董佰壹
（河北师范大学法政学院，河北石家庄050024／河北经贸大学宣传部，河北石家庄050061）
摘要：省级人大预算监督制度是深具中国特色的监督制度。制度建设和理论建设在省级人大预算监督的完善中同属一体两面的关系。随着财税体制改革的进一步深化，中国的省级人大预算监督制度的理论深度亟需拓展。在对中国省级人大预算监督实践的分析基础上，预算监督与财政立宪的关系需要重新思考，尤其是人民主权、权力配置与预算监督主体间的关系成为省级人大预算监督制度理论建设的重中之重。
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关键词 ：预算监督；财政立宪；省级人大；依宪治国；法治建设
中图分类号：DF01 文献标识码：A 文章编号：1002 -3933(2015) 03 -0105:09
2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指出应“重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开”。总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的起草说明中解释到：这些措施都有很强的针对性，也同党的十八届三中全会精神一脉相承，对法治政府建设十分紧要。预算监督是中国共产党带领全国人民实施依法治国方略的重要内容，省级人大预算监督则是人大预算监督制度建设的关键。
作为深具中国特色的省级人大预算监督制度，理论建设和制度建设同等重要。2014年新修订的《预算法》将预算各项制度进一步细化，对预算监督也赋予更多的制度性保障。虽然制度的健全是必要而紧迫的，但理论的指引和论证则是制度建设的前提和保障。随着改革的进一步深化，中国的省级人大预算监督制度的理论深度亟需拓展。依宪治国和新预算法的出台需要重新思考预算监督与财政立宪的关系，尤其是人民主权、权力配置与预算监督主体间的关系成为省级人大预算监督制度理论建设的重中之重。这既是我们理论研究的基础，又是预算监督改革继续深化的理论前提。
一、预算监督与依宪治国
在立宪主义国家中，宪法政治实践具有多样性。然而不论其形式如何，至少存在着三重制宪目的：第一，明确政府追求目标，提供国家奋斗方向；第二，确立政府组织制度，调整政府与公民的相互关系；第三，保障个人权利，既不受政府侵犯，也不受多数人压制。实现制宪目的的方式有多种，财政立宪是后发现代性国家所普遍采用的实现方式。所谓的财政立宪主要是指，为了保障人民的财产权和自由权，保证国家公权力行使的能力及其正确行使，一国宪法对国家的财政权和人民的财产权以及对国家的财政权在不同的国家机关之间、中央和地方之间界分的一项宪政制度。这一定义凸显了财政权在一国立宪政治的产生和发展所占据的重要作用。一个完整的财政立宪主义的框架应该包括三个主要内容：首先，合理划分政府的事权和财权，使之与政府的功能、责任相契合；其次，需要建立人大监督之下的政府财力的均衡性转移支付框架；再次，要完善人大预算监督职能，限制政府随意扩张公共开支。从宪法学原理看来，财政立宪是一个概念群，以财政作为基本概念，以税收、人大及预算作为外围概念，而以具体的分税制改革、人大制度建设和预算监督制度作为外延。作为财政立宪的重要内容，省级人大预算监督制度有一个渐进的发展过程。
