杨武松
(厦门大学法学院，福建厦门361005／贵州师范大学法学院，贵州贵阳550001)
摘 要：从我国宪制看，公民是政治人、经济人、道德人的集合体，在国家治理中具有相应的影响力；从中国现实情境看，公民在国家治理过程中，存在超越规则的可能，其作用会异化。因此，需要坚持和完善人民代表大会制度、创新公民参与社会公共事务治理机制、创新互动学习机制、培育道德共识，用制度维护公民在国家治理中的作用，奠定公民参与国家治理的理性基础与德性之美。
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关键词 ：公民；国家治理；人民代表大会制；公共事务治理机制；互动学习机制
中图分类号：DF2
文献标识码：A
文章编号：1002-3933( 2015) 01-0063 -12
收稿日期：2014 -09 -26 该文已由“中国知网”(www．cnki．net) 2014年11月24日数字出版，全球发行
基金项目：2013年度国家软科学研究计划重大公开招标项目《国有资产管理对科技成果转化的影响研究》(2013GXS4D122)；贵州省科技基金项目《贵州工业化发展进程中环境污染的救济机制研究》（黔科合J字LKS[ 2011]）阶段性成果之一
作者简介：杨武松（1978-），男，贵州天柱人，厦门大学法学院博士研究生，贵州师范大学法学院副教授，研究方向：宪法、经济法。
中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为深化改革的总目标，这既是中国特色社会主义国家治理经验的总结，也是国家制度体系架构和制度运行能力提升的逻辑契合，是国家治理改革对社会发展的一种本质性回应。目前，学界主要围绕政府与政党、市场与社会等主体解读如何推进“国家治理体系和治理能力现代化”，仅以重视“公民参与”等寥寥数语概述公民在国家治理中的地位，忽略了近年来中国公民监督意识与主体意识的觉醒现状，忽略了公民在国家治理中的角色定位及其影响力。这种忽略可能是基于传统文化与环境而为的习惯性忽略，也可能是一种经过学术处理的选择性忽略。一旦它变成制度性忽略，将压缩公民的权利实现路径，使国家治理现代化的路径选择在“广度、深度、宽度”的三维上陷入困境。因此，有必要厘清宪法关于公民的角色定位，梳理公民在国家治理中的积极作用，并从制度维护的视角探索机制创新。
一、公民在国家治理中的角色定位
“公民不是宗法社会和等级社会中的臣民，也不是近代商业社会或西方早期市民社会意义上的纯粹经济人，而是经济人、政治人和道德人的统一。”这种“三人属性”要求宪法对公民的政治地位、经济地位和社会地位给予恰当的制度安排。一旦宪法关于公民地位的制度安排与其属性发生错位，尼布尔在上世纪论述的“道德的人与不道德的社会”很可能变成现实，公民在国家治理中的角色很可能异化，他们参与国家治理中也会产生负能量。
（一）当家作主的政治人
在中国的宪制情境中，公民在国家治理中的政治地位有具体的制度安排。宪法第2条明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民是国家的主人，意味着“人民享有国家的一切权力”，包含政治、经济、军事、国家建设与治理等等事务。作为一种抽象的政治主体，如何更好地行使国家权力？基于中国现实，我国宪法安排了人民代表大会制维护人民当家作主的政治地位。从中国宪法序言、总纲、公民基本权利和义务与国家机构的有关制度安排看，中国公民的政治地位依一定的历史与现实相结合的逻辑而存在，并非超然的，在政党时代与法治国内，也不允许公民超然存在。这意味着：(1)公民必须接受中国共产党的领导行使当家作主的权力；(2)公民行使国家权力必须遵循宪法至上的法治原则，在法治环境下，依国家法律制度行使权力；(3)公民对国家与社会具有相应的认同感、责任感，必须以积极公民的态势行使权利，履行义务。
