林海波 陈政达
（内蒙古大学 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010070）
摘要：在双重管理体制时代，中国信托业协会参与市场监管存在的主要问题是协会参与市场监管的主体地位缺乏法律保障，受银监会的行政干预现象严重，参与市场监管缺乏独立性，缺乏配套的相关政策、管理人才以及资金保障。因此，在全面深化社会体制改革的时代下，通过完善相关法律体系，强化法律主体地位；减少行政干预，增强监管独立性；制定相关人事管理政策，拓宽资金来源；增强中国信托业协会参与市场监管能力，真正为该行业企业提供互益性服务和强有力的约束。
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关键词 ：中国信托业协会；双重管理；法律保障；市场监管
中图分类号：D90 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2015）22-015１-02
一、问题的提出
中国经济发展进入新常态后，政府的行为方式发生了巨大的转变。新常态要求市场在资源的配置中起决定性的作用，这意味着政府必须改变传统的管理模式，政府角色要从管理者转向服务者，这些新要求和新改变为中国行业协会的发展提供了广阔的空间，行业协会也因其在市场经济中所发挥的重要作用而成为中国学术界关注的热点问题之一。
大部分学者认为，中国行业协会目前面临的最大问题根源在于政府行为没有得到及时而有效的调整。如余晖（2003）指出，转型期现有的指导思想和制度安排存在着许多制约行业协会健康发展的因素[1]。王名等（2004）指出，政府和行业协会的关系可以说是中国行业协会发展中面临的最核心、最普遍、也是最为困惑的问题[2]。而对于中国行业协会的如何实现良性发展，陈承堂认为，社会团体通过内部的章程契约而取得权力是其最根本和最重要的取得方式 [3]。
借鉴以上学界实务和理论研究成果，本文选择中国信托业协会为个案进行分析，来探究在双重管理体制时代，中国信托业协会参与市场监管存在的主要问题及其未来发展方向。笔者认为，中国信托业协会参与市场监管的主体地位缺乏法律保障，受银监会的行政干预现象严重，参与市场监管缺乏独立性，缺乏配套的相关政策、管理人才以及资金保障等时期发展陷入困境的主要原因。
二、行业协会的性质及其法律地位
行业协会作为社会第五种治理机制，它的出现是市场经济发展的必然结果，它作为一种制度性安排在协调和改变政府与社会、政府与市场的二元关系上发挥着至关重要的作用。行业协会是指具有同一、相似或相近市场地位的特殊部门的经济行为人组织起来的，是界定和促进本部门公共利益的集体性组织。赛拉蒙认为非营利组织具有正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、公益性等特征。而张新文教授认为，行业协会除了具有以上特征外，还具有从组织的首要目标和受益群体角度出发的特征，它并不简单地等同于其他非营利组织[4]。
行业协会的法律地位是指其在经济法领域独立社会团体的法人资格，其独立性具体体现为与政府、市场主体的关系中[5]。行业协作为弥补政府和市场失灵的一项重要的制度安排，其凭借自身的特性担负着信息的收集和整合性、参与政府的决策、协助政府管理公共事务等重要的经济社会管理职能。总的来说，行业协会具有经济法主体地位，正是其在政府与市场之间构建起和谐互动的机制的法律前提。
三、中国信托业协会参与市场监管的现实困境
（一）市场监管的主体地位缺乏真正的法律保障
中国信托业协会和我国其它行业协会面临的共同问题是参与市场监管缺乏真正的法律保障。其一，目前我国没有关于行业协会的基本法律，无法形成关于行业协会的完整法律体系，导致行业协会参与市场监管的主体地位缺乏法律依据。我国已有《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《事业单位登记管理暂行条例》三部行政性法规，但至今没有出台专门的行业协会法来明确规范其职能、作用、权利和义务，明确行业协会参与市场监管的合法性地位。其二，对行业协会的管理依据《中华人民共和国信托法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》以及上面的三部行政法规，这样忽略了中国信托业协会对建立新的市场秩序的作用，不能有效规制其组织行为及职能。中国信托业协会法律地位的不明确直接影响该协会自身的发展和建设，使其开展监管活动缺乏权威性，得不到社会公众的广泛认可，进而使得该协会在现代市场经济中的特殊功能无法发挥，没有法律依据，其职能也得不到更好的实践。
（二）双重管理体制下参与市场监管缺乏独立性
长期以来，我国对行业协会实行以双重管理为主要特征的管理体制，行业协会既要接受登记注册部门的管理，又要受到业务主管部门的监督和管理，而且政府为增强对行业协会监管的针对性，降低监管的政治风险通常遵循“一业一会，一地一会”的原则[6]。中国信托行业也摆脱不了这样的管理模式，中国信托业协会是经中国银行业监督管理委员会和民政部批准，并在民政部注册登记的全国性非营利社会团体，接受中国银行业监督管理委员会的业务指导和监督管理。以双重管理为主要特征的中国信托业协会监管体制更多地呈现出政府对其的控制，这样严重限制它的自由发展。中国信托业协会章程中规定，协会会长、副会长由会员大会选举产生，但在实际情况下，会长和副会长的任命由银监会来批准。此外，协会的常务副会长由银监会推荐，并在银监会担任重要的职位。协会接受业务主管单位的委托，并协助开展日常性活动。这样，中国信托业协会实际上成为银监会的附属机构，无法避免政府的任意干预，进而导致中国信托业协会参与市场监管的过程中仍然过度依附于政府部门，缺乏独立性，最终不能真正为会员企业提供互益性的服务。
