赵保胜
摘要：我国行政复议制度在创建和发展过程中由于价值取向上的多元化矛盾，导致在复议制度的建构与执行中存在诸多困惑与迷离，制度的发展日渐式微，制度的不足与缺陷日益凸显。因此，行政复议制度的建构，其最为根本的价值取向就是实现对行政权的有效制约，制衡、监督行政管理权的行使。在这一价值取向的指导下，行政复议制度的改革与建构必然要走有限司法化的道路，即组织模式建构上以行政为主导，建立相对独立的集中行使复议权的行政复议局；纠纷处理和裁决程序上以司法化为主导，简化适用司法审判程序，并处理好与行政诉讼制度的衔接，使其成为行政诉讼制度的初审程序，真正起到过滤器的作用。
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关键词 ：行政复议 价值取向 行政复议局 同性权力监督
作者简介：赵保胜，浙江警官职业学院应用法律系教授。
任何一种制度的建立都必须首先考虑制度的旨趣和偏好，亦即制度的价值取向。具体到行政复议制度就是行政复议制度应倾向于什么，关注于什么，进而达到什么样的社会效果和法律目的。价值引导制度。依据已经确立的符合社会实际情势的价值理念来构建制度，这样的制度才会具有鲜活的生命力、持续的稳定力和良好的执行力。因此，厘清行政复议制度的价值取向，在正确的价值取向指导下创新行政复议制度，是当下行政复议制度改革与重构，并与即将全面实施的新《行政诉讼法》有效对接的一个极具现实意义的重要课题。
一、行政复议制度的价值取向
（一）创设阶段的矛盾与背离
新中国行政复议制度起源于20世纪50年代，这一时期的复议，仅仅是单个行业或部门的审核处理，还没有形成完整的制度规范，60年代至70年代则处于停滞状态。严格来说，行政复议制度的初创应该始于1990年《行政复议条例》的颁布和实施，它标志着我国行政复议制度进入了一个全新的创设与发展时期。这一时期行政复议制度的价值取向最为直接的表现就是《行政复议条例》的立法目的与宗旨，即“维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”。从该条创设的立法宗旨可以看出，行政复议的首要目的就是要“维护”行政机关依法行使职权，监督行政权和保护公民、法人或者其他组织的合法权益则是第二位的次要目的。在当时“义务本位”占据法学理论主导地位的条件下，行政复议制度确立这样的价值取向是比较正常的，但是这种既要“维护”又要“监督”，还要“保护”的多元价值取向，表明复议制度在其创建的初始阶段，在价值取向上面充满了矛盾，相互矛盾的多元价值取向，从根本上来说，也是对行政复议制度应然价值取向的背离，在制度的执行上也充满着迷离与犹豫。
从《行政复议条例》颁布起的创设到《行政复议法》的立法实施，期间经历了8年多的制度建设与实践，通过总结8年多复议实践，理论界开始认识到，行政复议制度作为一种对行政相对人进行行政救济的制度和行政系统内部的层级监督制度，其首要功能应当是防止和纠正行政机关违法或者不当行使行政权力，而不应当是“维护”行政权，相反需要“维护”的应当是公民、法人或者其他组织的合法权益。如果行政复议的第一要务是为了“维护行政权”，那么这种制度也就失去了其存在的意义和价值。因此，1999年颁布、实施的《行政复议法》在总结复议经验的基础上，对行政复议的价值取向和功能定位进行了比较合理的调整，把“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”置于首要地位。这一调整虽然突出了保护的功能，其实质却是更加弱化了监督的功能，尽管不再强调“维护”行政权，但在监督之前又增加了“保障”行政权的限定．使得行政复议制度的价值取向更加迷茫。因为如果行政复议制度不对行政权的行使进行彻底有效的监督，相反还要进行保障，那么，它又怎能实现对公民、法人和其他组织合法权益的保护？所以《行政复议法》尽管对当时理论界的正确论述给予了一定的回应，但还是没有彻底撕开行政复议制度的神秘面纱，把行政复议制度的价值取向回归到本位。
（二）发展中的迷茫与困惑
