刘风景
内容摘要：根据中央的统一部署，上海等6省市的司法体制改革试点工作相继启动，为全面推进司法改革积累经验。“试点”是推进司法体制改革的重要方法，并具有鲜明的中国特征。司法体制改革“试点”方法，是基于执政党长期的理政经验、重视基层的创新实践、降低司法体制改革的风险等原因而选择与运用的。它深深植根于中国社会生活的土壤之中，与特定历史阶段的社会需求高度契合，具有很强的生机与活力。司法体制改革试点工作应根据法律推进，尊重司法规律，坚持制度自信，发展司法制度。司法体制改革试点工作，应有明确的立法授权，吸收民众的广泛参与，实施全程监控，维护试点的自然生态，试点成果的客观评价，立法的适时跟进。
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关键词 ：司法体制改革 “试点”方法 司法公正 司法规律 依法治国
司法体制改革属于政治体制改革的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键举措。在我国，随着社会进步和民主法制建设的发展，执政党越来越重视司法体制的改革与完善。党的十五大提出，依法治国、建设社会主义法治国家。推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。党的十六大提出，推进司法体制改革，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。党的十七大提出，要深化司法体制改革。党的十八大提出，进一步深化司法体制改革。党的十八届三中全会则对司法体制改革做出了全面、深入的部署和安排。党的十八届四中全会又对司法体制改革提出了新的更高的要求。从二十世纪八十年代以来，司法体制改革一直是学术界关注的热门话题，相关的研究成果也数量可观。但这些研究大都只关注“改什么”，即司法体制改革的内容；至于“如何改”，即司法体制改革的方法，少有深入的研究。如果没有“如何改”的有力支持，那么“改什么”的美好设想大抵要落空。工欲善其事，必先利其器。笔者试图从改革方法论，特别是从“试点”这一独特的视角，探讨司法体制改革的推进策略。
一、司法体制改革“试点”方法的概念界定
司法体制是社会公平正义、和谐稳定的重要保证，人民群众对司法公正有着很高的期待。这些年来，人民群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足。虽然各方面都作出了积极的努力，但司法不严格、不规范、不公正的问题仍然存在，办关系案、人情案、金钱案的现象时有发生，造成了恶劣影响，损害了司法权威。改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。司法体制改革的直接动机，就是围绕解决好人民群众反映强烈的问题，回应人民群众的呼声和期待。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”此轮司法体制改革的主要内容有：（1）确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。（2）健全司法权力运行机制。优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审判者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。严格规范减刑、假释、保外就医程序。广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。（3）完善人权司法保障制度。国家尊重和保障人权。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严格实行证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名。废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正制度。可以说，党的十八届三中全会设计的司法体制改革蓝图，目标明确、关键突出、布局全面，接下来还需有细致的具体措施，予以推进。
2014年6月6日召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，在明确深化司法体制改革的目标、原则的基础上，进一步制定了各项改革任务的路线图和时间表。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，对若干重点难点问题确定了政策导向。根据中央关于重大改革事项先行试点的要求，上海等六省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。〔1 〕其中，上海司法体制改革的试点方案最先出台，其担负的任务尤为繁重，相关改革方案备受瞩目。