宪法之所以能够安排公民的政治地位，除了受社会发展趋势、法治模式优越性、国家独特历史等客观因素影响外，还有人们对自己在国家治理中的角色定位的思考，以及他们对国家制度文明的实现路径之选择。这种选择赋予了宪法安排公民政治地位的正当性，同时也意味着，在宪法制度安排下，公民在国家治理过程中，其关键角色是“意志表达”和“利益维护”。在这里加上可怕的引号，不是曲解中国宪制情境与逻辑，而是主张配套适当的法律制度，保障与维护公民“意志表达”和“利益维护”的时效，营造良好的政治环境。
（二）独立自主的经济人
该角色是指具有物质基础保障，在法律框架内依据自己的意识自由实施经济行为，并享有相应经济权利的公民，与商业社会或市民社会中以追逐经济利益为根本的纯粹经济人具有本质区别。此等意义上的经济人并非先天生成，而是基于社会、空间、环境等诸多因素逐步确立其主体地位，并有赖于立法之初对相关因素与社会需求进行总结，并给予制度安排而发挥其功能。在宪法文本上，找不到经济人一词。然而，宪法却确立并培育了法律上的经济人生成环境：(1)宪法确立市场经济机制；(2)宪法肯定公民的财产权；(3)宪法确立公民独立经营自主权；(4)宪法设置公民相应经济义务，如纳税义务；(5)宪法确立依法治国方略。
公民经济权利与经济义务设置和统一是维护法律上的经济人的重要条件，几者共同支撑着法律上的经济人积极理性地从事经济活动，推动社会经济发展。独立人格的经济人，从宪法制度到民事法律制度均代表了一种平等、自治原则。这种原则在现代法律框架下，主要适用于私领域，一般表现为自主经营。这意味着“自由预设了个人具有某种确获保障的私域( some assured private sphere)．亦预设了他的生活环境中存在有一些列情势是他人所不能干涉的。”“私法自治赋予民事主体在法定范围内广泛的行为自由，有助于最大限度地发挥个人的积极性、主动性与创造性，对于促进近代社会经济的发展居功至伟。”私法自治、财产权保障共同构成了法律上的经济人独立人格之精髓内核。
（三）人格健全的道德人
江泽民曾指出：“对一个国家的治理来说，法治和德治，从来都是相辅相成、相互促进的。二者缺一不可，也不可偏废。”自党的十五大提出“依法治国与以德治国”相结合以来，国家治理主体的德治素养与能力成为评判其治理水平的一项重要准则。从中国宪法文本看，国家治理主体的行为法律化与行为道德化是共融的。宪法第24条第1款规定“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”社会主义精神文明建设既是国家的职责，同时也是公民等国家治理主体必须具备的道德要求。
人的存在之所以有价值，爱因斯坦认为“人的最有价值的努力是为我们的行为道德化而奋斗，我们的内心平衡，甚至我们的生存本身都取决于道德。惟有我们的行为道德化才能赋予生命以美好与尊严。”人之所以有理性，康德认为“有两种伟大的事物，我们越是经常、越是执着地思考他们，我们心中就越是充满永远新鲜、有增无已的赞叹和敬畏：我们头上的灿烂星空，我们心中的道德法则。”这揭示了：人具有道德性，并以具有独立人格的道德人存在。公民是国家治理主体之一，同时也是国家构成的必备要素。他们是否具备健全的人格，不仅影响个体的价值存在，更引领着国家与社会道德体系的建构。就这一点而言，公民行为道德化的程度决定了国家与社会的道德程度，是一国核心价值观确立的基石。
马克思曾说：“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”公民是现代政治、经济、社会、文化、道德的行为主体，离开公民，一切行动就没有主体依托了。宪法对公民的角色定位，关键是确立公民在国家治理体系中的主体地位，证明公民参与国家治理的合法性、正当性，为公民在国家治理中发挥积极作用奠定基础。
二、公民在国家治理中的作用
毫无疑问，公民在国家治理中的角色定位决定其作用。在法治国内，“政治人、经济人、道德人”是宪法对人的客观属性的集中反映，是对公民社会角色的制度安排。政治人集中反映了公民在国家政治生活中“意志表达”与“利益维护”的作用，具有政治影响力；经济人集中反映了公民在国家社会经济生活中建设者的地位，具有经济影响力；道德人集中反映了一个国家与民族的核心价值观念，具有道德影响力。不管公民以什么角色出现于国家治理中均能够引发不同的治理效应，并且这种效应应该是积极的。