《行政复议法》颁布实施后，我国的行政复议制度有了进一步的发展，但在发展过程中，由于没有彻底解决制度的价值取向这一根本问题，制度的不足与缺陷逐渐暴露出来，制度建设步履维艰。行政复议制度究竟要选择什么样的功能定位，究竟要剑指何方，理论界和学术界对此争论不休，制度建设与实践处于极度迷茫与困惑的境地。就目前现状而言，学界和实务界对行政复议制度的功能定位不外乎有四种学说，其一是“内部监督说”，认为行政复议是行政系统的内部监督，是行政系统内的上级机关对下级机关的层级监督和纠错制度；其二是“权利救济说”，认为行政复议是行政相对人认为行政机关所作出的行政行为侵犯了其合法权益，向上级行政机关申请复查和纠正错误的救济制度；其j是“解决行政争议说”，认为行政复议是行政复议机关作为居中裁判者，对行政争议按照既定的程序进行审查并作出处理决定的纠纷解决制度；其四是“混合说”，认为行政复议是权利救济和内部监督相生互动的复合体。分析上述四种学说，不难看出站在各自的立场和角度四种学说观点都有其内在的合理性，但是，四种学说又都没有真正揭示出行政复议制度的本质，没有真正厘清行政复议制度的价值取向。“内部监督说”仅仅看到了行政复议的监督功能，但却忽视了行政复议的权力制衡功能；“权利救济说”仅仅揭示了行政复议制度保护行政相对人合法权利的一个方面，却忽视了行政复议制度制约权力的另一方面，没有对行政权的有效制约，权利保护就无从谈起；“解决行政争议说”看到了行政复议制度解决行政争议的作用，强调了行政复议制度的准司法性质，却没有看到行政复议与行政诉讼的区别，忽视了行政复议制度的行政性；“混合说”使行政复议制度更加迷茫，没有横向制约的内部层级监督如何实现对权利的救济，这两者根本就不可能相生互动，按照行政逻辑和法律逻辑推理两者只能是相互排斥。正是由于功能定位的混乱不清，导致行政复议制度的不足与缺陷日益凸显，行政复议制度的发展极度困惑，在一些地方行政复议制度的发展已经陷入困境。
第一，行政复议受案量在持续下滑。“从1999～2007年行政复议申请数量的变化可以看出，1999～2001年，全国的行政复议申请数量呈增长趋势，而2001～2003年，全国的行政复议申请数量不断下降；2003—2006年，全国行政复议申请数量总体上又一次呈增长态势，但也有部分省市的行政复议申请数量不断下降，2007年全国行政复议申请数量又有所下降”。单纯的受案数量不能证明制度的优劣，但却从一个侧面反映出行政复议制度已经不再受世人所欢迎；数字本身说明不了什么，但是数字多少的变化趋势，在一定程度上却是世人对行政复议制度是否信任和接受的真实反映。持续下滑的行政复议受案量，与日益膨胀的行政纠纷形成了极大的反差，行政诉讼受案量的不断增加以及因行政争议引起的信访的大爆发，都一同证明着行政复议制度的实践不尽如人意，复议制度没有起到“过滤器”的作用，正逐渐被世人所抛弃。
第二，行政复议的公正性受到广泛的质疑。行政复议如果能够对数量有限的受案作出公正的处理，那么，行政复议也会赢得社会的认同和世人的喜爱。但是在数量极其有限的行政复议案件中，全国行政复议决定维持率居高不下，大约一直在50%以上，这种极高的“维持率”，对行政相对人来说就很容易对行政复议的公正性产生疑虑，不再相信行政复议而放弃寻求这种救济方式。近年来，行政诉讼案件不断增加，在向人民法院提起行政诉讼的案件中，70%以上的案件是没有经过复议直接起诉的，民众宁愿选择行政诉讼这种“迫不得已”的救济方式，放弃行政复议这一比较经济、高效快捷的救济方式，这至少从一个侧面说明行政复议的公正性正受到广泛的质疑，社会认同逐步降低。与此同时，行政复议制度的效率优势也没有得到充分发挥。在行政复议实践中，南于受“行政化”理念的影响，很多地方用行政机关处理事务的内部流程来办理行政复议案件，繁琐的内部处理程序导致许多案件往往要经过多道程序的审批，“形成复议决定一般要经复议办案人员建议、复议处（科）长建议、法制处机构领导建议、复议机关领导批准等环节”，等到最后的批示下发给承办人，至少会花去半个多月的时间。这种极度“官僚化”的办理程序，不仅严重伤害行政复议决定的公正性，而且也使行政复议制度现有的唯一优势荡然无存，行政复议制度的发展陷入步履维艰的困境也就在所难免。