在计划经济时代，国家将指令性计划或者命令直接发布到地方或企业生产单位，并不存在着真正意义上的预算。这样的预算监督当然流于形式，不具备实质的约束权力的监督内涵。在当时普遍的观念中，人大的预算监督工作更多地是配合国家计划经济的调配，是计划体制的补充部分，并不具有独立的权力属性。随着改革开放以来经济的发展，社会主义市场经济的建立带来了预算监督理念的革命性变革。预算监督不再被看作政府预算工作的附属，而是具有独立的财政监管职能，并且监管职能是在宪法的文本中得到肯定的。预算监督的实施过程即“国家与私域的关系逐渐从私域依赖于国家转变到国家依赖于私域（或是一种市场交换关系），国家需要服从纳税人的利益需求（为纳税人提供公共物品），接受纳税人的集体监管”。这一论断是对预算监督最本质的表述。有学者从公共财政的角度指出“在财政立宪中，财政监督的三方主体之间体现为委托、制衡的法律关系。财政立宪所解决的根本问题是如何有效地为纳税人提供公共物品。政府作为一个为纳税人提供公共物品的机构，为了使其能够真正履行提供公共物品的职责，必须赋予其一定的权力，其中预算的编制权和执行权——政府财政权，就当然地赋予给政府。”
公民的财产权、政府的财政权通过人大的监督权围绕着政府提供的公共物品（服务）而紧密地结合在一起。财政权一方面推动宪法政治的产生和发展，另一方面成为现代政治体制运行的基本保障。国家通过合法的征税行为取得财政收入，获得民众的认可；同时，国家协调中央与地方的财政关系，保持国家机构的正常运转。大量的财政支出都是通过转移支付等手段实现其功能的，因此政府间的财政关系需要严格的预算监督来保证其运用得当。控制预算是为了更好地保障社会的公平和效率，并在两者之间取得均衡。现代国家的法治政府首先必须是个限权的政府。政府的正当功能应该限于为国家和社会提供公共物品和服务，尤其是在一些盈利性较差的行业和领域。如果政府的各种预算行为受到人大及其常委会的监督，那么法治政府目标的实现也就指日可待。
省级政府的征税、预算等行为受到省人大代表的监督，这在一定程度上控制了政府权力的滥用，为规范公权力提供了外部的约束性条件。就总体而言，省级预算监督能否成功建立是在地方能否实现依宪治国的关键。这是因为，第一，财政权的良性运行是国家机关正常运转的必备条件，是为社会提供重组的物质和精神生活的基础；另一方面，财政权的滥用，又会导致政府征收的无度，侵犯公民合法的财产权，违背民众建立政府的初衷。既然“政府通过预算向社会表明了民选代表与人民对政府的信任和支持，是政府确定获得社会民众合法性认同的宪政机制”，之所以要对政府的财政权进行控制，就是为了从源头上防止政府公权力的滥用与腐败，“代议机关一旦全面控制了政府的财政预算，就牢牢抓住了政府的经济命脉，进而取得对政府有效监督的地位。”在某种程度上，美国的爱伦·鲁宾教授的看法为此提供了注脚。在他看来，“大多数公共预算能够相当精确地代表政府的活动和支出决策，因而它们提供了一个相当有利的位置来观察政府，并提供了一种维护政府可信度的方法。”
在财政立宪主义者看来，省级人大预算监督制度是依法治国，尤其是依宪治国的重要组成部分。该制度体现了人民主权的宪法原则，通过对政府财政预算权的严格监督成为公民财产权的有力保障。预算监督与人民主权的联系，在我国是通过人民代表大会制度实现的。八二宪法第3条规定，我国的一切权力属于人民。然而，人民并非权力的直接行使者。八二宪法又指出，中国人民通过人民代表大会制度来行使国家权力。人民代表大会的代表由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。在此意义上，预算监督的权力也属于人民所有和行使。
就省级人大预算监督而言，按照《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的相关规定，预算报告、决算报告、国民经济和社会发展计划及审计报告，都需要向省级人大及人大常委会审查和批准。人大代表或常委会组成人员对有关预算的议案和报告有不同意见时，可以向有关部门提出质询，必要的时候，可以成立特定问题调查委员会，或者对有问题的负责人提出撤职案。为了进一步实现人民民主，在省一级人大设立的有财政经济委员会，在省一级人大常委会设有预算工作委员会，还有的省份专门设立了预算监督办公室或者抽调代表组成预算监督小组。这些形式的组织都能从制度上有力地将省级人大的预算监督权落到实处，实现人民主权与预算监督的有机统一。
