文／张琼文
日前，作为掌管全国流动人口计划生育大权的国家卫生计生委在南京结束了第二期培训，集中提出对卫生计生基本公共服务的知晓度和参入度，摸清流动人口的底数，明确服务对象。这是继2013年12月第一次培训后的又一次统一行动，全国已划出40个城市试点。
据国家卫生计生委在2014年5月发布的《中国家庭发展报告2014》报告显示，目前，我国流动人口共有2.4亿，占全国总人口的20%。而2013年9月发布的《中国流动人口发展报告2013》显示，2012年我国流动人口数量达2.36亿人，相当于每6个人中有一个是流动人口。作为流动的已婚育龄妇女在全国已婚育龄妇女当中大概占1/4，而这些人在上一年生的孩子的数量，差不多占全国出生数量的1/3。
如此庞大的育龄妇女和准生妇女群体，如何管理？如何提供区域间的差异公共服务？国家卫生计生委流动人口计划生育管理司司长王谦在接受媒体采访时指出，未来的几个月，卫生计生委将在原来推进计划生育基本公共服务均等化基础上，把卫生部门原来也在进行的卫生基本公共服务均等化这两项工作整合起来，加大工作力度，特别是要优先推动流动人口集聚地区和流动育龄妇女及儿童卫生计生均等化服务。
记者在实地调查中了解到，随着大量流动人口迈入婚育年龄，生育问题越来越让他们如鲠在喉：有的小家庭在跳槽换工作后断了社保，有的挤不进当地公立医院，私立医院又不敢进。种种原因，使他们难以在当地报销生育费用，于是很多人只能回老家留守待产，自费支付全部的检查、生产费。
生育保险是在怀孕和分娩的妇女劳动者暂时中断劳动时，由国家和社会提供医疗服务、生育津贴和产假的一种社会保险制度。一般由用人单位按照国家规定缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。
但时至今日，对于无数流动家庭的小夫妻来说，享受这一普惠政策却有困难。对他们来说，除了要面对即将到来的分娩之痛，生育成本高企、生育费难报销是另一本“难念的经”。
有保险却无“保障”的流动准妈妈
几个月前在记者调查过程中看到这样的一幕，准妈妈江雪（化名）随丈夫从郑州迁到了南京工作。“为了方便以后抚养孩子”，小两口决定在南京当地的妇幼专科医院进行分娩。
但是，相比回到老家小城去，在南京生育的“成本”要高一些，江雪详细算了一笔账：按医院规定，从怀孕3个月起到6个月，每月一次去医院检查，7个月之后则每半月检查一次，到最后临产每星期做一次检查，各项七七八八费用，加上分娩及住院费，少则六七千元，多则过万元。
对于一般工薪家庭，这已不是小数目，她特地咨询南京人力资源与社会保障局工作人员，外地人在南京生育如何报销？对方告诉她：要在南京参保并连续缴纳生育险满十个月，才可以在南京享受生育险待遇。然而截至预产期那个月，就业单位给她缴纳的生育险刚满八个月，不能享受当地生育保险待遇。
这使江雪回想起以前在郑州工作时的单位也给她缴纳过生育险。这块生育保险费能否跟医保统筹账户资金一样转移过来？这次她又得到了失望的回答，工作人员告诉她：南京市暂时没有接收外省生育险转移的相关政策规定。看来她只能放弃生育险报销的念想，自己承担全部生育费用。
无独有偶，记者在北京也遇上工作稳定的职场准妈妈王倩（化名），同样，她遇到了生育费报销“打折扣”的尴尬。
在《北京市企业职工生育保险规定》中，对享有生育保险待遇做出了这样的规定：只要连续参加生育保险满一年，并在北京生育，就可按规定享受生育津贴以及生育医疗费用报销，后者包括产检费用1400元，分娩或剖宫产手术等各项费用。