第三，新的《行政诉讼法》的颁布实施，将使行政复议制度处于“虚置”的尴尬的境地。新修订的《行政诉讼法》在立法宗旨上把监督行政权的行使放在了首要位置，将大大增强法院处理行政案件的独立性，案件审理的公正性也将逐步提高，增强了对行政相对人的吸引力。新的《行政诉讼法》的受案范围有了很大的扩充，诉讼的门槛进一步降低。在此冲击下行政复议的受案量将会继续萎缩，如果行政复议制度不加以彻底改造，就将被完全虚置，处于无人理睬的尴尬境地。另外，《行政诉讼法》不合理规定也将进一步导致行政复议制度的虚置。原《行政诉讼法》规定行政复议机关维持下级行政机关决定，当事人不服以原行政机关为被告，只有改变原决定的复议机关才能成为被告。这一规定已经受到理论界的广泛质疑，但是新的《行政诉讼法》不仅没有纠正这一错误规定，反而却把复议机关维持决定也推上了被告席。就是说，新的《行政诉讼法》实施以后，行政复议机关无论维持还是改变下级行政机关的行政行为都将成为被告。这一规定毫无疑问会促使行政复议机关千方百计地逃避当被告的可能，严重影响行政复议机关受理案件的积极性，在选择复议的法律规定下，行政纠纷案件将不可避免地大量涌向法院，法院将不堪重负。
（三）创新发展中的价值取向与定位
行政复议制度能否发挥作用，发挥作用的大小，从根本上来说有赖于行政复议制度的功能定位，因为制度的功能定位直接影响到组织机构的设置、案件处理程序的设计，进而直接影响相对人对行政复议的选择。如果相对人受到不法行政行为侵害，却又不愿意选择行政复议来寻求保护的话，设置行政复议的初衷就无法实现。而制度的功能定位又完全取决于制度的价值取向。因此，变革创新行政复议制度，就必须厘清行政复议制度的价值取向，明确行政复议制度的功能定位。
行政复议制度的创设究竟要达到一个什么样的目的？从社会利益需求的角度来看，行政复议制度的建立必须满足现行社会维护统治秩序与社会稳定的利益需求，也就是公平、公正地解决日益膨胀的因各种行政争议引起的行政纠纷。行政纠纷的大量出现究其根本原因，是行政权没有受到有效的制约以致滥用所引起的，所以行政复议制度的创设其根本的目的就是要从制度建构上实现对行政权的有效制约，制衡、监督行政权是行政复议制度最为根本的价值取向。那么，行政诉讼也是制约监督行政权的制度设置，这两者应该如何区别，各自完成自己应尽的职责呢？从政治学的角度来看，行政诉讼的建立是“三权分立”的结果，是“异性权力”的监督，它必然要走完全司法化的道路。从管理学的角度来看，行政复议制度的创设是行政权分权管理的必然结果，是“同性权力”的监督，绝对不能走完全司法化的道路，必然要走以行政为主导的司法化道路。有鉴如此，行政复议制度构建的权力基础其实质就是行政司法权，它必然要对行政立法权、行政执法权和行政管理权进行制衡和监督。这样的监督和现行《行政复议法》所确立的内部层级监督完全是性质不同的监督，所以这就必然要求《行政复议法》改变原有的立法宗旨，把监督行政权的行使放在首要的位置。
行政复议制度的价值取向回归本位，肩负起制衡、监督行政权的职责，那么行政复议制度的功能定位就是一件比较轻松的事情了。行政复议制度要承担起制衡、监督行政权行使的重担，那就必须履行制度创设所赋予的解决因行政权滥用和不当行使所引起的行政纠纷的职责。所以行政复议制度的功能定位，无论是从应然层面，还是从实然的层面来看，都应该是以“同性权力”横向监督行政权行使为目的的纠纷解决机制。这样的制度定位内在地包含了双重功能，一方面通过解决行政纠纷倒逼行政权的合法、合理行使，从而实现监督行政权的作用；另一方面通过行政纠纷的解决纠正违法侵害，保护行政相对人的合法权益，实现对行政相对人的权利救济。
二、行政复议制度的变革之路
行政复议制度的众多不足与缺陷或多或少都与制度的价值取向和功能定位有关，在价值取向上进行了拨乱反正，确立了新的指导思想后，就要进一步理清制度的不足与缺陷，进而全面构建新的制度，对行政复议制度进行彻底变革。
（一）行政复议制度的缺陷