将预算监督问题提升到宪法政治的高度进行考察，这意味着中国的预算监督理论是为人民服务的监督理论，以纳税人的利益为本，尊重纳税人的意志，最大限度地为纳税人提供优质的公共产品（服务）；预算监督是依法治国基本方略的重要部分，要实现严格地依法监督，就要实现预算管理的法治化和制度化，树立人民代表大会制度，尤其是省级人大监督地方政府的权威；同时，要将公众参与引入地方预算监督中，提升人大监督制度运行的民主程度，在实践中不断创新中国的预算民主。
二、预算监督与人大审议权
人大预算监督权的行使对地方政府的财政权而言具有积极和消极两方面的意义。其积极的意义在于能够约束政府财政权的形式，约束政府的预算收支行为，为法治政府的建设提供切实有效的实施途径；其消极的意义在于，过度的监管也是对监督权的滥用，从而构成对政府财政权的干涉。这将影响到正常的预算制定、管理以及财政支出的过程。因而，中国省级预算监督要根据本地的民情法制等实际情况建立相应的实施机制。关于“如何施加宪法性约束以限制人大在预算决策中可能存在的机会主义行为”，在宪法整合的框架下合理配置地方预算监督权成为硬约束的关键。
所谓财政为庶政之母。如何在财产权、财政权与监督权之间配置权力，与一国的政体组织形式关系非常密切。根据宪法及相关法的规定，地方人大及常委会产生地方政府、法院和检察院，后者要对前者负责并报告工作，这是中国地方政治体制的主要内容。由于财政体制在政治体制中起关键作用，在实际的政治生活中往往形成行政主导的决策态势，因而对地方政府的财政权依法规制以防止权力过度集中是必要的。这种对财政权的约束在宪制上的体现就是预算监督制度的建立，尤其是省级人大预算监督的制度化。这种制度化的努力既是为了克服决策上的机会主义，也是为了对代表行使审议权赋予其正当性来源。
截至目前，中国大多数省级地区，除江苏省、湖北省、福建省、陕西省、新疆维吾尔自治区与西藏自治区外，基本上都出台了预算监督的实施条例、规定或办法。虽然上述列举出的省份并未出台预算监督的地方性法规，但这并不妨碍所在省的人大对预算监督制度完善的探索。如江苏省在1995年就出台了《江苏省地方预算执行情况审计监督试行办法》，在2000年出台了《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强省级预算审查监督的决定》，这两个规范性文件在一定程度缓解了未出台预算监督实施的具体细则的困难。还有许多省份则在《预算法》和《监督法》的基础之上，对预算监督的权限和程序作更详细的规定。比如关于预算草案修正权的问题。《预算法》与《监督法》对此规定得比较含糊，而湖北省出台的《湖北省实施（中华人民共和国预算法）办法》，在第16条规定了人大各专门委员会、人大代表对预算草案的修正案提案权。山西省通过的《山西省预算监督条例》，在第11条中规定了各级人大财经委将预算草案的修正案提交大会主席团的权限。云南省、海南省、广东省和河北省等省份也对预算草案修正权的主体作了规定。其中2001年河北省出台的《河北省预算审查监督条例》还对预算修正案的处理、修正案的提案权及表决方式作了规定，在全国各省的规定中相对超前。
对地方预算监督权的合理配置，其主要目的在于实现对地方财政权的合宪性控制，确保权力的行使不出现恶性冲突，防范来自政府机关及其公职人员或者人大机关及其代表的预算机会主义。这些预算主义行为，比如人大代表为了再次当选或者其他目的而盲目地批准预算草案，扩大预算规模等行为。正如有学者指出，预算规模扩张的原因中就包含了立法机关预算机会主义的不合理因素，因而就总量扩张施加宪法性约束是完全必要的。