2014年7月12日，在中央的统一部署和安排下，作为首批试点地区的上海召开全市司法改革先行试点部署大会，司法体制改革试点工作正式启动。上海的试点工作的主要内容：（1）实行法官、检察官“员额制”，完善司法人员分类管理制度。将司法机关工作人员分成三类：法官、检察官；法官助理、检察官助理等司法辅助人员；行政管理人员。在上海的司法改革方案中，上述三类人员占队伍的比例分别为33%、52%和15%，这样就确保了85%的司法人力资源直接投入办案工作。（2）推行主审法官、主任检察官办案责任制。在适用简易程序审理案件中，主审法官依法对案件审理全程、全权负责；在合议庭审理案件中，主审法官承担除应当由合议庭其他成员共同担责部分之外的所有责任；主任检察官在检察长依法授权内对作出的案件处理决定承担办案责任，真正让办案的法官、检察官权责相符。法检机关的各级领导，都应当担任主审法官、主任检察官，亲自参加办案。上海将改革审判委员会制度，大幅减少个案指导，强化审委会总结审判经验、讨论决定审判工作重大问题、实施类案指导等方面的职能。并且大力加强对司法权力的制约监督，建立法院、检察院办案人员权力清单制度，明确“两长”与办案人员的权力与责任；加强内部、外部的办案监督机制建设，有效提升司法透明度。（3）探索建立省以下法院、检察院的人财物统一管理体制。在人员管理方面，形成全市法官、检察官“统一提名、分级任免”，有效减少外部干扰、提高司法公信力。上海将组建由各部门和专家组成的法官、检察官遴选、惩戒委员会。而在财物管理方面，则将区县司法机关作为市级预算单位，纳入市财政统一管理，落实“收支两条线”管理；清查登记各类资产，也有市里统一管理。同时，上海司法改革试点工作的“路线图”和“时间表”已经明晰：从2014年7月12日起，上海在市第二中级法院、市检察二分院及徐汇、闵行、宝山区法院、检察院等8家单位先行试点；2015年第一季度，上海全市全面推行司法改革试点工作。为了加强试点工作的组织领导，上海已经成立司法改革试点推进小组及办公室。上海正开展司法人员和职业保障情况的调查摸底工作，筹备组建法官、检察官遴选、惩戒委员会，加快推进从优秀律师中公开选拔法官、检察官。〔2 〕
2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对保障司法公正作出了更深入的部署。例如，提出“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。这次还是通过“试点”的方法，进一步推进司法体制改革。
2014年11月中旬，广东司法体制改革试点方案获得中央政法委批复同意。广东省司法体制改革试点工作正式启动，深圳、佛山、汕头、茂名成为首批试点市。按照“边试点边探索、边总结边推广”的原则，2015年再根据中央的部署和步骤安排，将司法改革试点工作逐步向其他市分批铺开。〔3 〕随后，吉林、湖北、海南、青海和贵州等中、西部的司法体制改革试点工作也相继启动，它将以更多样的形态、在更大的范围内发挥作用。近期，在一些地方相继设立的知识产权法院、最高人民法院巡回法庭等，也都具有明显的试点特征。
纵观这一系列举措，“试点”是一个出现频率极高且颇为亮眼的教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ，成为推进司法体制改革的重要方法。从中也可观察到，这种司法体制改革推进方式所具有的基本特征。
第一，在中央统一部署下有序实施“地方试验”。邓小平指出：“有些问题，中央在原则上决定以后，还要经过试点，取得经验，集中集体智慧，成熟一个，解决一个，由中央分别作出正式决定，并制定周密的、切实可行的、能够在较长时期发挥作用的制度和条例，有步骤地实施。” 〔4 〕中国改革的突出特征是基于中央选择性控制的试验。政策试验并不是放任自流反复试验，它始终处于分级制环境中的，以服务于中央主导的权力秩序为出发点和归宿的。中央政府出于风险最小化的考虑，坚持改革的主导权必须掌控在其手中，主要包括改革的方向、步骤、时机、速度、广度、深度、形式，这些原则性的问题，控制在能够巩固和增强党的政治权威的限度之内。其具体策略是：通过修改和调整中央与地方以及政府与社会的制度安排来实现控制。这种调整是不确定的，没有明确目标的。改革是由权力中心确定形式和内容，并通过纵向的行政隶属关系自上而下地实施制度创新。要维持这一变迁方式，必须维持权力中心的权威性和等级制的稳定性，从而保证各级地方政府与权力中心协调一致，不走样地实施权力中心的制度安排。当出现偏离时，中央政府会矫正地方政府的越轨行为，不得不收回下放给地方的权力。〔5 〕而司法权是中央事权，司法体制改革事关全局，政治性、政策性很强，必须在中央统一领导下，加强顶层设计，自上而下有序推进，确保司法体制改革的方向、思路、目标符合中央精神。另一方面，也要尊重基层首创精神，鼓励各地在机制改革上进行积极探索，为全国逐步推开试点积累经验、创造条件。《改革框架意见》和《上海改革方案》体现了顶层设计与实践探索相结合的要求。《改革框架意见》对改革试点的若干重点、难点问题提出了政策意见，为地方制定试点方案提供了依据。上海市根据中央改革精神，结合本地经济社会发展和司法工作实际，形成了《上海改革方案》，对如何推进试点工作提出比较具体的要求。〔6 〕