第一，没有建立健全独立完整的行政复议主体。我国现行的行政复议机构主要是由政府法制机构或政府部门内设机构来充任，处于被领导的地位，缺乏完整性和独立性。其设立、编制、资源配备都有赖于其设立的组织，取决于其拥有一切生杀大权的行政首长的喜好和青睐。因此，在一些法治意识比较淡薄的地方和行政机关，行政复议无机构，有机构却无专人负责，经费和物质保障短缺的现象大量存在。“不少县级政府没有法制机构，有些市级政府的法制机构也在这次机构改革中被撤并。根据国务院法制办行政复议司最近的统计，全国县级政府的专职行政复议人员平均只有0.8人。”⑤在行政机关首长负责制的体制下，主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长，没有一定的自主权，缺乏应有的独立性，它所承担的只是办理具体事宜的工作，并没有最终作出行政复议决定的权力。“行政复议决定最终是以行政复议机关的名义作出的，不言而喻，是由首长拍板决定的，首长如果从政治上考虑问题，而非法律上考虑问题，就很难保证行政复议决定的公正性”⑥。
第二，行政复议工作人员职业化和专业化水平不高，复议人员流动性较大，队伍不稳定。现行行政复议制度由于没有实行单独的人事管理而存在诸多不足与缺陷：一是复议工作人员大多数是兼职，在有些县级政府及其工作部门，甚至连兼职复议人员也很少，导致行政复议人员队伍的职业化和专业化水平不高。二是工作人员的流动性较大。各级、各部门的行政复议工作人员经常在政府办公室、司法局等其他机关岗位上交流任职，工作人员像“走马灯”一样不断轮岗，行政复议工作人员队伍不能保持相对稳定，使得行政复议机构很难培养形成一支高素质的人才队伍。三是复议工作人员中老弱病残者较多。由于行政复议机构的尴尬地位，不被领导重视，所以老弱病残的人员和没有经过专业培训的新录用的人员就交流任职到复议工作岗位，致使“法盲”办案现象时有发生，法制办成了“分流办”。这一现状所导致的后果，一是行政复议人员由于身兼数职，工作任务紧张繁重，根本无法抽出时间进行经常性的专业培训和知识更新，业务水平难以提高；二是行政复议工作人员日常工作联系较少，相互之间很难进行办案工作经验的交流和学习。这种既缺少系统专业培训又缺乏实践经验交流的工作环境，使行政复议工作人员难以对复议工作实践进行必要的理论研究，复议工作人员的业务素质、理论水平也就难以快速提高，法律不熟、业务不精的现实状况也就难以改变。没有稳定的高素质行政复议人员队伍作为保障，行政复议制度高效快捷地处理行政纠纷的制度优越性也就难以充分展现。
第三，行政复议程序的设置以“行政性”为主导，缺失公开、公正的程序规定，当事人的正当权益难以保障。行政复议程序是按照行政命令模式设计的，欠缺公正性。一是各级行政机关及其内设机构之间完全是领导与被领导的关系，下级完全听命于上级机关的指令，这种关系很容易让相对人产生“官官相护”的疑虑，容易导致行政复议决定丧失公正，让一个隶属于行政机关的内设机构去审理复议案件又怎能体现纠纷解决的底线公正。二是行政复议机关是原行政机关时，就会出现作为下级的行政复议机构去审理他的上级行政复议机关所作出的行政行为是否合法、适当，且不说作为下级的复议机构有没有能力去监督他的上级首长，按照行政隶属关系，他也没有权力去监督，最终结果还是要听命于上级首长。这从根本上说已然违背了“自己不能做自己案件的法官”这一古老的正当程序原则。三是审理方式以书面审理为主，无法保证争议双方对争议事实与证据进行质证、抗辩，争议事实难以辨清。在这一法律规定之下，即使有所谓书面审的例外，也并非真正意义上的听证审理，缺失正当程序的法律规定，没有明确规定禁止单方面接触。其结果是行政复议人员恰恰是可以背对背地单方面地与不同当事人接触进行所谓的调查和调解。行政复议的实践证明，需要实行口头审理的行政复议案件往往是案情比较复杂，争议事实难以查清的案件。争议事实发生重大歧义如果缺少各方当事人“面对面”的调查、核实与质证，争议事实就难以辨明、查清。没有公正的令各方当事人都能接受的事实证据，就难以作出公正的裁决。四是行政复议的办案过程没有达到完全的公开透明。行政复议机关在办案过程中是否要与被审查机关沟通，要进行怎样的沟通，是否要听取行政复议申请人的意见，由于没有具体的规定，一切都只能听从行政复议机关的安排。行政复议决定书也不对外公开，只有复议申请人能够收到，外部社会是无权查阅的，使得行政复议决定的公正性大大降低，难以取信于民。