（一）推进国家治理民主化：公民在国家治理中的政治影响力
现代国家治理也是民主治理。无论国外“主权在民”或中国“人民具有当家作主”的宪制理念与制度构造，公民与执政党、政府以及社会组织等均是国家政治治理必不可缺的主体。坚持执政党领导地位，坚持政府国家治理主导地位，坚持社会组织协同治理地位，不是弱化或模糊人民在国家治理中的主体地位，而是将人民当家作主、执政党领导、政府主导以及社会协同统一一体，推进国家治理民主化。这种积极作用主要表现在以下几个方面：
1．公民参与国家治理实现了国家治理的根本宗旨与人民当家作主的契合。“推动国家治理体系与治理能力现代化”的逻辑预设，一方面是要通过国家治理体系改革完善执政党及政府本身建设，从内生性的维度巩固其执政地位；另一方面是要提升执政党及政府的国家治理能力，在政治、经济与社会等诸多领域改善民生和推进民主，从外生性的维度证明其合法性，并进一步论述其执政的优越性。俞可平教授接受新闻周刊记者采访时，认为“这是典型的执政党逻辑：党要巩固执政地位，必须靠努力为人民谋福利、得到人民的广泛支持来实现。”改善民生与推进民主具有不可分性。在中国共产党的执政逻辑里，改善民生属于人民利益保护的范畴，推进民主则是人民意志表达的贯彻，二者均是其执政的根本宗旨。民生属经济范畴，关乎人民的生存权与发展权，是维系人民一切行为的基础；民主属政治或法治范畴，关乎人民的自由与尊严，是民主之国的重要标识。
事实上，民生与民主都是宪法关注并视为保障人民当家作主的重要概念。前者一般表述为国家经济建设，后者则做人民代表大会制的宪法安排，片面地肯定任何一方都是对另一方的侵害。人民当家作主即人民是国家的主人，其实质意义是人民意志表达与人民利益维护。这意味着“国家治理为了人民，国家治理的根本宗旨是为了人民，为了最广大人民的根本利益”。推动国家治理体系和治理能力现代化，必须贯彻“权力属于人民、目标为了人民、治理依靠人民”的人民主权原则，必须要求国家治理实践始终将维护人民利益与人民话语权放在第一位，这有助于解决人民当家作主地位在现实中的虚置问题。
从执政党的逻辑预设和宪法制度安排看，“推动国家治理体系与治理能力现代化”是宪法制度安排的实现，公民参与国家治理亦是宪法制度安排的实现，本质上是国家治理的根本宗旨与人民当家作主的契合，是推动国家治理民主化、法治化的重要表现。
2．公民参与国家治理从程序上反映了国家治理民主化。国家治理主要是针对社会公共事务的治理。在古希腊时期，社会公共事务决策最初由公民直接参与，民主效果极高。但随着社会公共事务的日益繁复，公民因组织化、技术化、经济实力、时间精力等诸多因素所限，直接参与社会公共事务决策的能力与效果并不理想，代议制民主随之出现。上世纪，政府主导下的社会公共事务的现代治理越发依赖专家技术支持，转向为一种现代性和技术理性的公共治理模式。“以‘现代性’和‘技术理性’为核心的公共政策过程，在强调理性、技术和专业知识的‘技术路线’时，容易把专家和决策精英的作用推到一个核心的地位，从而形成官僚精英和知识精英联手形成的‘知识——权力’垄断体制。”对此现实情境，胡德提醒“人们需要谨慎对待公共管理的‘现代化’修辞。”因为“公众性缺失的‘技术路线’不仅对公共决策的质量造成了负面影响，导致很多政策失败，而且损害了公共决策的公共性与民主性。”打破“知识——权力”垄断体制，重新寻找公共决策之中的民主要素，成为上世纪公共行政学与行政法学讨论的热点。费希尔和费雷斯特等美国学者认为“不民主的决策本身就是不科学的，以往的发展中最重要的教训就是需要将公民重新引入政策制定过程。”
