刘漪源
摘要：在博鳌亚洲论坛2015 年会“市政债：化解地方政府债务风险的最优选择”分论坛中再次讨论了地方政府债务的问题。本文分析了地方政府债务的现状及其可能带来的风险，并对地方政府债务的管理提出建议。
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关键词 ：地方政府债务；风险预警；政府社会资本合作（PPP）模式；政府审计
博鳌亚洲论坛2015 年会“市政债：化解地方政府债务风险的最优选择”分论坛在海南召开，财政部部长楼继伟、麦肯锡全球研究院资深董事Jonathan Woetzel 等政府人员和投资评级机构人员出席了此分论坛，讨论了地方政府债务的现状、风险及其对策。地方政府通过银行贷款、债券等方式筹措债务资金用于公共投资、城市建设等，可以弥补地方财力的不足，有利于经济加速发展和公共服务能力的快速提高。但是自2008 年金融危机之后，在宽松的货币政策和财政政策的影响下地方政府债务规模急速膨胀，部分地方负债率过高，债务的违约风险大大增大，给政府运行、社会经济等各方面都带来了诸多潜在风险。虽然就目前所公布的地方政府债务状况表明债务尚在可控范围之内，但仍有部分学者及评级机构认为其中潜藏着巨大风险，不容乐观。由此，建立系统完整的地方债务管理体系是十分重要且迫切的。
一、我国地方政府债务现状
国家审计署2013 年下半年展开了对地方债务的全面审计，根据公布的审计结果显示，截至2013 年6 月底，地方政府负有偿还责任的债务10.89 万亿元，2014、2015 和2016 年地方政府需偿还的到期债务约为2.38、1.86 和1.26 万亿元，2017 年及以后到期负有偿还责任的债务约为2.89万亿元。截至2012年底，有3个省级、99 个市级、195 个县级、3465 个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。针对2014 年底的地方政府债务审计工作也于2015 年1 月开始，虽然暂时还没有结果，不过财政部长楼继伟在2015 博鳌亚洲论坛上发言表示整个地方政府最终要偿还的债务规模在12 万亿至13万亿元之间。
而我国地方政府债务还有如下特点：从举借主体看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体；从债务资金来源看，银行贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源；从债务资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目。
二、我国地方政府债务风险及其危害
1.偿债压力影响地方财政运行
大规模的的地方政府债务意味着地方财政每年须支付巨额的利息和面临巨大的到期债务偿还压力。沉重的债务压力会侵占大额地方财政资金，从而可能导致经常性的公共产品和服务支出及投入的不足，对地方政府财政正常支出造成不利影响。地方财政状况会因为债务的大规模膨胀而不断恶化，严重影响地方财政的正常运行。
2.降低了经济效率和质量
地方政府进行债务融资的目的主要是通过项目投资以推动地方经济和城市建设的加速发展。然而盲目的扩大债务规模往往会导致盲目投资，地方政府对债务资金的投向和运营缺乏重视，且风险意识薄弱。这就导致投资项目的效率和质量大打折扣，造成了地方上许多重复建设、低效投资的现象。由此地方政府债务融资的目的并没有很好地实现，反而降低了经济效率和质量。
3.对政府公信力和社会稳定构成威胁
地方政府债务规模过大首先直接面临的风险就是无法支付利息及到期债务造成地方政府债务违约，而这对政府的公信力是极大的打击。同时，偿债能力的不足必然会影响到政府用于公共产品和服务的开支，对地方人民的社会公共生活造成不利影响，这也会对政府公信力不利。此外，地方政府债务风险使债权人经济遭受损失而带来的金融风险和社会风险，对社会的稳定构成威胁。
三、地方政府债务全程管理对策建议
在现阶段我国对难以按时偿付的地方政府债务主要采用债务替换的方式解决，但这只是并不能从根本上解决问题，要真正降低地方政府债务风险，从长远来看，需要构建一套系统的地方政府债务全程管理机制，以释放和控制地方政府债务的风险。
1.完善风险预警与债务融资审核机制