（二）行政复议制度的改革与建构
我国行政复议制度的创新发展，在制衡、监督行政权行使这一价值取向指引下，需要统筹考虑行政复议制度的域外经验和现实国情。从历史经验和域外借鉴的角度看，独立、公正、协商和司法化是世界行政复议制度发展历史的基本规律和趋势。从现实国情和内在规律的角度看，我国行政复议制度的发展已经体现出了非常突出的制度缺陷，行政复议制度的公正性受到严重的挑战，行政复议的高效快捷的优势荡然无存。因此，总结历史经验、域外借鉴和现实国情，行政复议制度的创新变革应有如下数端：
1．单独设立行政复议局，赋予其相对独立的法律地位。行政复议制度改革与建构的重点是建立一个什么样的复议组织，纵观世界主要国家和地区的行政复议制度，行政复议制度的建构模式呈现出多姿多彩的状态，“大致可以概括为三种模式：一是以英国和美国为代表的英美模式；二是以法国和德国等欧洲大陆国家为代表的欧陆模式；三是以日本、韩国和我国台湾地区为代表的东亚模式”。三种模式的具体建构学术界已经有了众多论述，这里不再赘述。从各国行政复议制度的实践来看，走司法化的道路，建立相对独立的行政复议机构则是他们共同的特点，因此，根据我国的实际国情，变革行政复议制度也必须建立相对独立的行政复议机关，其性质属于行政序列，归属最高行政机关管理，但其设置要相对独立，案件处理必须走准司法化的道路。因为，行政复议机关作为解决纠纷的居中裁判者，理应站在公正公平的立场去裁决纠纷，作出理性裁决。行政复议机关在行政组织体系中能否独立，直接影响行政复议的最终效力与权威。这是改革与建构行政复议制度的起点和根基，也是整个行政复议公正程序良好运行的组织保障和物质基础。
关于行政复议机关的名称，学术界、实务界也已有了许多论述，有的主张学习美国称其为“行政法官”，散置于各个行政机关中。有的主张学习东亚模式，特别是我国台湾地区的模式，称其为“行政复议委员会”，也有少数人主张学习法国称为“行政法院”。其实名称之争并无实际意义，名称之争的实质是按照什么样的组织模式建构独立的行政复议机关。美国的行政法官制度不适合中国，尽管他对现有制度冲击较少，似乎比较经济。但是即使在美国也历来都存在“集中使用”还是“分散使用”之争，况且，我国的行政法治环境与法律意识与美国是无法比拟的，在我国由各个行政机关独立设置行政法官执行行政听证和行政裁决是难以发挥其应有作用的，甚至可能走向反面。行政复议委员会制模式是指聘请专家学者、社会人士为委员组成复议委员会裁决行政纠纷，作出裁判决定，辅以常设的工作人员办理程序事宜，这一制度安排，且不说仍然存在办者不决，决者不办的问题，而且复议委员们都是兼职，安排他们进行复议裁决，势必要看委员们的档期，必然影响行政复议的效率，与行政复议追求高效快捷的制度优势相背离。主张将行政复议机构与法院行政审判庭合并建立行政法院的观点，尽管是最为彻底的改革模式，但对于行政复议制度来讲则是“自掘坟墓”，而且这一组织模式既不符合建构多元化纠纷解决机制的国际大趋势，又不符合我国的政策导向和实际国情。因此，笔者认为，根据中国的国情和文化传统，行政复议机关适合独立设置，集中管理，横向监督。所以，行政复议机关统一命名为“行政复议局”是比较合理的。在县级以上各级政府设立行政复议局，国家设立行政复议总局。管辖设计上以地域管辖为主，级别管辖为辅。行政复议制度如此改革建构，不仅不会增加制度建构的运行成本，相反还有利于精简机构。根据目前我国的行政区划，各级政府设立行政复议局，处理行政复议的复议机构和人员将大大减少，大约只是现有行政复议机构数的六分之一。