第二，从地方试验中找到可复制的“创新做法”。我国的社会规模太大，发展又极不平衡，这就增加了社会变革的风险，因此，确保改革的安全性、可控性，就需要试点，进行局部的先行先试，它在时间上具有领先性，其规定的内容也具有创新性。试点的主要目的是为了从“点”上取得经验以指导“面”上工作。试“点”，不是孤立进行的，而是为了更好地推进“面”上的工作。“点”上的经验要力求在“点”、“面”实际基本一致的条件下推行。通过“点”上先走一步，试一试行不行，如何做才好，以便拿到“面”上推广，实现以“点”带“面”的重大突破。因而，试点必须具有典型性、代表性，其经验是可复制的、可推广的。“要坚持从实际出发，尊重基层首创精神，鼓励各地根据中央的统一部署和要求，结合不同地区、不同层级司法机关的实际情况积极实践，按照可复制、可推广的要求，推动制度创新。” 〔7 〕根据中央关于重大改革事项先行试点的要求，考虑到各地经济社会发展不平衡，经商中央有关部门和地方，选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海六个省市，作为东、中、西部三类地区的典型先行试点，为全面推进司法改革积累经验。这种司法体制改革方案，做到了个别性与一般性、特殊性与普遍性相结合，确保试点经验的可复制性。
第三，从探索性举措中探寻稳定的“司法规律”。司法体制改革是一项复杂的社会系统工程，需要考量的因素林林总总，难以事先作出全面的考量、准确的评估、严谨的推导。在进行复杂决策时，不可能等到人们都达成共识，再推进实施。“不争论，是为了争取时间干。一争论就复杂了，把时间都争掉了，什么也干不成。不争论，大胆地试，大胆地闯。” 〔8 〕为了避免各社会主体之间意见纷纭、久议不决、效率低下的问题，可先明确司法体制改革的方向、原则和框架，其余的则通过实践探索来逐步解决。在混沌复杂的世界之中，人们对世界的认识只能是粗线条的轮廓把握，在行动时往往先设定大致的目标，再经由试点的方法，进行试验和探索，以协调决策者的有限理性与无限复杂的未知世界之间的关系。就此而言，试点具有暂时性的“效用价值”。它是一种权宜之计，当其满足使用目的时，就遭到抛弃。司法体制改革“试点”工作也摆脱不了这种命运，它并非稳定的、长期有效的制度安排，它存续的时间是短暂的，采取的举措是临时的。因而，司法体制改革的试点并非完全之策，但可将其作为制度改进完善的脚手架而加以运用。试点是以承认当下难以找到完美无缺的司法体制改革方案、实施的方案只是变通性手段为前提预设的。尽管司法体制改革“试点”方法尚未定型化、制度化，但它也不是恣意选择、任性而为的。可以说，试点的经验既是相对的，也是绝对的。从遵循司法规律的角度看，司法体制改革应当以有利于法院更好地履行司法职责为依归。据此，强化司法的本我定位、保障司法的独立性、提高司法保障人权的程度、促进司法品质的提升以及赢得民众对司法的信赖等，应当成为司法体制改革所追求的理想目标。〔9 〕试点工作以中央统一设计的司法体制改革的方向、原则和框架而展开，从各种差异化的具体举措之中，探寻正确的司法发展方向、稳定的司法发展规律，为全国的司法体制改革提供可推广的经验。
综上所述，司法体制改革“试点”方法，意指在中央的统一部署和安排下，选择一个或几个有代表性的地方先行先试，取得符合司法规律、可复制的直接经验，然后再在全国范围内实施司法体制改革的总体方案。
二、司法体制改革“试点”方法的内在根据
在我国，司法体制改革“试点”方法，是基于执政党长期的理政经验、重视基层的创新实践、降低司法体制改革的风险等原因而选择与运用的。可以说，这种司法体制改革的方式深深植根于中国社会生活的土壤之中，与特定历史阶段的社会需要高度契合，具有很强的生机与活力。
第一，执政党长期的理政经验。早在1943年6月，毛泽东为中共中央撰写的《关于领导方法的若干问题》就提出，我们共产党人无论做什么工作，有两个方法是必须采用的：一是一般和个别相结合；二是领导和群众相结合。“如果只限于一般号召，而领导人员没有具体地直接地从若干组织将所号召的工作深入实施，突破一点，取得经验，然后利用这种经验去指导其他单位，就无法考验自己提出的一般号召是否正确，也无法充实一般号召的内容，就有使一般号召归于落空的危险”。“任何领导人员，凡不从下级个别单位的个别人员、个别事件取得具体经验者，必不能向一切单位作普遍的指导。” 〔10 〕1958年由毛泽东主持起草的《工作方法六十条（草案）》提出：“普遍推广试验田。这是一个十分重要的领导方法。这样一来，我党在领导经济方面的工作作风将迅速改观。在乡村是试验田，在城市可以抓先进的厂矿、车间、工区和工段。突破一点就可以推动全面。” 〔11 〕改革开放之初，邓小平指出：“在全国的统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行试验。试验中间会出现各种矛盾，我们要及时发现和克服这些矛盾。这样我们才能进步得比较快。” 〔12 〕毛泽东、邓小平虽没有直接提及“试点”一词，但许多提法，都揭示出试点工作的本质与精髓。1980年12月，陈云在中央工作会议上明确指出：“改革固然要靠一定的理论研究、经济统计和经济预测，更重要的还是要从试点入手，随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’”。〔13 〕对此，邓小平给予了高度评价，认为这是中国社会主义改革开放和现代化建设的长期指导方针。