王倩虽然在北京参保，但孩子的户口在老家办理，她准备回老家生育。当她打电话给北京某区县劳动和社会保障局，咨询这种异地生育如何报销时，得知参保人在异地发生的产检费用需要自付。
还有小静（等人）。与王倩相比，刚为人母的小静完全没有这类在外地生育的烦恼。小静年初在北京市宣武区妇幼保健医院生下一女，产检中所花的1300元已由医保中心报销，另外由于诊疗项目和使用的药品目录在限定范围内，分娩住院所发生的费用也在不久前由医院或到医保中心进行了报销。2014年8月份，她已经安心休完产假并回到工作岗位。
不流动的保障形同“鸡肋”
在生育险的报销上，涉及到在异地生育享有差异化的规定，让很多流动准妈妈心急如焚，却又无可奈何。
众多流动家庭中，很多夫妻来自甲乙两地，工作在丙地，但他们生育则可能在甲地乙地，或者丙地。跨地区流动给他们的生育带来很多不便和不必要的费用开支。
2012年出台的《生育保险办法（征求意见稿）》明确规定：参加生育保险人员异地生育，其生育医疗费用结算范围和标准按照参保地有关规定执行。
当记者拨打多地12333社保政策咨询热线，就参保者办理异地生育报销进行咨询时，得到了不尽相同的答复。如《广东省职工生育保险规定》指明，参保女职工在异地妊娠、生育的，可以到统筹地区社会保险经办机构办理异地就医手续；但深圳市生育保险条例规定，参保人在市外产前检查，计划生育手术发生的生育医疗费用，生育保险基金不予支付。
对照各地生育保险条例，有关异地生育费用报销的条款表述含糊，一带而过。因为缺少相关细则文件，在实际层面难以操作，生育险保障对于流动性大的务工人员来说显得有些“鸡肋”。
一般来说，大中城市的医院对人院生育者有一些“隐性”限制。很多流动人员“人生地不熟”，孩子都快生了，生育服务汪还没办下来，无法被该医院“合法”接纳。“因此，农民工更愿意回农村老家生育，但这期间发生的费用无法通过工作所在地的生育保险基金支付。”致诚农民工法律援助与研究中心公益律师王芳表示。
有些地方生育保险条例明文规定：参保人在非本市生育保险定点医疗机构就诊发生的费用，或者参保人在市外生产前检查、产后访视、计划生育手术发生的生育医疗费用，生育保险基金“不予支付”。这一规定使很多应该且可以享受生育保险待遇的人受到现实条件的限制，难以享受“口惠而实至”的政策好处。
最近，一项由北京大学、清华大学、香港理工大学、南京大学等多所高校师生组成的“关注新生代农民工课题组”对农民工参保情况的调研显示：农民工生育保险参保率很低，高达95.5%的工人没有享受过生育保险待遇，购买了生育保险的人仅有11.8%领取过生育保险金。
一方面，流动人口参保率低，大量自由职业者、闲散人员，无单位可依、无生育保险可靠。另一方面，参保人不知道生育险有哪些保障，如何享受生育险。在生育成本、就业压力高企的情形下，月收入不高的流动人群大部分处在“生育还是生存”的夹缝中。
“各自为政”的地方管理
据国家卫生计生委网站消息，截至2013年年底，全国流动人口达到2.45亿人。在人口流动已成常态的同时，各种福利、公共产品却与属地或户籍捆绑在一起，难以随人口流动。
我国目前的生育险是由“市级统筹，分级管理”的管理方式。在“条块分割”、地方主导的运行格局之下，各地对享受生育险待遇缴费年限规定不一，比如有些地方规定是十个月，有些地方规定是八个月；缴费年限在外地也得不到认定，如要想在深圳享受生育险待遇，必须要在本地连续缴费一年。
中国社会科学院世界社保研究中心副研究员房连泉在接受记者采访时表示：各地在制定规定时，必然权衡各方面因素，比如对当地经济发展以及人口基数等进行考量，因地而异地对生育险缴费比例、缴费基数以及报销比例等方面做出规定。
