邹爱娟
摘要：本文旨在分析实行省以下审计机关垂直管理体制改革的现实意义，重点阐述改革在制度建设、审计各级机关等面临诸多挑战，从提升审计独立性、整合审计资源、完善法律法规及处理好与地方政府关系等方面提出了建议。
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关键词 ：地方审计；垂直管理；体制改革
我国国家审计制度自1983 年恢复以来发挥了重要作用，但在管理体制上一直备受争议。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“要完善审计制度，强化上级审计机关与下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物统一管理”。明确了地方审计机关管理体制改革的方向，并将此项工作提上日程。
一、省以下审计机关垂直管理体制改革的现实意义
（一）适应审计环境的发展变化，促进社会主义民主法治建设
一方面,随着社会主义市场经济体制的逐步完善,国家审计机关在经济生活中发挥作用的广度和深度不断拓展,需要顺应新时期国家治理的新要求，更好地监督政府经济管理。另一方面,审计作为社会监督的重要途径和手段，只有不断的完善审计体制,才能从根本上制约行政机关的自行扩张,从源头上遏制腐败行为,促进社会主义民主进程，完善社会主义法治体系、推进依法治国。
（二）符合审计职业的内在要求，增强国家审计的独立性
独立性是保证审计质量的必要条件。我国国家审计机关在组织、人事、经费等方面都受制于各级政府，可以说是政府的内部审计部门，独立性严重缺乏，违背了审计应保持独立性这一核心价值。实行省以下审计机关垂直管理，地方审计机关可以从行政部门序列中剥离,切断审计机关对地方政府的依赖，弱化外部环境对政府审计的恶性约束，增强审计的独立性。
（三）配合经济社会发展趋势，及时跟进促经济健康运行
第一，配合财政省直管县发展趋势。财政部门省直管县趋势不断扩大，省直管后，省对县财政下拨资金不再通过市级财政，从而形成了市与县财政上的平行关系。而省级审计机关人员不足，一般都将县级财政决算等项目委托给地方审计机关，此类项目工作开展体制不顺。实行省以下审计机关垂直管理可理顺这一机制。第二，配合专项资金的现实情况。中央政策措施的落实和各类专项资金的使用通常在基层，管理链条长、层级多，需要审计部门及时跟进。实行省以下审计机关垂直管理，可以形成完整的审计监督网，确保政令畅通；也便于上级审计机关把握全局，及时发现和反映各层级的风险隐患，促进经济的健康运行。
（四）整合省以下审计系统资源，提高审计业务质量
一是有利于整合系统人力资源。目前，全国七成以上审计人员分布在市县两级，实行省以下审计机关垂直管理，有利于整合审计力量，发挥监督合力；二是有利于整合项目资源。有利于省、市、县三级审计机关优秀的审计项目资源整合和利用,可形成好的经验加以推广；三是有利于整合系统信息资源，便于构建全省统一的审计信息平台。
二、省以下审计机关垂直管理体制改革面临的挑战
（一）当前制度建设不健全
审计管理体制改革成功的前提条件是要拥有科学、完善的审计法规体系。此次管理体制改革为审计体制机制创新，目前尚无法律法规作出相关规定，甚至与包括《中华人民共和国审计法》在内的法律部分条款相冲突。
地方审计机关也无统一完善的法律法规及制度体系。在审计业务上，如何在审计计划、查证、移送等各审计业务环节及信息化建设制定统一的制度规定，达到全省审计机关“一盘棋”，无相关指导；缺乏对审计队伍建设及人员任职的具体规定，对人员进出审计机关、上级人员在下级机关及下级人员提拔到上级机关任职等无相关规定；无全省范围内上下联动的行政经费管理办法及相应的考核方法，对如何保障地方审计机关经费、审计业务与机关经费和考核相结合无可操作的指引等。
此外，审计管理体制改革后,由于地方审计机关不再受地方政府监督，全靠上级主管部门的监督,若内部监督制约机制不健全,则处于监督的盲区。
（二）各级审计机关应对能力欠缺
1.省级审计机关任务加重、公信力受考验。第一，管理任务加大。人财物管理任务加重，以目前省级审计机关的情况，应对全省审计机关的管理有相当大的难度。第二，业务指导、沟通和协调等工作任务加重。在审计计划、查证、审理、执行、移送等方面，如何在全省形成趋于一致的执法标准值得探讨。第三，审计执行力和公信力是新考验。如何提高地方审计机关执行力和公信力及受托审计项目的质量等任重道远。