在改革开放的过程中，试点遂成为各级党委政府开展工作的抓手，寻求突破的手段。而且试点从经济领域扩展到政治领域、社会领域、文化领域，成为具有普遍意义的工作机制。随着试点数量不断增加、类型不断丰富、环境不断变化，执政党对试点的认识也在逐渐深入，开始有了一些规范化、系统性的思考。在经过各个历史阶段的不断提炼升华之后，试点被广泛地运用于国家治理的许多领域，成为深深植根于中国政策过程的一个关键性机制。党的十八届三中全会明确提出：“鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作。”随着改革进入深水区，对于试点也更加重视，试点的功能也从单一政策试验转变为综合性政策探索，试点的规模更大、层次更高。作为一种整体的改革方略，试点对推进司法体制改革也具有重要意义。
第二，重视地方的创新实践。社会的改革发展必然存在着有限理性的制约，任何人都不可能拿出天衣无缝的整体设计方案。试点符合对客观规律的认识过程，符合事物从量变到质变的辩证法，现在仍是富有中国特色、符合国情的改革方法。“新体制的成长本身会逐步地创造出新的有利条件，使得一开始认为是无解的问题变得有解，使最初看上去是‘死扣’的问题有了出路。” 〔14 〕全面深化改革，应确定前瞻性改革目标。同时，在操作上，应从小处着手，在一个个具体环节上不断取得突破，逐渐积累，积小改为大改，最终促成法律制度的根本性变革。党的十八届三中全会明确提出：“鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作。”对那些必须取得突破但一时还把握不准的重大改革，要鼓励和支持一些具备条件的地方先行先试，或者在改革试验区进行探索。成功的就及时推广，出现问题就及时纠错，把风险和影响控制在局部范围内。我国地域辽阔，各地情况千差万别，现阶段的改革又非常复杂，许多情况事先难以预料，仅有中央统一决策是不够的，还需要试点，以探索路径、积累经验。试点的理论基础是对于法律与社会的实验主义把握，其中起决定作用的是基层的创新实践与草根智慧。“基层处于承上启下的节点、各种矛盾的焦点和工作落实的重点。” 〔15 〕将司法体制改革的试点单位选在地方、基层，便于发现司法体制本身存在的真正问题，在此基础上才能找到改革和完善司法体制的有效办法。“地方尤其是基层政权往往站在社会问题的风口浪尖，与生活实践保持着高度关联。面对社会，地方会不断创新制度来对付实践中发生的问题，从而产生制度创新的原始冲动，并以实践中的问题为导向，时刻矫正制度创新的发展方向。” 〔16 〕尊重和鼓励地方、基层和群众大胆探索，及时总结经验，从而为推进司法体制改革提供扎实的基层经验。通过试点，可以使司法体制改革的具体措施，先和部分群众见面，从中观察他们的反应，再进一步调整完善原有计划、方案。在推进司法体制改革的过程中，试点不仅是改革智慧的重要源泉，也是司法体制改革“顶层设计”的落地之处。
第三，降低司法体制改革的风险。我国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误。某些改革仍需采取试点探索、投石问路的方法，可有效地降低司法体制改革的风险，提高改革过程的可控性。司法体制改革的方案不是凭空臆造出来的，而是经过调查研究，通过实践，集中各方面的智慧得来的。不进行试点，不在实践中检验改革措施是否符合客观实际，而后再决定其是否推广和如何推广，容易造成司法体制改革出现重大失误。“我们现在做的事都是一个试验。对我们来说，都是新事物，所以要摸索前进。既然是新事物，难免要犯错误。我们的办法是不断总结经验，有错误就赶快改，小错误不要变成大错误。” 〔17 〕中国的改革既无经验可循，又有其内在的复杂性。因而，大多数的改革措施并不是在全国范围内同时推开，而是从较小范围内的试验开始，在取得成果并进行总结的基础上加以局部推广，通过不断总结和观察，逐渐扩大其实行范围。只有集中力量先在小范围内进行观察和试验，才能更周全更深刻地认识问题的本质，才能比较正确地发现问题、分析问题和处理问题。只有集中力量，突破一点，才能向纵深和广阔发展。先从一个点或几个点上做起，力量集中，容易成功，即使失败了、部分失败了，损失也不太大，从中却可以得到不少的经验教训。要避免大的失败，常常可以用一些小的失败来换取。典型试验就是用可能发生的小失败来防止大失败的好方法。〔18 〕在大规模推行某项政策之前进行小规模的试点，可以有效地节约社会成本。司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，它具有很强的政治性、政策性、法律性，必须坚持党的领导，坚持中国特色社会主义方向，坚持人民主体地位，坚持从中国国情出发，坚持遵循司法规律，坚持依法有序，坚持统筹兼顾。通过试点策略，有助于提高司法体制改革方案制定的精准性和实施的可控性。
在当今中国，有相当一部分人在面对司法体制改革时，仍深深地迷恋中央集权的“顶层设计”、少数精英的面壁决策、自上而下的推进路径，轻视乃至无视地方、基层的试点探索。因此，本部分的阐述，既是对司法体制改革“试点”方法的理论证成，也是对有关试点错误认识的学术回应。
三、司法体制改革“试点”方法的基本原则