将公民重新拉入社会公共事务决策之中，不是简单原始的民主回归，而是在公共决策的“现代性和技术理性”之上增加“公共性和民主性”，共同构成现代社会科学民主治理的基本要素。这一点，在中国行政决策体制改革中有所体现，如第十届全国人大二次会议审议的《政府工作报告》明确指出：公共行政决策要“坚持科学民主决策。进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性与正确性。”公民参与国家治理，在主体构成、技术方法等层面增加了国家治理的公众性与民主性，尤其是从程序上增强了国家治理过程的民主性。主要表现为：(1)公民参与国家治理过程注入了更多的民主化要素，使国家治理过程充满了各种利益代表、公众的协商与妥协，甚至于是竞争，从而增强国家治理中一系列决策的合法性与合理性；(2)公民参与国家治理过程，有利于与其他主体，如政府，在真诚互信的基础上，通过公平、公开的国家治理程序进行交流与互动，在增强公民主体意识的同时，能更好地加强公民的国家治理认同感，使公民更为广泛地参与到国家治理中；(3)公民参与国家治理是从静态的权利设定走向动态的权利实现过程，这有利于在国家治理现实情境中落实其“当家作主”或“主权在民”的主体地位，弥补人民当家作主的宪法制度与现实之间的差距，使国家治理在民主参与的过程中找到实现“科学性与正确性”的进路。
3．公民参与将依法“执政”、“行政”、“参与”和民主“执政”、“行政”、“参与”等国家治理形式串联起来，使国家治理的形式合法性与实质正当性统一。“事实告诉我们，法治这东西是八面玲珑的。它可以和君主同居，也可以和民主结合，还可和独裁握手。”与君主同居，和独裁握手，法治实则法律工具主义，为专制和独裁服务；与民主结合，法治之内涵方能扩展。遵循“法治”逻辑，在形式上保证国家治理中民主实现，用民主审视国家治理，检验国家治理的实质正当性，这是民主与法治的统一逻辑。
民主社会与法治社会是统一的。法治解决国家治理合法性的问题，民主解决国家治理正当性的问题。法治内涵的扩展，一是要求国家治理多元主体科学立法，进行国家治理体系，即法律制度的构建，完成形式合法性的制度安排；二是要求国家治理依法而行，如执政党“依法执政”，政府“依法行政”，公民“依法参与”，社会组织“依法协同”等，完成制度安排的实质合法性的回应。民主是通过公众和利益代表的参与，为国家治理过程注入多元主义要素，审视制度构建、公共决策等过程，并进行价值检验与选择。尽管公众与利益代表在国家治理过程中没有结果决定权，但是公民主体地位的存在，依然具有重要的影响力，比如迫使国家治理认真考虑公民意志表达与利益维护，使国家治理诸如立法、决策等过程中的程序设定、价值选择、利益平衡向公平、公开靠拢，使国家治理结果具有合理性，为公民所认同等。
法治与民主在国家治理现实情境中如何走向统一是关键问题。目前，依法行政与民主行政的结合较好。以行政立法和行政决策为例，体现民主行政的形式主要有：听证会、座谈会、公众评论等公民参与。公民参与为公共立法和行政决策提供了民主化的正当化资源，也一定程度上降低了行政专制的可能性与风险性。自十七大将党的领导纳入宪法以来，中国共产党依法执政的形式合法性要件已经解决，但是检验其执政能力及其绩效的实质要件必须依靠民主执政方能体现。从中国宪法与中国共产党执政历史看，依法执政的根本宗旨是为了人民，在价值归属上具有民本性毫无争议，民主执政的具体形式，如多党合作与政治协商、党内选举等在实践中也一直发挥作用。但执政党与民主党派之间的协商属于政治精英式民主，执政党内部选举同样属于政治精英式民主，这种精英民主具有技术理性，也不排除与时俱进的现代性。但这种内部精英决策也很容易形成“知识——权力”垄断，降低或削弱执政党代表或领导人民执政的公共性与民主性。从关于国家治理现代化“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力”的表述看，在精英民主有限的现实情境下，提高民主执政水平，实现民主执政与科学执政、依法执政统一，意味着国家治理必须纳入更多的民主化要素，而公民参与国家治理将是突破点。可以预见，未来中国的国家治理将由公民参与串联“依法执政”、“依法行政”、“依法参与”和“民主执政”、“民主行政”、“民主参与”，使国家治理的形式合法性与实质正当性统一。不过，这种串联还有待明确的制度安排方能实现。
（二）经济建设的积极促进：公民在国家治理中的经济影响力