2.地市审计机关覆盖面加大、审计业务力量不足。一方面审计实施省直管市县后，地级市审计机关对县财政资金监督管理面加大，不仅局限于本市，在省厅统一组织下会覆盖到全省各市县。另一方面，应对更多的大型行业审计的能力不足。省直管后上级审计机关安排的行业审计及异地交叉审计会占据市级审计业务的主导，而目前市级审计机关从事审计业务的人员数普遍不足总人数的一半，审计业务力量薄弱。
3.县级审计机关理念滞后、人员素质亟待提高。县级审计机关作为国家审计体系中最基层、人数最多的一级，现实存在问题也最为严重，主要是审计理念滞后、人员结构及素质不优。县级审计机关由于受行政经费的影响，往往看重处理处罚。大多数审计人员注重微观层面，难从宏观的高度来看问题，从而工作往往停留在查错纠弊上，难以从制度层面查找问题并提出有建设性意见。
（三）审计部门与地方政府关系不易平衡
一是当前全国以经济建设为中心,各地以GDP为最主要的发展和考核指标,地方政府以招商引资、发展经济为重任。常常靠打政策的擦边球实现经济发展质和量的双重飞跃。对此类情况,审计要依法行政,哪怕向地方政府进行解释,也经常难以得到地方政府的理解。二是地方审计人员大多数是当地人,在子女上学、医疗等方面也难免求助地方政府,要想顺利开展工作,没有地方政府的支持,几乎寸步难行。尽管实行了省以下垂直管理,也不敢过于得罪地方,在执法中对地方政府还是有一定的顾虑, 在支持地方经济建设的背景下, 有些问题容易“大事化小,小事化了”。
三、实行省以下审计机关垂直管理的建议
（一）全面统筹推进各项工作，提升地方审计独立性
“务”方面，各级审计机关之间应划清职责,加强沟通与协调,避免重复审计、过度审计及审计监管缺失。省级审计部门应加强对项目计划、管理、处理、执行及移送的指导，市县两级审计机关应在上级部门的指导下，不断提升审计业务力量，提高审计项目质量；“人”方面，由省审计厅统一任免，人员编制管理权限上收到省,优化审计人员的年龄及知识结构，采取多种形式开展职业道德建设,加强业务培训,开展技术比武,不断更新审计理念，提高审计人员的业务水平和综合素养“; 财”方面，全省审计机关的业务经费应由省级财政予以保障，具体可以比照地税等部门, 特别是要保障基层审计机关经费，免除审计后顾之忧。
（二）整合审计及外部资源，增强改革的可操作性
首先整合人力资源。开展财政审计或大型行业性、专题性审计，可充分整合运用审计系统上下人力资源，统一调配省、市、县三级优秀审计人员共同参与，发挥整体合力优势。其次要整合审计项目资源，可参考历年来行业审计特别是2014 年全国国土资金审计模式，对全省范围优秀项目进行整理和整合，分行业编制优秀审计案例方法并加以推广，起到带动和指导作用。再次，应整合审计信息资源，结合目前金审三期及联网审计建设，在全省甚至更大范围内实现审计内部及与其他部门的数据交换和资源共享。最后，整合部门及试点地区经验教训，增强改革的可操作性。参照地税、工商、质监、药监、土地等实行或实现过省以下垂直管理部门，借鉴成功经验，总结失败教训，增强改革的可操作性；加强对地方审计机关实施省直管县改革试点指导，做好各地区的调查研究，精心谋划，周密部署，在条件具备时才推出审计体制的全面改革。
（三）完善审计法律法规制度，增强政府审计权威性
对之前的法律法规及各地制定的制度进行清理和完善，修改不符合此次改革的条款，启动地方政府审计法律法规的制定工作,从法律层面增强审计独立性和充分发挥审计职能。将地方政府审计机关的设置、审计人员任免、经费分配与保障、目标考核等法律制度化。全省地方审计机关制定统一的内部业务技术规章,形成日趋一致的执法标准，加强审计工作的日常管理。加强与地方纪检监察等部门的沟通和配合, 接受这些部门的监督。加强审计公开，把审计监督和群众监督、舆论监督结合起来，确保公众知情权。
（四）加强与地方政府联系，发挥审计功能建设性
地方审计垂直管理，市县审计机关并不是脱离地方政府，审计部门在诸多方面与地方政府还是密不可分,审计业务考虑到成本等因素不可能全部为交叉审计，财政收支审计和领导干部经济责任审计与地方政府直接相关；审计人员生活的环境与地方政府也息息相关，审计要想发挥好反腐利剑的作用，就必须加强与地方政府的联系，取得其对审计工作的理解和支持。还应在与本级人大常委会的沟通和联系、组织部门干部监督等方面强化与地方政府的联系与合作，使国家审计免疫系统功能在国家治理发挥建设性作用。
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参考文献:
[1]湖北省审计学会课题组.省直管县财政体制条件下审计组织方式研究.审计研究，2014 年3期.
[2]尹颖.我国地方审计机关管理体制改革问题研究.河南大学硕士论文，2012.
[3]尹颖.河南省地方审计机关管理体制存在的问题及建议.管理工程师，2011.8.
（作者单位：湖南省常德市审计局）