司法体制改革试点的目标和原则是：坚持党的领导，坚持中国特色社会主义方向，坚持遵循司法规律和从中国国情出发相结合，按照可复制、可推广的要求，推动制度创新，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，完善和发展中国特色社会主义司法制度。换个角度，也可以说司法体制改革试点工作应根据法律推进，尊重司法规律，坚持制度自信，发展司法制度。
第一，依据宪法法律。司法体制改革的“试点”方法运用不当，极易诱发违反现行法律制度的消极现象，有“良性违宪”之虞。因而，试点工作应运用法治思维和法治方式推进，严格按照宪法法律推进。“法治的要求之一就是政府必须认真对待自己的法律”。〔19 〕法治的精义是法律既调整普通社会成员的行为，也统治政府自身，否则，公民就对法治丧失信心。“要完整描述一个法体系之存在，除了人民大致上普遍能够服从法律外，关键在于官员也必须共同接受包含法体系效力之判准的承认规则。” 〔20 〕在我国，司法体制改革必须依法推进，任何规避、违反法律规范的实施方式都是不可取的。“深化司法体制改革涉及司法权力调整和司法资源配置，事关重大，必须依法有序推进。在落实各项改革措施过程中，既要在实践中积极探索，又要按照中央统一部署稳步实施。重大改革都要于法有据，需要修改法律的，在完善法律制度后再全面推开。有的重要改革措施，需要得到法律授权的，要按照法律程序进行，以确保法制的统一和权威。” 〔21 〕司法体制改革的试点，也应于法有据、有序推进，必须在宪法和法律的框架内，在授权的范围内进行。对不适应社会发展需要的司法体制以及相关法律规定，在没有被修改和废止之前，仍应予以尊重。
第二，尊重司法规律。推进司法体制改革，要突出中国特色，充分考虑中国的独特国情，同时也要遵循审判规律，应把两者有机结合起来。司法活动有其固有的规律性，完善司法制度、深化司法体制改革，要遵循司法活动的客观规律，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求。现代社会普遍适用的审判规律主要有：审判的直接性，审判的不受干扰性，审判的民主性，审判的责任制，审判的诚实性，审判的和解性或者和谐性，庭审的决定性，审判法官有限性，法官待遇的优厚性，司法的公开性。〔22 〕司法规律体现着司法的本质，是司法之所以为司法的内在根据。司法体制改革如果违背司法规律，相对于立法、行政的司法也就不存在了。司法体制改革的试点工作要始终坚持改革的正确方向，紧扣中央顶层设计和中央政法委提出的意见要求，始终牢牢把握可复制、可推广的要求，积极稳妥推进改革试点，进一步加强组织保障，确保各项改革措施落实到位。违背司法规律的试验与做法，不可能具有长久的生命力，也无法形成可复制、可推广的经验。要保持高度的警惕，司法体制改革的试点工作，不能成为强化司法地方化的契机，要防止司法文明的反向扩张。“对地方法治试验中因财政驱动和经济利益刺激而可能出现的偏离甚至背离国家法治框架的风险，必须及时预设有效的制度红线”。〔23 〕
第三，坚持制度自信。2013年11月12日，在党的十八届三中全会第二次全体会议上的讲话指出：“我们党领导的改革历来是全面改革。问题的实质是改什么、不改什么，有些不能改的，再过多长时间也是不改，不能把这说成是不改革。我们不断推进改革，是为了推动党和人民事业更好发展，而不是为了迎合某些人的‘掌声’，不能把西方的理论、观点生搬硬套在自己身上。要从我国国情出发、从经济社会发展实际出发，有领导有步骤推进改革，不求轰动效应，不做表面文章，始终坚持改革开放正确方向”。推进司法体制改革，只有反向界定哪些事项不能改变，方能明确改革的可能空间。法学家萨默斯针对美国的法治状况指出：“事实上，法律所追求的许多价值是结构上或程序上的，我们通常不会依据经验而修改它们，就如它们应当如此。所以，我们一般不会将实验主义者‘反复试验’的方法用于诸如司法公正、审判机会平等、民主参与等价值之上。相关地，成文法的稳定性和先例原则服务于长远的价值，如预测性、官员秉公执法、公共安全等价值。再强调一下，价值绝非是一种反复折腾的实验品。当然，与这些价值和规范相关的法律，其‘手段性’的一面可以而且也应当根据经验进行修改，来更好地保障相对长远的目标。” 〔24 〕不仅是美国社会，任何国家在其特定历史时期，都有一些需要坚守、不能随意进行试验乃至撼动的法律制度和法律原则。在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话指出：“国家的根本制度和根本任务，国家的领导核心和指导思想，工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，人民代表大会制度的政体，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，爱国统一战线，社会主义法制原则，民主集中制原则，尊重和保障人权原则，等等，这些宪法确立的制度和原则，我们必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。” 〔25 〕