建立完善风险预警机制是风险预防的重要手段。根据我国国情和风险成因等因素确定政府风险衡量指标以识别、监测与分析地方债务风险，及时了解风险水平从而采取防范和控制措施。设置不同的风险预警线对地方债务风险的严重程度分级，并根据不同级别制定适宜的预防、管理政策。同时，根据警戒线设置“特别风险名单”，对有重大违约风险的地方政府债务进行实时监测。除此之外，还可以引入资信度较高的评级机构对地方政府债务进行评级，评级结果作为外部市场对地方政府债务风险的评价，也有利于控制地方债券规模及风险。
风险预警能够帮助政府及时调整债务融资的计划
和管理政策，特别是当地方债务风险级别较高时可以对地方政府债务采用特别控制措施。针对不同风险级别的地方政府，中央政府可以调整地方政府债务额度、发债条件、债务融资资质审核进行分级管理。
2.多渠道融资
我国地方债务的资金来源主要是银行贷款，超过总资金来源的50%，资金来源比较单一集中，对地方政府债务的优化不利。地方政府采用多渠道的融资方式能够拓宽资金来源和分散风险。
分阶段全面引入市场化、透明度较高的市场债券，使地方政府债务更加透明和规范化。通过地方政府债务的债券化充分利用市场机制，发挥债券市场操作规范、信息透明以及监管有力的优势，对加强地方对政府债务的约束和监督，提高地方政府的债务管理能力将起到积极的促进作用，有利于控制地方政府债务的成本、规模和风险。
政府社会资本合作（PPP）模式是创新公共服务投入机制的方式之一，在公共产品领域引入私人资本。推广PPP 模式能够充分发挥政府和私人部门各自优势，提高公共服务供给效率和质量。从政府角度看，通过动员私人资本参与，不仅可以减轻当期财政支出压力，而且可以平滑年度间财政支出波动。从社会角度看，通过发挥公私部门的各自优势，把政府的政策目标、社会目标和私人部门的运营效率、技术进步内在动力结合起来，充分提高公共产品供给效率。
3.完善政府债务日常管理机制
对于完善地方政府债务的日常管理应当重点关注强化债务项目管理、高效运营政府资产、建立偿债基金三方面。强化债务项目管理对债务资金的使用过程进行严格的控制和管理，对资金使用的效率及投向实时监测，以防止资金的滥用和低效，保障债务项目能得到高效有质量的运转。地方政府应当高效运营政府资产，提升政府资产运营收益，扩大财政收入，为债务利息的支付和偿还减轻财政压力。建立偿债基金也是降低违约风险的有效手段之一。偿债基金能平滑各期支付政府债务的财政支出，减少对正常财政支出的影响，同时偿债基金的存在也能提高政府信用度。
4.提高政府审计的效果，提高信息透明度
当前我国地方政府债务的信息透明度并不高，不利于监督控制债务风险，也不利于提升公众对政府的信任度。对地方政府性债务实行动态化、常态化的政府审计监督，提高政府审计的效果和信息透明度是十分必要的。首先应当根据我国国情和地方政府债务的特点设置一套科学合理的审计评价标准。目前为止，我国地方政府债务审计还没有形成一个成熟的、合理的评价标准，而没有合适的评价标准就无法提高政府审计的效果。其次，政府审计机关应当每年对地方政府债务的情况依法进行审计并对外公告审计结果，特别是针对债务风险较大的地方政府还应进行联合审计以保障真实性和公允性。最后，对政府债务审计时不应当只局限于对债务真实性公允性进行审计，还应当结合财政审计、预算执行审计、经济效益审计、经济责任审计等，力求全方位地反映地方政府债务的状况，提升债务信息的透明度。
5.将政府债务效率考核纳入政绩评价监督体系
对地方政府绩效评价中过于偏重GDP 等经济数据也是政府债务膨胀的重要原因之一。随着政府职能转变的推进，对地方政府绩效评价的关注重点也应当从经济发展与经济建设方面转换到公共管理和公共服务上来，淡化对地方政府的GDP等经济发展指标的考核，重点考察公共管理和公共服务的改善和提升状况。将政府债务效率考核纳入政绩评价监督体系，重点考察地方政府债务项目是否合理高效，是否有助于公共管理和公共服务的改善和提升。
6.完善债务责任追究制度
各级政府应重视政府债务的审计结果和政府政绩监督考核结果，建立完善政府债务举债、使用管理效益及风险的问责制，针对明显缺乏效益、高风险和由于失职所造成的地方政府负债，应当进行反思和整改，严重的则应对负有相关责任的政府官员进行问责，坚决杜绝仅仅为了粉饰政绩的“面子工程”。同时，在对政府官员的日常持续监督和经济责任审计中，也应当把政府性债务情况列入考察范围，追查债务责任，防止为了获得晋升的“面子工程”。
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（作者单位：中南财经政法大学会计学院）