刘新超 苏毅清 王志刚
（中国人民大学农业与农村发展学院，北京１００８７２）
［摘 要］ 近年来，全球性和地域性的食品安全问题事件频发，使得进一步加大食品产业的治理成为各国的当务之急。韩国政府在综合各方观点和利益的基础上，逐步建立和完善了食品产业政策，为其食品产业发展保驾护航。文章在结合韩国农业和食品产业发展现状问题的基础上，分析了韩国食品产业的政策导向，最后，阐释了对我国食品产业发展的借鉴意义。
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关键词 ］ 韩国；食品产业；政策导向；经验
［基金项目］国家社会科学基金重大资助项目（１１＆ＺＤ０５２）。
［作者简介］刘新超（１９８９－），男，山东垦利人，硕士研究生，研究方向：食品安全管理；苏毅清（１９８７－），男，广西南宁人，博士，研究方向：食品经济、产业经济学；王志刚（１９６５－），辽宁开原人，博士，博士生导师，教授，研究方向：产业经济和农产品质量安全。
近年来，伴随着世界粮食危机的突显和全球市场化进程的日益深入，食品产业作为一项传统产业又重新焕发了生机和活力，成为推进国民经济发展和提高综合国力的又一重要引擎。能否及时准确地把握住食品产业的发展进程，不仅事关一国能否在激烈的国际竞争中占据一席之地，而且事关整个国家的安全稳定。韩国作为东亚的新兴发达国家，紧紧把握时代机遇，通过对食品产业发展滞后危机的准确判断，并积极地借鉴日本食品产业发展的宝贵经验，通过完整的食品产业政策体系的构建，弥补了自身的地缘劣势，实现了食品产业的跨越式发展。
鉴于此，本文结合韩国食品产业发展的现状与问题，阐述了其政策导向，为我国食品产业的发展提供积极的借鉴。
一、韩国食品产业展现状与问题
（一）农业生产基本状况
从１９７０－２０１２年，韩国农业生产呈现出了如下两大趋势（见表１）。一方面，韩国耕地面积比率、农户比率、农户人口比率、粮食自给率和人均大米消费量呈现总体下降的趋势。这反映出，城镇化发展在一定程度上占用了部分耕地，同时吸引了大量农民外出务工，使得农户人数减少、粮食自给率下降；同时，大米作为生活必需品，人均大米消费量的降低则体现了人们生活水平提高、消费结构的多样化。另一方面，户均耕地面积、６５岁以上农户人口比率、农户所得和负债均呈现出总体上升的趋势。可以看到，农民人口下降的比例快于耕地面积减少的比例，导致留守老人主要在家从事农业生产已经成为一种常态，这是城市发展和农村稳定双重客观条件的必然结果。随着韩国社会步入“老龄化”时代，社会日益凸显出城镇“两极化现象”和农业萎缩趋势 ［１ ］。耕地面积的扩大确实能够提高农户的销售额，但是近年来农业投入要素的价格飞涨，使得农民的负担日益加重，综合所得利润很少，甚至出现了负增长。
由表２可知，韩国政府已经意识到，近４０多年来粮食自给率的逐步下降可能会极大地影响到本国的国家安全和社会稳定。因此，韩国政府制定了不同时段粮食自给率的目标值，目标在于把粮食安全这个“饭碗”，紧紧握在自己的手里。
（二）食品产业发展的现状
进入新世纪以来，韩国食品产业步入了迅速发展阶段。２０００年，韩国食品产业的市场规模为６９．５万亿韩元，到２００５年增长到８９．９万亿韩元，２０１０年又提升到１３１．３万亿韩元，并在２０１１年达到了１４３．７万亿韩元。在２００１年至２０１１年间，韩国食品产业市场规模的年均增长率达到了７．９％，食品产业的迅速发展不仅保证了韩国居民逐步实现了温饱，同时也保障了社会稳定。