第四，发展司法制度。司法体制改革的“改革”性，要求它所指向、期待解决的问题具有很深的层次性。“应当注意，须是改革底必要引起变更而不是喜新厌故的心理矫饰出改革底必要来”。〔26 〕司法体制改革有其特定的内涵与外延，不能做泛化的理解。可以说，司法体制“改革”，明显区别于审判方式改革、司法工作机制改变、强化审判管理之处，是它针对司法体制的“顽症”、“痼疾”动刀子，为解决深层次矛盾而做文章。另一方面，中国现行司法体制基本上是与社会主义初级阶段的基本国情相适应的，司法机关为维护社会稳定、化解社会矛盾、促进社会公平正义作出了重要贡献。这决定了我国的司法体制改革不能以极端的方式推翻原有制度框架和基本原则，重新设计与再造另一种类型的司法体制；试点工作必须遵循司法规律，体现权责统一、权力制约、公开公正的要求，在总体上肯定现有司法体制的前提下，对司法权的配置及运行方式进行改良变革、创新发展，促进中国特色社会主义司法制度的完善和自我发展。
四、司法体制改革“试点”方法的具体操作
中央司改办负责人接受了新华社记者采访时表示：中央全面深化改革领导小组已经审议通过了《改革框架意见》和《上海改革方案》，下一步的关键是要抓好落实，指导各试点地方根据中央部署，结合本地实际，制定试点方案，启动试点工作。一是加强调查研究。司法体制改革涉及面广，各地情况千差万别，不同层级司法机关工作要求、队伍状况也有较大差异。必须深入调查研究，摸清情况，找准问题，既要对影响司法公正、制约司法能力的突出问题找准症结，又要对推进司法改革过程出现的阻力充分估计，做到谋定而后动。二是坚持循序渐进。既不迁就现状止步不前，又不脱离现阶段实际盲动冒进，确保改革的力度、进度和社会可承受的程度相适应。三是坚持分类推进。试点地方的改革方向和总体思路必须与中央保持一致，但在具体措施、改革步骤上，可以因地制宜，充分发挥地方的主观能动性，研究提出试点方案和进度要求。四是加强工作指导。中央有关部门要加强对改革试点工作的指导，帮助地方解决试点中遇到的难题，确保改革部署落到实处。〔27 〕上述意见都是正确的，应该贯彻落实。除此之外，司法体制改革的试点，还应考虑以下建议：
第一，试点要有明确的立法授权。我国是单一制国家，司法职权是中央事权。要深化司法体制改革离不开中央的统一推进，而不应单纯仿效经济体制改革的道路。这是因为:（1）任务特殊。经济体制改革的任务是使经济组织摆脱政府不合理的约束，成为充满活力的经济主体，这就决定了作为经济主体的农户和企业的改革在很大程度上不依赖政府的行为而自行运作。而司法体制改革的任务在于改善和调整司法机关与其他国家机关的联系，在此情况下，司法体系中的任何主体都不可能脱离与其他权力的关系而独立运行。（2）严格约束。经济体制改革虽然面临一些制度性约束，而各经济组织是各自独立的经济主体，经济体制改革的措施可以在局部地区、部分主体之中进行试验性推行。而司法体制改革是在立法体系业已形成，法律覆盖全面，司法体制的基本构架以及司法活动的主要程序已由法律所规定的情况下进行的，必然受法律的严格约束。（3）涉及面广。司法体制改革是一项综合系统工程，需要从全局出发进行全面的综合规划和协调。基层进行的改革，主要是针对实践中发现的问题，虽然从形式上看有一定的针对性，但由于受其级别地位、工作范围等限制，其方案难以彻底解决问题。〔28 〕因此，司法体制改革的推进，必须统一规划，自上而下，由最高国家权力机关进行顶层设计，从总体上制定改革现行司法体制的方案，通过法律的途径推进、实施。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的规定》指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。”对于试点中需要修改法律或得到法律授权的问题，要按程序进行，坚持依法有序推进改革。相应地，这也要求全国人大及其常委会应具有强烈的责任感、使命感，根据司法体制改革的需要，不断地完善立法机制、提高立法技术水平，适时地进行法律的立改废释，为司法体制改革的试点工作提供充足的法律依据。
第二，吸收民众的广泛参与。在当代中国，人民是国家的主人，是决定社会前途命运的根本力量。凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。实际上，司法体制改革的试点工作还不够公开、公众参与程度不高。有学者指出，各个试点的改革方案，都只见于媒体和发布会上的主旨介绍和概要描述，并没有全文公布。各地、各部门又在不断搞社会调研、专家座谈、意见征询，结果就出现了一种在不甚明了方案的情况下不断论证探索的尴尬局面。换言之，“顶层设计”下却出现了“关门”方案。由于缺少多元参与、广泛讨论和深度论证，在“秘密”与“匆忙”中加速推进，就很容易导致方案与现实相脱节，也容易被一些部门或地方主导、操作而发生目标“异化”，不利于集中集体智慧来推进司法改革。〔29 〕建设社会主义法治国家，包括深化司法体制改革，必须坚持人民主体地位。“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”。〔30 〕司法体制改革的试点方案应与群众直接见面，吸纳民意，汇聚民智。