审议程序是省级人大预算监督制度的重要一环。就某种程度而言，审议意见如何形成决定了审议意见在预算监督中的地位和作用。所谓的审议意见，是指人大常委会会议在听取和审议“一府两院”工作报告和常委会执法检查报告后，对不作决议决定而又要求“一府两院”在工作中加以改进的多数常委会组成人员的意见。鉴于缺少统一的规定，各地审议意见形成的过程也多不一样，审议的形式比较随意。根据相关研究，目前各地审议意见的形成程序大致可分为三种类型：第一种是在常委会会议闭幕后（通常在一周内），由与议题相关工作机构有关人员，根据常委会组成人员的审议发言记录，进行归纳整理，形成审议意见初稿，提交主任会议审定。在主任会议充分酝酿讨论的基础上，进一步修改完善，使之更具权威性、指导性和可操作性。第二种是有些地方人大常委会审议意见不需提请主任会议审定，直接由分管副主任签发，这种做法虽然程序比较简化，也有一定效果，但不够规范和慎重，容易降低审议意见的质量。第三种是有些地方人大常委会在会中根据审议情况，由会议主持人总结归纳后，审议意见即在会议上表决通过，或将审议意见正式提请常委会会议表决通过，这样做，有悖法律规定的审议意见的性质，混淆审议意见与决定、决议的界限。可见，地方人大对审议程序的硬性规定不足，尤其是省级人大并没有起到先例的作用。以2007年的重庆市人大为例，审议、批准和监督预决算的流程见表1：
从重庆市人大的预算审查流程可以看到，真正留给省级人大代表审议预算议案的时间并不多，这对人大代表履行预算监督的法定职责是非常不利的。根据预算监督实践经验，代表们应认真审查预算报告和预算草案，尤其是参照财经委的预算审查报告，在此基础上形成对预算报告草案的基本评价和建议、意见。在审议的时候，代表们有权充分发表意见和建议。代表们既可以依法共同提出修改议案，也可以单独有序地发表审议意见，在代表团分组会议上畅所欲言。在审议的过程中，代表们可以就有些不清楚、不明白的专业问题向政府相关部门咨询，由相关部门的负责人或者相关责任人直接给予答复或说明。为了增加人大代表审议的专业性，2014年修订的《预算法》在第44条第2款规定：省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的30日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。通过专门委员会初审的方式来减轻人大代表审议的压力，是中国省级预算监督制度的创新之举。
在发表审议意见或建议的同时，代表们还有权针对财政预算管理工作及其产生的社会影响和效果进行质询，包括对财政收支的安排、财政政策和预算管理规定中存在的问题与建议，特别是与民生保障、社会公共事业相关的、亟须解决的问题。审议的结果既可以是书面的建议书形式，也可以议案的形式，或者以口头的形式记录在案。省级人大常委会和政府相关部门应当在规定时间处理和答复代表们提出的意见或建议。就常委会的工作制度而言，常委会组成人员可以就专项报告提出审议意见，也可以就专项工作报告做出决议。《监督法》第14条第2款规定，常委会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，应向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。一般来说，常委会办事机构应当在常委会会议接受的五日内，将会议对专项工作报告和其他有关报告的审议意见，汇总整理成《常委会会议审议意见》。这种做法，将整理和送交审议意见的工作程序化，可以作为各省级人大常委会预算审议工作的参考。除此之外，听取和审议预算计划执行情况、预算执行情况报告和审计工作报告，也是人大常委会审查监督国民经济计划和预算执行情况的重要形式。常委会全体会议听取本级政府计划和预算主管部门负责人受本级政府委托所做的报告以后，通常采取分组形势进行审议，必要时也可以采取联组形式进行审议。人大常委会在审议相关报告时，有关部门和工作机构应当派熟悉情况的相关负责人到会，听取意见，并根据需要说明情况或者回答询问。