韩国食品制造业的迅猛发展离不开科技的进步，特别是保鲜技术和冷链物流技术的提高，同时广告宣传也功不可没。２０１２年韩国食品制造业销售额为７５．２万亿韩元，在过去５年里，年均增长率达到１０．２％，超过了同期的制造业增长率９．８％。２０１２年韩国食品制造企业投资的研发费用与销售额的比值为０．１９％，低于制造业的平均值１．４０％，而广告宣传费的占比为２．０８％，高于制造业０．５７％的平均值。因此，我们不难发现，韩国食品制造业更加强调的是广告宣传，其最主要的原因在于这种方式见效快，能够在短时间内吸引大量的消费者，进而实现更高的经济收益。但是，由于食品产业资金投入具有排他性，过多的广告投入必然减少食品研发的投入，也就为产品质量安全问题埋下了隐患。
与此同时，２０１２年韩国的餐饮业销售额达到７７．３万亿韩元，过去５年年均增长率为５．４％。餐饮业从业人员达到１７５．３万人，其就业效应明显高于制造业，其中，餐饮业为２．３人／亿韩元，制造业为０．２人／亿韩元。餐饮业作为食品产业的终端，承载着推进食品产业发展的重任，通过表３可知，餐饮业的就业效应相对于传统制造业是有过之而无不及的（见表３）。
（三）食品产业存在的问题
近年来，虽然韩国食品产业的发展取得了显著的成绩，但是在当前形势下，韩国食品产业逐步进入了发展瓶颈期，存在的问题如下：
１． 经营主体的“小而散”制约产业的发展和创新。零散的中小企业作为食品产业的经营主体，分散经营带来的政府监督管理成本升高，特别是食品产业将面临严峻的安全性挑战。同时受到企业资金短缺的限制，不利于其规模的扩大和高端产业集群的形成，进而制约了经营理念和经营模式的创新。
２． 模式与结构的单一使得发展存在隐忧。依靠单纯的加工实现产品的低附加值往往是产业初期发展的必经之路。但一味地坚持这种发展模式也带来许多问题：单纯的加工带来的是资源的浪费、环境的污染，随之带来的就是产品成本的上升，研发投入减少，产业利润的下降等一系列的连锁反应。同时，发展模式的过度单一必然无法直面国际市场的激烈竞争，新型的食品产业被扼杀在摇篮之中。
３． 过度强化广告宣传的作用给产业发展埋下隐患。韩国食品产业研发费用占销售额的比值低，过度强化广告的宣传作用，无疑是舍本逐末的行为。这虽然对食品产业的短期发展有利，但是给依靠顾客忠诚度和产品美誉度而生存的食品产业埋下了诸多隐患。
４． 消费需求的转型对产业结构的改善提出了新挑战。伴随着韩国农业的发展，人们的食品消费观念已经开始由温饱型向营养型转变，同时，其维权意识也日益提高，这就给食品产业的发展和结构的完善提供了机遇和挑战。
５． 农业萎缩、政府部门间的相互扯皮阻碍食品产业发展。食品产业的发展是依托传统农业的。可是，通过以上相关数据的分析，我们不难发现，韩国耕地面积比率、农户比率、农户人口比率、粮食自给率呈现总体下降的趋势，同时涉农部门的管理低效率，这都无疑会极大影响到农业总产值，进而动摇食品产业发展的根基。
二、韩国食品产业的政策导向
为了解决食品的安全性及稳定供给，解决食品企业竞争力的提高和农业与食品产业的同步发展等一系列与食品相关的问题，需要从生产者、消费者的角度综合性地掌握食品产业的动态机制。韩国的食品系统尚未实现产业化，原因在于韩国农业政策长期以来偏重于传统，注重生产与流通领域 ［２ ］。下面文章将结合韩国食品产业政策的相关研究，探讨韩国食品产业的政策导向。
（一）分类统计，产业集群
统计资料不足无疑会给食品产业政策的制定带来很多困难，即使有丰富的统计资料，各部门按照自身的需要，也很难从统一的资料中筛选出有效的数据。这就要求要从统一的数据资料出发，根据分类统计、配合资料的用途构筑食品产业数据库，为食品产业的发展提供充足且系统的数据资料。
