公路贯穿全境，故成为了农地流转的生产示范基地和对外展示窗口，为打造“中国食用菌之乡”的美誉，该镇共流转耕地７２００亩，占到全镇耕地总面积的３６％，其中３０００亩用于发展食用菌、生态畜牧、优质种苗、冷水鱼养殖，占流转耕地面积的４２％ ［７ ］。然而“非粮化”经济利用导致耕地粮食生产能力逐渐退化，更有甚者肆意改变耕地的农业用途，乱搭乱建搞家庭副业，一些工商企业大规模租赁农用地，从事“非农化”生产活动，耕地变相流失，若任由这种现象继续发展下去，那么未来全县粮食产量必将受到严重影响，耕地安全得不到保障，影响农地基本经营制度的稳定，给经济社会发展带来难以预料的影响，甚至危及到国家耕地红线和粮食安全 ［８ ］。
三、推进青川县农地适度流转的对策与措施
（一）强化宣传，凝聚合力，加快流转
各级政府应充分发挥报刊、广播、电视、网络等新闻媒体的舆论宣传导向作用，通过集中授课学习，发放宣传资料，驻村干部上门宣讲等方式给予农民农地流转的知情权和主动权，通过典型示范带动作用让更多的农民加入到农地流转中来，适当提高农地流转的覆盖面和流转率，努力提升流转的质量和效益。对那些区位优势明显的土地，要下大力气做好规划整治、地力培肥工作，完善各项农业生产基础设施和配套服务设施，努力打造集中连片的优质土地，通过专业化、集约化、规模化耕作经营，进一步提高农业劳动生产率和单位土地产出效益。
（二）规范农地流转行为，维护农民合法权益
１． 要明晰农地产权。经历大地震之后，不少受灾户举家外迁，地毁人亡，地在人亡，人在地毁的情况不乏存在，加之经过多年的灾后重建，相当数量的农地被征占（用），部分农地被私底下交易“变性”而变相流失 ［９ ］。针对这一事实，各级政府应当深刻理解土地权属界定对于保护农民合法权益起到的至关重要作用，应当做好、做细农地确权颁证工作，为建立“权属清晰、权责明确、保护严格、流转有序”的农地流转体制机制提供前提和基础保障。
２． 切实尊重农民意愿，确保其流转的主体地位。政府和集体经济组织只能从实际出发，立足于当地生产力发展水平和地域特色，遵循恢复重建总体规划和土地利用、产业调整、农村建设等专项规划中关于提高农业产业化经营层次的指导思想，不搞大跃进、不搞强迫命令、不搞行政瞎指挥，通过典型示范、辐射带动，引导农地规范有序流转。
３． 严格规范农地流转程序。按照四川省农村土地承包经营权流转合同示范文本签订规范、统一、详尽的书面流转合同，做好流转的申报、审核、登记、鉴证等工作，实行村级监督反馈，乡级协调管理，县级调度指挥，最终实现农地流转的法制化、常态化与长效化。
（三）健全市场机制，强化管理服务
１． 建立健全农地流转市场化运作机制。在政务中心和相关官方网站上，发布与流转密切相关的国土、农业、林业、水利等政务资讯和流转市场行情动态，为土地供求双方提供各自所需的市场信息，促进农地流转。
２． 积极培育农地流转中介服务组织，全方位、宽领域、多层次为流转当事人提供政策法规咨询、市场讯息、农地评估、资质审核、合同鉴证、履约监督、纠纷调处等服务，防范和化解农地流转风险，充分保障流转双方的合法权益。
３． 增强政府的综合管理服务能力，确保政府职能不缺位、越位、错位。政府应为农地流转市场的建立和完善提供各种公共产品和服务，如基础设施建设、农民职业技能培训、农技农艺宣传推广等；应强化对农地流转的宏观调控和管理，如修订和完善政策法规，出台产业帮扶计划，制订流转奖惩办法，加强农经队伍建设等，保障农地流转各项政策和措施落实到位，加快推进农地经营权的规范有序流转。
（四）优化外部环境，促进农地适度流转
１． 通过建立覆盖城乡的基本养老、医疗、重大疾病保险制度和社会福利体系，并落实好县委、县政府推出的“十大救助制度”，有针对性的对特定人群给予生产生活上的帮助，加大精准扶贫、综合治贫的力度，不断改善民生，以此弱化土地的社保功能，达到农民自愿流转土地的目的。
２． 要积极拓展农村劳动力市场，优化村镇就业环境。政府应当扩大“失地”农民的非农就业途径，除向涉农企业、旅游公司、乡村农家乐等就地转移安置外，还可以向工业园区、乡镇企业等分流。开展形式多样的就业、再就业职业技能培训，培育新生代产业化、专业化、职业化农民队伍，搭建和外地用工市场需求相对接的劳务输出平台，不遗余力妥善解决好因土地流转而富余的闲置劳动力。
３． 要加大基础设施建设和公共服务的投入，优化投资环境，吸引符合条件的工商资本进入农地流转投资领域。利用好国家“十二五”发展规划，抓住新一轮西部大开发和秦巴山区连片扶贫开发战略中关于产业振兴的有利契机，抓紧配套和完善各项基础设施，重点推进农田水利工程项目建设，增强灾区自身防灾减灾能力 ［１０ ］。此外，加大在社会性公共服务等“软件”方面的投入，适时适度提供财政补助、信贷支持、税收优惠、保险覆盖等服务措施，借助外部工商资本的优势，打造一支专业化、组织化、社会化的新型农业生产经营队伍，实现由传统单一型农业向现代多元化综合体农业的转变。
（五）强化农地用途管制，确保耕地粮食安全
基于粮食安全的考虑，必须加强农地用途管制，绝对禁止“非农化”流转，实施有条件的农地“非粮化”流转。
１． “非粮化”用地应当限制在耕作条件不好，生产效益较差的耕地、山坡地和“四荒”地上，在保证耕地红线、保护生态环境和促进资源可持续利用的前提下，可适度发展高附加值的特色农业、生态农业、高效农业等支柱性产业 ［１１ ］。严禁在基本农田和生产肥力好的耕地上建设“非粮”农业园区，发展休闲观光农业、设施农业和现代养殖业。
２． 绝对禁止流转土地“非农化”利用，尤其是改变农地用途搞家庭副业，乱挖乱建（如挖鱼塘、建农庄）等造成耕地流失的非农业生产经营活动，坚决打击造成耕地土质污染、耕作质量下降、有效耕作面积减少等不可逆转性破坏的非法行为。
３． 要建立农地流转的准入和退出机制。根据相关条件设置经营主体准入资格，对规模经营主体的资信情况、土地用途、项目的可行性、农业经营能力和抗风险能力等进行严格审核，防止借农地流转之名搞非农建设，破坏土地粮食生产力的行为；建立诚信档案，构建诚信积分系统，对那些诚信指数高，维护土地集体性质、坚持土地农业用途、尊重农民土地权益的企业、组织和个人予以表彰奖励，对那些随意改变农地用途，从事“非粮化”、 “非农化”的经营者予以警告，情况严重者直接列入黑名单，甚至取消涉农经营资格。通过采取上述措施既可强化农地用途管制，保护耕地和保证国家粮食安全，又能更好地促进农地经营权的快速健康流转。
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（责任编辑： 管 仲）