但地方的互相封闭、各自为政也必然带来很多弊端。因为各地生育险报销比例与待遇标准不同，经济发展以及医疗水平更是参差不齐，在异地报销会产生报销比例的差额，尤其是在农村与城镇或者三线城市与一二线城市间进行“异地转移”的话，因为地方间的政策壁垒与经济差距，使“接入地”的社保部门不愿意接受“转移”。
而技术层面的一些障碍，也让各地社保经办机构数据信息“碎片化”，尚未实现全国统一联网，无法实现共享共赢，更难以实现社保转移，业内人士表示。
2014年9月发布的《中国劳动保障发展报告(2014)》指出，我国社保制度建设中存在如社会保险关系转移接续还不够顺畅，适应流动性不够，经办管理体制部门分割状况严重等问题。
这也正是生育险制度体系的现状。从基层的管理层面来讲，生育险统筹层次低，管理水平不高。未来城镇化加快，人民群众对公平享有社会保障的诉求日益增强，对社保制度适应流动性提出更高要求，有关人士如是表述。“这不仅需要提高生育险统筹层次，同时也需要各地生育保险条例有所完善，使社保福利随人口一起流动起来。”房连泉表示。
管理改进从具体环节开始
为了深入了解各地生育险的情况，记者登录国家统计局官方网站，阅览中国统计年鉴2013，在《公共管理、社会保障及其它》一章查询到涉及养老保险、医疗保险、失业保险以及工伤保险的相关内容，唯独缺生育保险一项。
从资金规模上来说，生育险是小险种；就支付期限而言，生育险是短险种。与其它四险相比，生育险覆盖范围小，在社保体系中占比例不大。但这并不表示它可以忽略不计。对于需要生育保险的弱势群体来说，它的保障就是100%。一位全国妇联负责人曾公开表示。
生育保险改革的办法在全国范围内推广，始于1995年1月1日开始实施的《企业职工生育保险试行办法》，其中“生育保险按属地原则组织”这一条，使得流动妇女生育保险的参保与户籍挂钩。
2012年出台的《生育保险办法（征求意见稿）》中，打破户籍的限制，将个体工商户以及其他社会组织等各类用人单位及其职工一起纳入生育险。
但在各地落地时，现有条款执行效果不尽人意。流动人口在跨区域流动的过程中，那些涉及到跨地区的劳动保障业务往往难以顺利办理。还有一些单位打“擦边球”，以入职时间和职位高低等条件，给外地员工参保设限制。
对此，个别地区先后迈出了探索性的一步。近日，福建省出台生育保险“新规”，规定生育保险关系在省内行政区域可以转移接续。职工在省内不同统筹地区参加生育保险或生育医疗费统筹的缴费年限，统筹区之间应相互认可，关系转移前后的缴费年限可累计计算。《广东省职工生育保险条例》规定，异地就医发生的生育医疗费在统筹地区规定的给付标准内的，按照实际发生额由生育保险基金支付。
地区性的试水虽然值得复制借鉴，但尚难以扭转全国性的局面。
“作为小险种，生育险也可以效仿养老保险的做法，提高统筹层次，从县市级统筹，逐步上升到上一级管理”，房连泉表示。相比而言，发达国家在社会保障方面的经验是，从政策到技术上都实现了统一。针对国内情况，他建议应由主管部门出台统一指导意见，再由各地制定标准，“从上至下”有序地推广实施。
另外，技术操作层面的改进，也可以解决一些燃眉之急。“生育险可以参考养老保险的管理经验，在全国建立电子化平台，实现信息联网互动，通过异地转账实现转移接续。”房连泉给出了这一剂应急“药方”。
但要问及长久之计，不只是技术层面改进，更要打破地区间的政策性壁垒，纠正地方间互相打架的土政策，政策的“普惠”之光才能照进流动人口的现实生活。
（转自：《民主与法制时报》）