1．公民在私领域的经济行为及其效应具有夯实国家经济存量与增量的价值功效。当前，市场经济是我国主导经济形式，公有制经济与私有制经济主导国家经济的存量与增量。经济存量反映一国公共财产与私有财产的现存状态，经济增量意味着公有制经济与私有制经济以及其他经济形式的发展情态。改革开放前，中国经济的存量与增量，基本由公有制经济维持。这种单一的所有制结构不仅严重束缚了生产力，也削弱了公民治理主体的积极性。改革开放肯定私有制经济的存在及其发展，实质上就是肯定公民在国家经济治理中的主体地位。三十年的市场经济建设，公有制经济与私有制经济共同构筑了中国市场经济的繁荣，其经济效益一是丰富了中国市场经济形式，除公有制经济外，还发展了诸多由公民开展的私有制经济、外资企业等经济形态；二是夯实了中国经济存量与增量，在公有制经济存量和增量外，使私有制经济存量与增量占据绝大比重，共同支撑着中国市场经济的发展（见表1和表2）。
表1我国经济形式中资本结构显示，公民主导的私有经济由私人资本和个人资本构成，占48.4%的比重；表2我国金融机构存款额度余额显示，公民住户存款额度为2013年总额的43.5%比重，比上年度增长13. 5%。两项指标数据说明：公民所有的财富及其经济效益，拉升中国经济存量的同时，也在维持中国经济增量稳定增长趋势。从统计数据看，公民私有资本投放入市场之中，还在消费、就业等领域促进中国市场经济的发展。如第二次全国经济普查所公布的主要数据显示，“到2008年末，在工业、建筑业、批发和零售业、住宿和餐饮业这4个部门或行业中，公有制企业（国有+集体）中的从业人员占总从业人员的比重，都明显低于非公有制企业，只分别占12. l% (9. 2%+2.9%)、19. 4%( 12. 7%+6.7%)、12. 9%(8.3%+4.6%)和14.9%( 11. 8%+3.1%)。”
2．公民私有资本（民间资本）是深化市场经济改革的重要促进力量。发挥市场在资源配置中的决定性作用，深化市场经济改革，两项基本要素至关重要：一是资源要素；二是资本要素。在公民收入与银行存款持续增长和公共财政支出持续增长的现实情态下，2014年4月23日国务院常务会议决定将80个基础设施项目向社会开放。政府开放公共资源领域，推行公共资源市场化配置首先解决了资源要素的问题。但谁推动，依靠什么推动等问题值得思考。从国家统计资料和宪法关于公民在国家经济治理中的主体地位看，借助公民掌握的大量资本，使其参与到公共领域经济建设，发挥公民私有资本的经济杠杆作用，具有正当性与现实必要性：(1)公民是国家经济治理的主体，有权依法参与国家经济活动，包括公共领域的资本投资、合作经营等；(2)深化市场经济改革，公共资源市场化配置的本质是遵循市场规律，发挥市场要素推动公共领域经济建设。公民私有资本进入公共领域能够满足其资本需求，解决国家公共财政支出持续增长等困境；(3)从表2统计数据看，我国公民存款大量存在，没有进入市场经济建设之中，既使民间资本大量闲置，无法表现其经济效能，也容易使民间资本进入高利贷市场，具有较大的经济危险性；(4)在当前的经济形式下，支撑我国经济稳定持续增长的二驾马车“外贸和内需”无力比较明显，同时，国家公共财政支撑“基础建设”也陷入资本困境，唯有借助民间资本方能有效缓解公共财政在基础建设上的困境，同时拉动内需，使两驾马车活跃起来，启动市场经济的活力。
公民私有资本投身于市场经济改革之中，会产生具体的经济影响力：(1)为公共领域市场改革解决资本困境，借用民间资本推动公共资源市场化改革的完成，实现公共领域与私领域市场经济的完整构建；(2)为民间资本寻找出路，使大量闲置的民间资本获得有效且合法的投资空间，防止民间资本在地下进行无序的高利贷运作；(3)公民以私有资本投资公共领域，能够促进混合制改革目标的实现，增强混合制企业的竞争力。
（三）社会文明的重要标识：公民在国家治理中的道德影响力
社会文明与否，有三项评价内容：一是政治民主程度；二是国家法治化程度，三是国家与社会的道德情态。民主法治为时代主题，在国家治理中具有断然性，代表着一种规则，能够成为行为裁判的依据和基础。但是，在断然性规则之后，道德权衡一直对国家治理的结果作正当性评价。因此，国家治理一为规则之治，二为道德之治。关键问题是，道德不像民主与法治那样，有具体的形式规范，它是依附于主体之上的价值观念的集合，如何进行道德权衡？谁能够将规则之治与道德之治集于一身？