不仅如此，行政复议制度如此改革建构，还将极大地克服现行行政复议制度存在的不足与缺陷，进一步彰显行政复议制度的优越性：一是将会进一步整合、优化行政复议资源。行政复议局的设置能够把原有分散的行政复议机构整合统一起来，实现有专门机构、专职人员办理行政复议案件，从根本上解决分散设置情况下“有的部门有人无案办、有的部门有案无人办”的现实问题。二是将会极大增强行政复议机构的相对独立性。行政复议局的设立具有相对独立的地位，在归属管理上淡化领导与被领导的关系，使其在行政复议案件办理过程中完全改变“官僚化”的办案程序，中立的角色地位凸显，进而为实现公正裁决提供了坚实的组织基础。三是将会极大提升行政复议工作人员职业化的水平，提高其办案能力。行政复仪局的设置将把原有分散在各个部门的行政复议工作人员集中起来，对适合继续担任行政复议工作的人员予以留任，并开展相关业务培训和办案经验交流，这样即稳定了行政复议人员队伍，又提升了工作人员的业务素质，促进其办案能力的整体提升。
2．建设一支专职化的行政复议官队伍。为了保证行政复议局独立办案，行政复议局应配备专职工作人员，可以统称为行政复议官，赋予其相对独立的地位，并保持专业性。尽管早在2007年8月1日施行的《行政复议实施条例》第16条就规定了：“各级行政复议机构应当定期组织对行政复议人员进行业务培训，提高行政复议人员的素质”，但截至今日我国仍然没有制定全国统一的行政复议人员任用资格，行政复议工作人员的职业化道路还只是停留在地方实践的层面上。例如，云南省人大常委会在2000年5月26日第十六次会议上通过了《云南省行政复议条例》，对行政复议人员的任职资格作了具体规定，详见该条例的第4条。笔者认为我国可以借鉴外国立法经验和我国地方立法经验，将行政复议工作人员的范围适当扩大，吸收符合法定条件的非公务员专业人员担任行政复议官，设立类似于司法考试的任用资格考试，提高“行政复议官”的法律地位。“行政复议官”统一考试，择优录用，并由同级人大任命，其工资、福利等各方面交由国家财政部门统一管理。其根本目的就是必须确保“行政复议官”具备专门的法律知识和丰富的行政管理经验，并且具有一定的司法官职能，以及接受统一培训，使其在案件审理中必须遵循居中性、公正性、公开性、公平性原则进行相关裁决。因此笔者建议《行政复议法》在重新修订时要列专章规定行政复议官的任职资格，权利、义务，选拔、录用，以及工作保障和福利保障等问题。
3．转变现行复议实践中的“非司法化”建构理念，对行政复议程序进行准司法化改造。对行政复议程序进行准司法化改造，就是要使行政复议程序具有公开性和公正性。公开性和公正性是司法程序的本质属性，是走司法化道路的必然要求。要实现复议程序的公开、公正，就必须给行政复议参加人赋予申请权、平等参与权、申请回避权、质证权、答辩权和最后陈述权，以及律师代理权等诸项程序性权利。准司法化改造要求行政复议不能完全照搬司法程序，对司法程序要简化适用，以保证复议程序简便、快捷、高效。当然，提倡行政复议程序简化，并不意味不要程序。这两者不是截然对立的矛盾关系，而是对立统一，相互促进的关系。必要的繁琐程序，是制约行政权力，保护相对人合法权益，实现双方当事人良性互动的规则平台。如果一味地简化程序，就将使行政复议的自身权力难以得到有效的约束，行政复议功能的发挥也将完全依赖于裁决者个人的良知和品德。毫无疑问，这与法治社会的要求背道而驰。因此，行政复议程序准司法化改造，就是按照司法化的要求补充必要的裁决程序。
一是各级行政复议局应该淡化行政隶属关系，行政复议局和所属政府之间应是指导关系，不是领导与被领导的关系，从而使各级行政复议局保持相对独立的地位。二是为增强复议程序的司法性，应改变原有的书面审理为主的审理方式，转变到以公开的听证审理方式为主，书面审理为辅。在审理过程中应当规定“禁止单方面接触”。在我国真正的“禁止单方面接触”在司法领域还没有完全普及，对行政复议制度作出这样的规定，要求未免过高，但又是行政复议制度走司法化道路的必然要求。也许在行政复议中推行这一制度的实践探索会充满曲折，但曲折中必然会孕育着成功的希望。三是实行行政复议官合议或者独立办案制度。由行政复议官3人以上单数组成合议组或者独立办案，实行责任终身追究和责任倒查制度。四是建立健全严格的证据审查制度，建议和新的行政诉讼证据规则接轨。