（三）缺乏相关政策支持、管理人才以及资金保障
和其他行业协会一样，中国信托业协会的人事管理也没有相应的政策与之匹配，对于工作人员的职称、养老、医疗、住房等没有统一规定。仅仅在《章程》中第五章第四十条粗线条规定协会专职工作人员的工资和保险、福利待遇，参照国家有关对事业单位的管理规定执行。这样造成协会工作人员的流动性大，缺乏物质保障更难以留住高能力的专业管理人员。协会当前的人力资源状况是兼职人员过多，专职人员偏少。兼职人员不会就行业协会的工作形成长远打算，专职人员在缺乏物质保障的情况下不愿意把行业协会工作作为自己的事业长期发展下去，很多有能力的人对于从事协会的工作意向不明，久而久之，造成行业协会人才的缺乏，影响协会正常工作的开展。此外，资金不足是制约协会发展的最大瓶颈，协会资金主要来自政府拨款、会员会费以及经营性的收入，这些都表明了行业协会资金来源没有可靠保障。
四、加强中国信托业协会参与市场监管的对策建议
中国信托业协会作为银监会、民政部门与各类信托公司之外的第三部门，在我国理应得到优先且最为充分的发展，因为它在全面深化社会体制改革的进程中扮演着重要角色。党的十八届三中全会审议通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。
由此可以看出，促进中国信托业协会健康自由发展不仅是有利于完善我国现代社会组织体系，而且也是转变政府职能，发挥市场决定性作用的社会组织基础。当前正是我国全面深化改革的大时代，中国信托业协会面临前所未有的重大机遇。因此，在当前条件下，中国信托业协会要摆脱其运行困境，充分发挥其监管信托业市场的功能，正确处理好其与银监会的委托—代理关系。
（一）完善法律体系，强化法律主体地位
完善的法律体系是中国信托业协会参与市场监管的重要制度保障。目前，急需出台一部权威的 《行业协会法》来对中国信托业协会进行全方位地规范，明确其职能、作用、权利和义务，保证该协会参与市场监管的合法性地位。给予该协会合法的身份有利于其为行业内的市场主体真正提供互益性公共服务，更有利于深化行政改革的顺利进行和公平市场经济秩序的构建，对建立新的市场秩序、有效规制其组织行为具有重要的现实意义。这样也可以解决中国信托业协会法律地位由于长期不明确，而带来的协会自身的发展和建设，开展的监管活动缺乏权威性，得不到社会公众的广泛认可等一系列难题。
（二）减少行政干预，增强监管独立性
中国信托业协会的发展离不开政府支持，但政府过多地干预协会将不利于其发展。中国信托业协会已经经历了十年的发展历程，其服务意识、自律功能、公众参与度等都得到了长足发展，但目前以双重管理为主要特征的行业协会监管体制更多地呈现出政府对其的控制和干预，这样严重限制了其正常、自由发展，影响协会参与市场监管的效度。现代治理理论认为社会管理是一种上下互动的管理过程，治理的实质是合作，是建立在市场原则、公共利益和共同认识之上的合作。按照现代治理理论，我们可以在中国信托业协会一种合理、有效的制度安排是在监事会与银监会之间构建一种合作关系，银监会在工作上给予其指导，进而减少对协会的直接行政干预，增强协会市场监管的独立性。
（三）制定相关人事管理政策，拓宽资金来源
中国信托业协会参与市场监管是经济安全理论和社会责任理论发展的必然产物，但目前，制约其有效参与市场监管的一个短板是协会对于协会成员的职称、养老、医疗、住房等没有统一规定。所以协会应该尽快制定相关的人事管理政策，成员的保险、医疗、工资、福利等严格按照相关政策执行，确保成员个人价值的实现。此外，中国信托业协会是相关管理部门与信托业间的桥梁和纽带，为解决协会资金短缺问题，一方面，相关管理部门和会员企业对协会的发展应当给予足够的资金支持，对于协会从事的经营性活动，政府可以减免一定的税收，给与一定税收优惠政策。另一方面，政府直接面向企业的各项优惠政策，改为由协会代替落实各项政策措施。
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参考文献：
[1] 余晖.行业协会及其在中国转型期的发展[J].制度经济学研究，2003（1）：114.
[2] 王名，贾西津.行业协会论纲[J].经济界，2004（1）：71.
[3] 陈承堂.论社会团体权力的生成——以消费者协会与行业协会为例.南京大学学报，2009（4）：71.
[4] 张新文.非营利组织性质探讨——以行业协会为例的研究[J].公共管理学报，2004（4）：41-42.
[5] 贾西津等.转型时期的行业协会—角色、功能与管理体制[M].社会科学文献出版社，2004：14.
[6] 王名，孙伟林.社会组织管理体制：内在逻辑与发展趋势[J].中国行政管理，2011（7）：16-19.
（责任编辑：陈喜辉）