产业结构是产业政策和宏观管理的结果。因此，优化产业结构的钥匙也要通过产业政策和宏观管理创新去实现。韩国积极谋求与农业地区特性相符的农产品生产的多差别化、位置化，进而实现耕地的适度规模经营。为了实现这一目标，在气温变化、中韩自由贸易协定（ＦＴＡ）等国内外农业环境的影响下，韩国坚持以地区自给率品种分类为目标，积极培养具有较高农业生产能力的精锐劳动力，同时加快农户生产和流通所需资金的流动，构筑区域农产品产业体系。从综合角度考虑，由于食品产业对原料复合多样，新鲜产品在需求上又存在需求刚性，因此，各个食品企业与其供应企业的关系非常紧密，这也直接或间接地影响到相关产业的发展。所以，韩国食品产业集群的政策特性和食品产业的结构等政治、经济因素构筑了符合本国实情的韩国型政策开发模式，也就是积极构建食品产业集聚工业园，其对本国食品产业竞争力的提高、经营理念的革新意义重大。
（二）统合农政，设定目标
韩国最近正在推进和落实有关食品安全稳定供应、食品产业振兴及通过扩大出口来加强食品产业竞争力的相关政策，并且已经取得了显著的效果；与此同时，伴随着流通、加工、快餐等产业的融合推进，现行的食品产业政策不能够完全适用于以上各行业，因此促使韩国食品产业政策通过补充完善逐步走向统一成为当务之急。特别是在经济全球化的时代背景下，韩国的进口开放是不可避免的。为积极响应国际国内形势的变化，各级政府通过集中精锐劳动力，设定食品自给率目标等措施，形成了提高劳动生产效率的农政战略。同时，进一步完善农村市场经济体制，赋予农民自由调整进入或退出市场的权力，并且韩国政府的财政补贴贯穿政策演变的整个过程，这都为应对无法规避的国际竞争做好充足准备。
（三）教育为本，培养人才
科技创新是食品产业发展的重要助推器和强大支撑力，其根本在于人才的培养。韩国在食品产业人才培养上效仿日本，即设立专门的食品产业研究学会，以此为载体来承接食品政策的研究和推广。同时，还与各大高校进行专业和人才交流。韩国的食品产业作为农业、商业、运输业的大集合，为韩国政府建立细分化的大学各专业和科目综合运营体系提供了良好的基础。从长远来看，食品产业人才的培养和教育的发展必然能够为该领域科研技术的进步与创新打下坚实的基础，进而实现食品产业长远发展。
食品安全教育是保证国民健康和饮食安全的前提基础，近年来随着人们收入水平和文化水平的不断提高，消费者对食品安全问题投入了更多的关注，特别表现为对品质优良、安全性好、安心度高的食品偏好增加。但是，涉及消费者和生产者复杂的食品流通体系也给政府构建、控制及管理合理有效率的流通秩序带来了极大的困难。因此，加强对生产者、流通业者及消费者食品安全教育和宣传成为当务之急，尤其需要通过学校教育增进人们对食品安全性以及健康饮食文化的正确认识。
（四）顾客至上，量身制作
传统农政是“生产者保护”的狭隘观点，是国民摆脱责任、远离消费者的观点，因此必须要重新构建。近期，韩国政府审议提出应构建以食品产业及消费者为中心的组织体系，促进多种部门的分散管理和运营，对食品相关业务实行统一政策，从而确保其一惯性和效率性。
随着收入水平的提高和消费环境等因素的变化，消费者对食品品质的关心正在增加，权利意识不断扩大。消费者多样化的沟通渠道、合理的选择权给当前食品产业的发展提供了前所未有的挑战。为此，韩国正在加强量身定做型食品产品的研发，充分满足群体用户的体验要求；同时，通过扩大食品安全宣传，营造食品消费的良好环境。只有这样，才能逐步完善食品消费的政策推进体系，不断增强对脆弱阶层的食品支援力度，切实保障国民饮食健康。
（五）以农为本，通合调整