4．变革行政复议的受案模式，扩大行政复议的受案范围。对西方国家行政复议制度的历史演变和实践经验进行分析，不难发现行政复议受案范围都有不断扩大的趋势。我国行政复议制度自创建以来，顺应这一发展趋势，复议的范围也在不断扩大。尽管如此我国行政复议的受案范围还是不尽如人意。我国《行政复议法》在复议范围的规定上采用了概括加列举的方式，这种以列举为主，概括为辅的法律规定，其不足之处就在于将复议事项局限在列举的范围内，使“权利需要救济”的理念被法律规定的权利所束缚，结果是行政相对人的权益将无法得到全面保护。因此，笔者认为，在行政复议制度变革创新中，《行政复议法》的重新修订应该采取一般概括主义的方式对复议范围进行规定，除其他法律有特殊规定之外，对于行政主体作出的所有行政行为，相对人均可以申请复议。确立相对人对行政主体的所有行政行为均可以申请行政复议的原则，同时以列举的方式明确不适用本法的行政复议的例外事项，而且对例外事项也要重新厘清。从世界各国行政立法的现状来看，有必要把内部行政行为纳入行政复议的范围，这样规定既能保护公务员的合法权益，又能促进公务员独立人格的养成。现行《行政复议法》没有把规章等规范性文件的审查纳入行政复议的范围，笔者认为这是值得商榷的。规章是我国行政机关进行行政行为的主要依据之一，规章不仅量大，而且瑕疵率比较高，许多团体性纠纷的根源都源自于此，所以把规章这一抽象行政行为排除在行政复议外，既不利于团体性纠纷的解决，更不利于从源头开始纠正不合理的行政行为。笔者认为为了顺应世界扩大行政复议范围这一趋势，赋予行政相对人更多的救济权和监督权，我国应逐步将规章等抽象行政行为纳入行政复议范围。
三、行政复议与行政诉讼的衔接
2015年5月1日新的《行政诉讼法》正式实施后，给行政复议制度带来了极大的冲击，也势必带动《行政复议法》的重新修订。在新的《行政诉讼法》的引领下，行政复议制度将如何改革上文已经详述。那么，《行政复议法》在重新修订时，该如何处理行政复议与行政诉讼的衔接，使两项制度能够更好地融合，各自彰显自己的特色，承担起定纷止争的作用呢？依据行政复议制度的价值取向和功能定位，两项制度的衔接应侧重如下三方面的对接。
（一）行政复议与行政诉讼衔接模式的破解
我国的行政复议与行政诉讼的衔接模式从立法实践来看主要有，非终局性自由选择型、行政复议前置型、自由选择终局型、行政复议终局型和迳行起诉型。从我国的现实国情来看，立法根据纷繁复杂的实际国情把行政复议与行政诉讼衔接关系设置为多元化模式互补共存，具有一定的合理性，但从实证角度来分析，上述多元化模式的设计存在如下缺陷：
一是在是否将行政复议前置的问题上，设置标准不明确，设定权限随意性较大，是否设定完全听凭于单行法律、法规的规定。这一制度安排，一方面导致了法律、法规之间规定的模式不同，同一层级法律、法规之间以及不同层级法律、法规之间的设定比较混乱；另一方面导致应该设定复议前置的却没有设定，不应该设定的却大量设定，致使行政相对人救济权行使的自由度受到极大的限制。二是行政复议终局型的制度设计，不仅缺失正当性，而且完全违背司法最终原则，助长了行政权向司法权的侵蚀和扩张。三是迳行起诉型的制度设计，完全忽视了司法权和行政权的分工、协作，从立法上强制规定当事人只能通过行政诉讼的方式寻求权利救济，这既是对当事人自主选择权的严重侵犯，又对行政复议制度存在的必要性给予了无情的否定，司法权对行政权的如此侵蚀，不仅加重了行政复议的生存困境，而且使法院行政案件的受案量加大，导致难堪重负。
法国著名比较法学家达维德教授曾指出：“每个国家依照各自的传统制定自己的制度与规范是适当的。但是传统并非老一套的同义语，很多改进可以在别人已有的经验中汲取源泉。”⑨因此，笔者认为根据我国的现实国情，在充分借鉴域外成熟经验的基础上，我国的行政复议与行政诉讼的衔接模式的构建应以当事人自由选择主义为原则、以复议前置主义为例外，逐步取消行政复议终局型、迳行诉讼型。复议前置例外应由《行政复议法》统一标准，明确规定，以避免各自为政。行政复议与行政诉讼尽管是两种不同的救济途径，但却具有“同价性”，都是为保护相对人的私益而设置的。因此，制度设计者应当相信行政相对人为了维护其自身利益完全有能力作出理智的选择。在“权利本位”高扬的时代，尊重当事人对法律救济程序的自主选择已经成为时代潮流，为世界各个国家所接受。只有竞争才能促进发展，我们有理由相信行政复议与行政诉讼制度的优劣只有在相对人的自由选择中才能得到充分辨识，并为各自的发展提供相应的生长空间。