就审议的内容而言，地方人大应该将增加预算支出数目的控制写入预算草案的审议报告。在一部分预算增加时，考虑该部分预算增加的合理性与合法性，及是否应当在同时减少其他支出或者增加财政收入来冲抵。这样就能避免地方人大预算监督的结果只出现只减不增或者只增不减。同时，应当减少人大预算监督权形式审查预算的次数，明确审查的界限，尤其是要针对政府因依法行政而产生的财政义务。当然，对于政府在法律和政策范围内允许的行使行政职权的行为应当予以必要的经费支持。省级人大及其常委会在监督政府预算案时，即使以增额的方式缓解地方财政困难，那么也要注意维持预算方案的一致性，不能妨碍预算功能的发挥。同时，对新增加的预算金额的修正，应注意预防人大取代政府成为预算草案编制的主体。增额应有支付经费的法律存在。就预算草案的修正而言，关涉到人大权力行使的限度。因而有学者建议：在推进预算民主的过程中，一方面需要进一步加强人大的预算监督权，将人大的预算权力还给人大；另一方面需要设计一种能够对人大进行制约的机制。
三、预算监督中的党委、人大与政府关系
在省级预算实施的过程中，不可避免地要遇到如何处理党委、人大与政府的关系。这三者在一定程度上都参与预算过程的决策，因而都是预算实施的重要角色。从原则上来讲，中国特色的社会主义政治就是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。党的领导既是我国政治制度的最大特色，也是社会主义事业的根本保障。根据《中国共产党党章》第64条：各机关、企事业单位应当广泛地成立党组。党组的任务就是执行好党的政策、方针、路线，管理好单位的干部和领导下级党组。同时，根据党章第47条：党组的成员，由批准成立党组的党组织决定。党组设书记，必要时还可以设立副书记。党组必须服从批准成立党组的党组织的领导。因而，上级党组是领导下级党组工作的，其成员也是指派和批准而非是选举产生的。在省级政治生态中，省级人大常务会中的党组是连接省级政府与省委的坚实桥梁。党对人大和政府的影响与领导是一种内部的影响，党组的作用至关重要。在一般情况下，这种内部沟通的渠道是畅通无阻的，但不排除个别时候也有相互冲突的时候，这是由省级预算决策过程的程序引起的，并不多见。
党组的会议形式一般是全委会和常委会。全委会参会人数较多且力量分散，适于民主听取各方意见，却不利于集中决策。因而常委会经常召开，用以代替全委会部分职权，尤其是行使日常重大事务的决策权。以预算为例，预算的法律过程也是预算的政治过程，两者并不冲突。在每年的中央经济工作会议召开之后，国民经济和社会发展计划基本上确定下来，中央财政部门往往会正式发文通知各省级区域编制开始编制年度预算或者开展财政预算工作。按照中央的要求，地方一般会结合本省级区域的实际情况，由省委常委会研究决定省级预算制定的大致规划，这在预算实践中被称为“定盘子”。预算过程的基本流程：省级政府的财政部门编制好技术性的预算草案，然后交由省级政府常务会议讨论决定是否送交省委常委会审议；由省委常委会审议通过之后才交由省级政府提请该级人大常委会审议，最后由省级人民代表大会投票决定是否通过。
即使如此安排预算过程也不足以保证预算草案的顺利通过，为了避免发生一系列的政治失误，一方面党委坚持要比人大预先审查预算草案。正如有学者指出“即使人大常委会和个别人大代表为项目支出或收入问题向政府提出意见，政府一般也会以党委会已经通过为托辞拒绝修改，这样就导致了监督的落空。”另一方面，一般省级人大常委会主任或者主席往往由省委书记或者副书记兼任。在理论上，因为人大常委会组成人员及人大代表碍于政治影响也很少会表示反对，所以这一做法确实降低预算草案提交人大审议表决时未被通过的可能性。截止到2014年11月，除了京津沪渝四个直辖市以及广东、西藏和新疆等7个省级行政区划外，全国其他24个省份都是由省委书记兼任省级人大常委会主任。然而，如此的政治安排并非是完美的。省委书记兼任省级人大常委会主任是否有利于发挥党内民主和党员建言献策的积极性，目前尚未得到证实。