农业是食品产业发展的基础。韩国食品制造企业的国产农产品利用比率为４１．９％，进口农产品的利用比率为５８．１％；国产农产品加工原料的使用比率是８３．６％，进口农产品加工原料的使用率为１６．４％，但韩元相对于美元升值，这有利于农产品的进口，对本国食品产业的发展起到积极的推动作用；从长远角度来看，为了进一步了解包含生产、加工、流通和消费过程在内的所有食品体制的问题，应综合掌握国内农业和食品产业的联系，通过巩固和提高农产品生产的基础和质量，保证食品产业所需原料的充分供应，促进食品产业规模的扩大。
当前，韩国以食品供应产业为主的振兴政策刚刚起步，以消费者为中心的国民健康、饮食营养、食品安全政策尚且缺乏一定的群众基础和实施环境。因此，韩国政府的紧迫任务是，构筑产业振兴和营养、食品安全、饮食文化等内在新模式，努力消除涉及食品业务的农林部、畜产食品部、保健福利部、食品医药安全处、海洋水产部、教育部、环境部等部门之间的隔阂，为政策的推进实施创造良好的环境基础，同时也能促进部门间的合作，提高办事效率。
三、对我国的启示
通过对韩国农业和食品产业的初步分析，结合我国当前的农业与农村发展实际，我们面临的问题与韩国相比有许多相似之处，特别是随着近年来城镇化的逐步推进，农村青壮年外出务工人员增多，使得从事农业生产的人数下降，并呈现出老龄化。有如下五点重要启示：
１． 运用大数据分析和产业集聚，推进食品产业安全化、专业化和规模化发展。近年来，大数据应用风靡全球，其独有的准确、直观的优势也日益凸显出来。因此，我们必须紧跟时代潮流，通过系统的大数据分析，了解我国当前的食品安全现状，深入剖析消费者自身偏好、不同地域的区位优势，为实现产业集聚提供科学借鉴。
２． 坚持“引进来”与“走出去”相结合。当前，食品产业的发展响应经济全球化的时代要求，积极谋求世界市场广阔的发展空间。但是，我们必须要清楚地看到挑战与机遇并存：一方面，国际市场食品安全的高标准极大地阻碍了我国食品产业国际化的进程。特别是近些年来，国际社会上对我国频繁的农产品反倾销，多数源自食品安全问题不过关。另一方面，我国不断学习国外的先进检验经验和技术，引进国外的先进检验仪器设备，为我国食品安全保障奠定了基础。
３． 食品安全教育必须从娃娃抓起。一是加大食品安全教育的宣传力度，提高消费者和生产者的食品安全意识，实现其自身维权意识和社会责任感的提高；二是通过教育逐步培养食品产业专业人才，为实现食品产业领域的技术创新和专业检验提供人才保证，切实保障食品安全。
４． 政策重心由供给转向需求。其中强调把消费者放在核心位置，进而从消费者的角度综合性地掌握食品经济动态的研究机制，紧紧把握住食品产业发展的脉搏。换言之，“需求决定供给”——这一简单的经济学原理告诉我们：坚持“顾客就是上帝”的传统理念，尽力满足消费者的需求，这才是食品产业安身立命之本。
５． 统一农业管理体系，推进农业全方位、多层次发展。我国当前农业管理多头化，严重制约了农业发展进步，因此，逐步统一农业管理体系成为当务之急。自十八届三中全会以来，中共中央明确提出了我国农业发展的新模式和新方向，即大力培养种植大户、家庭农场和农民专业合作社，实现适度规模化经营。特别是２０１４年我国粮食产量喜迎十一连增，这必定会打牢食品产业发展“量”的根基。同时，“绿色农业”、“生态有机农业”的逐步发展，也为食品产业“质”的提高打下了坚实的基础。
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参考文献
［１］金玉姬，丛之华，崔振东．韩国农业６次产业化战略［Ｊ］． 延边大学农学学报，２０１３，（０４）：３６０－３６６．
［２］朴钟燮．韩国食品系统政策与发展课题［Ａ］．中国食品系统研究者２０１４年会暨第三届食品经济与管理论坛［Ｃ］．２０１４：２９９－３０４．
（责任编辑： 管 仲）