龚丹
摘要：农民工市民化是我国当前新型城镇化进程中面临的核心问题。农民工作为城市建设的重要组成部分，为城市建设发展作出了突出贡献，由农民工转化为市民符合时代发展的要求，但在农民工市民化过程中还存在着诸多障碍亟待解决。为此，需要采取有效措施，帮助农民工更好更快地融入城市，使农民工市民化及早顺利实现。
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关键词 ：新型城镇化；农民工；市民化
引言
国务院在2014 年3 月发布《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，该规划把“有序推进农业转移人口市民化”作为未来新型城镇化发展的重中之重。这意味着未来十五年我国将有数亿农村人口转移为城镇市民。国务院总理李克强强调，我国在推进新型城镇化建设过程中，要注重中小城市发展，坚持以人为本的原则，切实保障广大农民利益。
新型城镇化的出发点和最终归宿都是“以人为本”，其中的“人”主要指的是农民，新型城镇化进程中的核心就是农民市民化问题，在新型城镇化逐步推进过程中，农民工市民化必须得到正确对待并逐步加以解决。农民工虽然现已成为城市的重要组成部分，却属于边缘状态的弱势群体，身处城市却缺乏城市归属感，融入城市的过程异常艰难，再加上不能和城镇居民一样享有社保、医疗、教育等待遇，极易引起一系列社会矛盾。因此，对“农民工市民化”问题展开研究，对促进我国新型城镇化建设意义重大。
一、农民工市民化的内涵
2006年中央发布一号文件《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，该意见中关于“农民工”一词进行了界定：“农民工是我国改革开放、工业化及城镇化进程中涌现出来的一支新型劳动大军。他们户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出打工、亦工亦农，有的长期在城市就业，已经成为产业工人的重要组成部分”。简言之，农民工就是具有农民户籍身份在城市从事非农生产的劳动者。
所谓的农民工市民化，是指农业人口离开农村在城市就业，由农业向非农产业转移，最终获得城镇永久居住身份，和城镇居民一样平等地享有各项社会保障和公共服务，在政治、经济、社会和文化等方面全面融入城市的过程。农民市民化可以帮助提高城镇化建设质量和效率，不仅是推动我国新型城镇化建设的重要途径、也是解决“三农”问题和统筹城乡发展构建和谐社会的关键所在。
农民工对我国城市的经济发展、工业化的促进发挥了巨大的作用，但是由于我国城乡二元经济结构等历史性因素的存在，使得农民工的付出与所得并不对等。农民工来到了城市，改变了职业，在各个领域参与城市建设，但社会身份仍然是农民，在社保、医疗、教育等许多方面得不到和城镇居民一样的待遇，成为了处于社会边缘状态的“夹层人”。
农民工市民化不仅包括身份上要完成由农民向市民的转变、地域上由农村向城市的转变，更重要的是要享有与城镇居民同等的社会保障、医疗保障、教育、就业机会等社会公共服务和福利待遇。在社保、医保、教育和就业等公共服务和社会权利上实现平等也是未来农民工向市民转化的核心和本质。截止到2012 年底，我国的城镇化率表面来看虽已达到52.57％，但按户籍人口能享受到政府提供的社保、医疗、教育和就业等公共服务统计，我国的城镇化率却约只有36％-37％。在目前的状况来看，在农民工市民化过程中，还存在着诸多障碍亟待解决。
二、新型城镇化进程中农民工市民化存在的主要障碍
（一）历史沿袭下来的城乡二元制度障碍
我国长期以来实行的是城乡二元制度，受此制度影响，在土地、户籍及在户籍制度基础上衍生出来的相关公共服务和福利制度，使得城乡居民国民待遇差异巨大。