在预算监督实践中，我国预算一直采用的都是综合审批制。这种审批制的特点在于预算收支的总计划在一个预算议案中被集中起来提交省级人大代表大会审议通过。综合审批制虽然使得审批程序简化，但是由于给予审议代表的选择太少，而影响了审议效果的发挥。如果预算议案被省级人大否决，这对当地的国民经济发展产生的影响太大，所以即使部分预算案不合理，人大代表一般也不敢轻易否决。这也是在全国人大和地方各级人大很少有财政预算案被否决的重要原因。
为了改变这两种状况，在尊重政府预算编制权、党委的政治领导权以及人大的预算监督权的基础上，需要通过制度性的措施来协调党委、人大与政府的关系。维持现有的党政分开的制度框架是一个必需的条件，且在制定和修改《预算法》等基本法律的时候，党的领导要给予落实。一旦法律通过之后，党也要带头遵守法律。这才是符合宪法精神的措施。在目前的预算实践中，党委并不能直接干涉人大常委会的工作，更多的做法还是通过省级人大常委会中的党组。由其将省委会的意见和建议提交人大常委会主任会议，经主任会议研究通过之后，才正式地提交到人大常委会。
因而辩证地理解党委、人大与政府三者的关系是预算工作顺利开展的政治前提。第一，应重视党委的作用。只有人大党组与省级党委之间沟通渠道畅通，预算监督的功能才能发挥得更好。在党委审议的时候，应充分利用党内的民主集中制，保障人大党组成员和省级党委成员之间在预算决策上享有相同的权力，也可以适时允许就预算草案是否通过和修改进行辩论和投票。其次，保持省级人大与政府之间沟通的顺畅。应当重视区域内民众关于预算的意见和建议，通过听证会、研讨会的形式吸收到政府的预算制定中，尽量做到信息公开和透明，避免政府在预算编制和决策的盲目性。如果能实现政府预算决策的规范化和科学化，那么省级人大预算监督权也能获得更充分的制度空间。
结语
人大预算监督是人民民主的重要实现形式，是依宪治国的重要制度举措。省级人大监督的民主化、法制化和规范化，反映了中国政治文明程度的最新进展。改革开放以来，市场经济的建立、财税体制的改革和人大制度的建设都为省级预算监督制度的全面落实提供了坚实的基础。中国省级人大预算监督制度的演变历程实际上也是中国预算体制的重构过程。在这一过程中，宏观和微观的省级人大预算监督体制出现了一系列的重要变化。第一，人大的预算监督体制是我国宪法实施制度的重要组成部分，依法监督、民主监督和科学监督是省级人大未来预算监督的方向；第二，预算监督在预算体制权力结构中的重要性增大，代表们的表决权、审议权和提出意见、建议权受到同样的重视，且给予制度性的保障。第三，党委、人大与政府在预算监督中的角色更加清晰，党委的政治领导和协调的作用得到承认，并在预算监督制度的完善中受到足够的重视。
人大的预算监督越严格，公民的财产权越能得到保障。近年来，预算监督虽然在不断加强，但是仍然非常薄弱。没有监督、没有法律责任的人大及其常委会只能是徒有其表。增强人大监督的力度，需要发挥代表和民众两方面的力量。省级人大代表与常委会组成人员应忠于职守，严格依法履行职责，对政府在预算上的不适当的行为进行监督；代表们应积极行使宪法和法律赋予的质询权等权力，可以对那些违法行使预算权的政府领导人提出罢免案，严格追究负有责任的主管人员的责任，使政府不敢轻易地越过法律的界限，预算监督的效力就会大大增强。当省级人大代表认真履行预算监督的职责时，省级人大及常委会对地方的公共事务也越来越具有发言权，这是重塑人大制度权威的重要突破口。一旦省级人大及其常委会爆发出预算监督的制度性力量，它就能真正推动富强、民主、文明的社会主义中国的建设。