第三，对试点工作实施全程监控。司法体制改革牵涉面广、问题复杂，不可能一蹴而就，难免会遇到不可预见的障碍、抵制和停滞。我们不可能规定改革试点和制度创新的完整流程和全部步骤，但至少可以通过权限、程序与救济上的若干关键设计，避免和补救试点所可能造成的负面影响。〔31 〕司法体制改革“试点”方法，是以试点项目为核心，从一个具体问题入手，在设计改革方案时始终注意政治利益与社会利益的平衡，具体分为项目规划、试点选择、实施试点项目、评估与调整、方案定型、全面推广等几个阶段，以点带面，逐渐铺开，最终上升为法律制度。在整个试点过程中，相关部门应全程跟踪，并进行阶段性评估；涉及中央和地方权益划分的试点项目，分工与责任应明确；试点的主管部门也应明确，不能几个部门扯皮推诿。司法体制改革的试点，需要探索试验，进行制度创新，不能放任自流。特别是对试点的关键环节、重要部位，要进行持续性地监控。
第四，维护试点的自然生态。地方党委、政府普遍重视成为试点，因为这意味着更加受上级重视，有更多机会与上级进行联系，积累关系资本。而上级部门更加重视选好试点，更多是从试点的配合意愿而非试点具备的典型性条件出发来选择试点。如果试点配合，工作就好开展，也更容易出成绩、出经验。这两种力量结合起来，也容易形成某种共谋，易使试点工作带有更多的功利色彩，局部利益取向，并驱动双方将更多的资源投入试点，不仅使试点工作失去了代表性，也容易滋生只想要优惠待遇不愿意“啃硬骨头”的想法。〔32 〕试点是一种突破、创新，因此，要给试点单位一些比较特殊条件。但这不等于吃偏饭，它必须是试点做法普遍推开后能够变为新常态的那些特殊条件。“在有些具体政策领域，对不同观察点或在不同时段对相同观察点进行干预性试验（抓试点）还是可行的。这类控制关键政策或制度参数的试验有利于发现哪些政策和制度选项是可行的、哪些是不可行的”。〔33 〕对试点工作的干预要有一定的限度，但必须避免不顾客观条件，大幅度地改变外部环境。对试点的某些特殊政策只能是为完善司法和发展中国特色社会主义司法制度的需要所决定的，而吃偏饭的做法势必违背一般性的审判规律，人为地给予好处，予以特别的照顾。用吃偏饭的办法搞试点，谋求人为的政绩，即使成功也无法复制，就会失去推广的价值。〔34 〕
第五，试点成果的客观评价。一方面，作为一种社会试验，试点的结果可能是成功的，也可能是失败的。但是，试点往往成为政绩工程，报喜不报忧。试点实施单位的领导人，为了获取各种好处，往往存在着夸大试点成绩的冲动。另一方面，司法体制改革作为政治改革的具体形式，具有高度的敏感性，创新的发起者可能会承担政治风险，断送政治前程，甚至有牢狱之灾，因而避重就轻。〔35 〕有的试点开始时，就在指导思想上定出了“框框”，只能成功，不能失败；只能取得“丰富的经验”，不能出现任何问题，更不能“捅出漏子”。这样的试点无非是为了更好地印证上级部门和领导的“英明”和“正确”。如果试点出现了问题和失败，那就不仅意味着领导人的决策错误，还意味着试点实施单位的失职和无能。因而，试点中出现了一些问题或失误，也要想方设法加以掩盖和粉饰，千方百计地塑造一个看起来完美无缺的典型。正确的做法是掩盖对试点的经验和教训进行认真分析，并区别不同情况，从经验中看到不足，从问题找出教训。试点单位的经验固然可喜，但问题和不足也是一笔不可多得的财富，至少它还有借鉴意义。〔36 〕因而，“在先行的试点中要鼓励成功，宽容失败，纠正错误，注意保护好干部群众的改革热情”。〔37 〕重要的是，对于司法体制改革试点工作，要确立科学的评价标准，建立有效的评估机制。例如，上海是直辖市，经济文化发达，司法的财力物力保障充分，司法机关工作人员素质较高，司法体制改革的推进阻力较小；地域面积较小，各区县差异不大。但是，中国幅员广大，人口众多，各地区、各民族的经济文化发展情况复杂，上海司法体制改革的试点经验在全国范围内具有多大程度的可复制性、可推广性，尚需要认真地研究。
第六，立法的适时跟进。当下，鼓励司法体制改革的局部性“经验”，通过小规模的试点来检验提出的改革方案是否具有可行性，并根据实验结果对改革措施进行调整和完善，但也必须看到，我国的司法体制改革是一项长期而艰巨的社会工程，是一个在理论上不断探索、在实践上不断突破的历史过程。“完美之目标只能积以时日、积累经验始能达到。” 〔38 〕司法体制改革要积极稳妥、循序渐进，切忌冒进和急于求成。但是，我国的司法体制改革是有其时间表、路线图的。司法体制改革千头万绪，纷繁复杂，如果没有时间节点，放任自流，就很难真正地推进和深化。〔39 〕党的十八届三中全会《决定》以时不我待的紧迫感，提出“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家”；“推进法治中国建设”；“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”，等等。这里的“加快”、“推进”的用词，表明我国的法治建设离人民群众的期待还有差距，国家立法机关应具有强烈的使命感，采取得力措施，改变与社会发展不相适应的司法体制。党的十八届三中全会提出的全面深化改革的战略任务，“时间设计到2020年，按这个时间段提出改革任务，到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”。〔40 〕司法体制改革是全面深化改革的有机组成部分，到2020年也应在建设公正高效权威的社会主义司法制度方面取得明显成效。总体而言，司法体制改革不是对原有司法体制枝节的、细微的改变或修补，而是针对司法体制的深层结构和根本问题动手术。司法体制改革的实质性推进，还需要合理界定司法机关和其他主体的权力界线，合理配置司法权。司法权的划分与配置是由宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法等法律规定的，如果严格地依循现行法律操作，司法体制改革难有大幅度的推进。要深化司法体制改革，例如，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，就必须修改宪法或相关的法律规定。