在现行的农村土地制度上显现出明显的强保障、弱补偿的特点；由户籍制度引发农民工就业不平等、农村教育资源匮乏、农民工社会保障不足；城镇社会保障体系对农民工群体覆盖率较低等障碍严重影响农民工真正转化为城镇居民。
（二）农民工市民化所需巨额资金障碍
农民工市民化意味着农民工真正转化为城镇居民，这将意味着农民工在社会保障、医疗卫生、子女教育、居住环境及其他社会公共服务等方面享受到一系列过去无法获得的城镇市民权利待遇，这些转变涉及巨大的社会成本，这一成本的支付很显然需要中央政府和地方各级政府的巨额资金支持。这将给中央和地方财政造成巨大的资金压力，尤其是对于部分并不富裕的地方财政来说，短时期筹集此部分资金尤为艰难。
另外，在农民工市民化所需的成本分摊责任上，中央财政和地方财政支出与能力相比并不尽合理。2011年中央本级财政收入占全国财政总收入的49.4%，而中央本级财政支出仅占全国比例的15.1%。由此显示，与中央相比，各级地方财政在分摊市民化成本上支出过高，而各级地方政府的财政保障能力又相对薄弱，难以满足农民工市民化所需巨额资金。
（三）农民工自身障碍
长期以来，我国教育资金的投入主要在城市，农村教育在资金、设施、师资、环境等方面均远远落后于城市，这直接导致了我国农民受教育程度普遍较低，即使是新一代的农民工，虽然具有一定的文化水平，但在职业教育上仍远不及城市青年。
在农民工市民化能力不足的具体表现上，杨云善认为，农民工所受教育水平偏低、掌握的职业技能有限，与城市青年相比在就业上处于劣势。
就业上的劣势将直接影响其收入水平，低收入使得农民工群体难以支付城市较高的各项消费，影响其在城市中的生活质量，所以收入水平高低直接决定着农民工的市民化能力，而稳定的就业状况和一定的收入水平是农民工融入城市的重要条件。农民工自身存在的能力不足直接限制了其就业竞争能力，阻碍了其真正融入城市社会的进程。
三、新型城镇化进程中推进农民工市民化的对策建议
（一）进行制度改革创新
1.在土地制度方面
应启动农村产权制度改革，承认农民对土地的权益，创新农村集体土地上房产产权产籍管理制度，依法保护进城落户农民的宅基地使用权和土地承包权，同时还要引导农村土地进入市场，按照自愿和有偿的原则，推动农村土地流转市场化。
2.在户籍制度方面
改变“农业户口”和“非农业户口”的划分方式，将现存的户籍制度改革为城乡一体化管理。各地根据自身情况逐步降低落户限制，可以尝试将居住证制度与户口登记制衔接起来，分层次批次解决农民工落户城镇问题。
3.在就业环境方面
深化就业体制改革，将农民工就业纳入统一的就业范围，在职业选择上取消户籍限制，在用工标准上以劳动者的技术和技能为主要评判标准，营造平等的就业环境。
（二）采取成本分摊机制
努力构建以政府为主，个人、企业、社会三方参与分摊的成本机制：中央政府加大资金投入力度，地方政府负担起应付责任，分步、有序地解决农民工在城镇的社会保障、住房、医疗和基本公共服务供给等问题。如果地方财政收入不足，中央财政可以实施转移支付给予补贴。地方政府还可以借助各种金融工具、采用适合的融资模式，广泛吸纳各类金融机构为农民工市民化提供金融支持。
另外，个人要负责生活成本、培训就业成本等；企业要严格遵守国家法律法规，严格执行劳动合同，完善各项工资福利待遇。
（三）通过教育培训提高农民工自身素质
政府要在基础教育和职业教育两个层面上加强教育经费投入。在基础教育上，提高农村义务教育的质量，尽可能减少城乡义务教育的差距，力图实现教育公平。在职业教育方面，各地劳动保障部门应建立多层次的农民工教育培训体系，和各个机构展开合作，提供多种形式的素质培训和职业技能培训，通过继续教育手段，培养起农民工多样化的职业技能，提高其文化素养，增强其就业竞争能力。
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（作者单位：辽宁医学院）