（二）行政复议和行政诉讼功能定位的厘清与衔接
行政复议与行政诉讼作为两种不同的救济途径，既有区别，又有千丝万缕的联系。但是不管两者的差别有多大，他们在“权利救济”上却具有“同价性”，其最终目的是一脉相通的。只不过两者创设的权力基础是不同的，行政复议是“同性权力”的监督，行政诉讼是“异性权力”的监督，这就决定了两者建设的侧重点各有自己的偏好。行政复议是行政程序，侧重以效率为先；行政诉讼是司法程序，侧重以公正为先。由此可见，两种制度的价值取向必定蕴含不同的旨趣，如果我们一味偏重一方，而搁置另一方，就会造成两者功能定位的紊乱。偏重行政诉讼，将会使法院受案过多不堪重负，行政诉讼的质量与效率将难以保证；偏重行政复议，则可能会出现行政“独裁”的后果，行政复议制度价值功能的实现也将受到严重的影响。因此，要转变单纯将行政复议作为行政诉讼的配套机制进行建构的理念，打破两种制度谁轻谁重的理论藩篱，厘清各自的功能定位，找准各自的建设方向，达成同生共荣的双赢局面。
行政复议作为一种“准司法行为”，应该在多大程度上借鉴行政诉讼制度是理论界一直都在思考的一个问题。这一问题的争论，学者们主要的顾虑一是行政复议借鉴行政诉讼制度过多，程序繁琐会影响行政复议效率的发挥，二是行政复议过多地采用行政诉讼的审理程序将会导致行政相对人负担加重，行政复议所作的一切在行政诉讼中还要重复一次。其实，这样的顾虑是多余的，也是没有完全分清行政复议和行政诉讼功能定位的表现。如果行政复议真正按照“准司法行为”进行设计、建构的话，行政复议就相当于行政诉讼的初审程序，由于行政复议的行政性、专业性将可以保证它的效率的充分发挥，又由于其独立性和公平、公正的程序保障将使大多数纠纷在行政复议阶段得以解决，行政复议能够真正起到“过滤器”的作用。通过复议后再进入法院的案件将是极其少量的，也就不会更多地增加行政相对人的负担。而且，如果行政复议真正起到初审的作用，那么，行政诉讼在审理经过行政复议的案件时，就可以侧重合法性审查，尊重行政复议的事实查证，使两者各自发挥应有的作用，达到更好的衔接与融合。因此，笔者主张行政复议在审理行政纠纷案件时应与行政诉讼全面接轨，但应有所简化，保持自己高效、快捷的本质特色。
如果我们把复议定位为司法或“准”司法，行政复议作为行政诉讼的“初审”，不服初审，提起诉讼，就应该以纠纷原来两造为诉讼当事人，而不是去告复议机关。这与新的《行政诉讼法》的规定是相互冲突的，如何解决这一问题，将是新的《行政诉讼法》实施以后一个非常棘手的难题。如果这一问题得不到解决，它将直接影响行政复议制度的改革，甚至导致行政复议制度的“虚置”。因此，笔者建议，对《行政诉讼法》这一规定应尽快修改，或者出台相关的司法解释对此给予修正。
（三）行政复议与行政诉讼受案范围的衔接
在行政复议的受案范围上，上文我们主张采用一般概括主义，凡是行政主体所作出的行政行为原则上都应该纳入行政复议的范围，不受理的例外采用列举的方式。如果《行政复议法》修改能接受这样的建议，那么行政复议的受案范围将远远大于行政诉讼的受案范围，目前在具体实践中存在的经过复议的案件得不到法院的司法救济的尴尬局面将依然难以改变。这将直接影响行政复议与行政诉讼的衔接，势必影响相对人的权利救济。如何解决这一问题，笔者认为，既然把行政复议作为行政诉讼的初审，那么经过复议的案件，对复议决定不服起诉到法院就相当于上诉，法院就没有理由不予受理。因此，法律规定应采用经过复议的案件法院必须受理为原则，不予受理为例外，并严格限制例外的范围。这样的制度安排将极大地促进行政复议制度改革与发展，充分发挥行政复议制度解决行政纠纷的前沿阵地和“过滤器”的作用，维护社会稳定，促进社会和谐发展，实现促进依法行政的制度宗旨。