*华东政法大学科学研究院教授，博士生导师。
〔1〕《坚持顶层设计与实践探索相结合积极稳妥推进司法体制改革试点工作——访中央司法体制改革领导小组办公室负责人》，《人民日报》2014年6月16日，第11版。
〔2〕姜微、杨金志：《为全国司法体制改革担当“探路先锋”》，《检察日报》2014年7月13日，第1版。
〔3〕陈捷生：《粤司法体制改革试点方案获批复》，《南方日报》2014年11月28日，第1版。
〔4〕《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第341页。
〔5〕刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。
〔6〕参见前引〔1〕。
〔7〕孟建柱：《完善司法管理体制和司法权力运行机制》，载《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2014年版，第71页。
〔8〕《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第374页。
〔9〕熊秋红：《司法改革中的方法论问题》，《法制与社会发展》2014年第6期。
〔10〕《毛泽东选集》（第三卷），人民出版社1991年版，第897—898页。
〔11〕《毛泽东文集》（第七卷），人民出版社1999年版，第349页。
〔12〕前引〔4〕，邓小平书，第150页。
〔13〕《陈云文选》（第三卷），人民出版社1995年版，第279页。
〔14〕樊纲：《渐进改革的政治经济学分析》，上海远东出版社1996年版，第191页。
〔15〕：《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第110页。
〔16〕周尚君：《地方法治试验的动力机制与制度前景》，《中国法学》2014年第2期。
〔17〕《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第174页。
〔18〕《典型试验是一个科学的方法》，《人民日报》1963年9月20日，第1版。
〔19〕［南非］利昂·娄：《何为法治？》，载柯武刚等：《经济、法律与公共政策的规则》，秋风等译，重庆大学出版社2013年版，第10页。
〔20〕［英］H·L·A哈特：《法律的概念》，许家馨、李冠宜译，法律出版社2006年版，第109页。
〔21〕孟建柱：《深化司法体制改革》，载《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2013年版，第62页。
〔22〕胡云腾：《审判规律与中国特色》，《法制日报》2014年8月27日，第9版。
〔23〕前引〔16〕，周尚君文。
〔24〕［美］罗伯特·S.萨默斯：《美国实用工具主义法学》，柯华庆译，中国法制出版社2010年版，第91页。
〔25〕：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，人民出版社2012年版，第6—7页。
〔26〕《培根论说文集》，水天同译，商务印书馆1983年版，第89页。
〔27〕前引〔1〕。
〔28〕邓思清：《论我国司法体制改革的几个问题》，《中国法学》2003年第3期。
〔29〕马长山：《司法改革中可能的“异化”风险》，《法制与社会发展》2014年第6期。
〔30〕《中国共产党第十八届中央委员会第四次会议全体文件汇编》，人民出版社2014年版，第23页。
〔31〕苏宇：《略论“试点”的合法性基础》，《政治与法律》2010年第2期。
〔32〕杨雪冬：《试点改革的变异》，《决策》2013年第10期。
〔33〕王绍光：《如何摸着石头过河？》，《中国社会科学》2008年第6期。
〔34〕杨洛：《论试点方法的认识论意义》，《哲学研究》1984年第1期。
〔35〕前引〔5〕，刘培伟文。
〔36〕宫建春、王锦远：《关于“试点”现象的哲学思考》，《中共济南市委党校学报》2000年第3期。
〔37〕前引〔15〕，书，第17页。
〔38〕［美］汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第440页。
〔39〕刘风景：《修法：司法体制改革的重要手段》，《河南大学学报》2014年第6期。
〔40〕：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2013年11月16日，第1版。