答案是“公民”。马克思说“人是一切社会关系的总和”，既强调人的现实性，也不排除霍布斯、洛克等自然权利理论家所诠释的自然属性。从现实性看，国家、政府、政党、社会组织等国家治理主体都是抽象的存在，均依靠规则内的“人”表现其动态行为；从自然性看，“人”构成了国家、政府、政党、社会组织，赋予它们生命，同样也赋予它们道德。作为规则内的“人”，公民是国家政治人、经济人与道德人的综合体，其道德修养在个体上反映个人价值存在，在综合体上意味着其他国家治理主体的正当性，维系国家与社会的价值取向。
通过近年来的网络反腐，可窥规则之治与道德之治融于公民一身的全貌。中国网络反腐一个重大特点是公民检举。检举内容有三：(1)政府官员或国企领导违法腐败事实；(2)政府官员或国企领导有伤风化事实，如情人、嫖娼等；(3)政府官员或国企领导违纪事实，如表哥案、背着官员视察案等。违法腐败之公民检举，属规则之治；有伤风化与违纪之公民检举，属道德之治。在中国网络反腐过程之中，公民检举公务人员违法行为，是国家治理主体行使监督权的表现；公民以道德衡量之“个别判断( individual judgments)、稳定的实务见解( entrench practical judgments)、道德共识的法律原则(legal principles)”对政府官员与国企领导进行道德评价，影响公务人员裁决结果，这是公民个体对综合体的道德审视。这种审视，能够极大增强公民对国家政治、经济、法律、文化的认同感，并将党的领导、政府威信与公民认同有效衔接起来。因为，公民认同是党的领导与政府威信之源。
国家治理的道德之治过程中，公民既是社会道德归附主体，同时也是道德治理的主体。无论作为个体的公民还是综合体的政治人、法律人、经济人，都集中反映了国家与社会的文明，是社会文明的重要标识。从这个意义上讲，国家治理之道德治理现代化更像一次公民道德体系与核心价值体系的重构。
三、制度维护：防止公民在国家治理中的角色异化
以主体身份参与国家治理，公民必须具备一定的“技术理性”。近年的“群体性事件”与“网络反腐案”却证明，在中国现实情境下，公民在国家治理中所具有的“技术理性”并不乐观。个体性案件之所以引发群体性案件，一是案件处理方法、程序、结果可能存在争议之处，引起公众的不满从而集体对抗政府部门执法；二是日常执法过程中存在不正当或非良性行为，使公众心里积累不满，一旦出现相关案件，公众的愤怒易于点燃，从而集体对抗部门执法。网络反腐揭露了大量腐败事实，但也存在诸如秦火火等类型的谣言散布，使惶恐穿越网络空间进入社会现实之中。两类案件中公民参与都存在太多的非“技术理性”因子：(1)盲从性，即公民参与群体性事件或网络反腐缺乏理性认识，多以人与人之间或网络空间的所谓“事实”为依据，跟风性行为较多；(2)非法性，即在公共性事件之中手段非法、实施的行为非法、后果危险性等；(3)非程序性，表现为公民参与公共事件不依法定程序、法定方式；(4)经常以个别判断取代实务见解与道德共识，容易陷入造谣、信谣、传谣的困境之中。
事实上，公民上述各种非“技术理性”因子充斥于整个国家治理位面之中，群体性事件与网络反腐仅是两个“点”罢了。它揭示一个现实：公民作为国家治理主体之一，其角色与作用的“向阳性”并非恒定，会异化。异化的结果是：使公民在国家治理中的正能量转化为负能量，使极端民主主义冲破规则之帷，滥觞于社会之中。这是非民主、非法治、非德性的表现。如何落实宪法关于公民角色的制度安排，维护公民在国家治理中的积极作用，防止其异化？答案是，以宪制为本，完善或创新公民参与国家治理制度。
（一）坚持与完善人民代表大会制度，确保人民主体地位不变
“人民代表大会制度是一个完整的、多层面的制度体系，在第一个层面上反映了人民、人民代表大会、执政党的关系；在第二个层面上建立了人民代表大会与一府两院的关系；在第三个层面上规定了一府两院之间的相互关系；在每一个层面上都体现着中央与地方的关系。”人民代表大会制度在国家治理中是促进党的领导、人民当家作主、依法治国、中央与地方治理有机统一的根本制度。在中国，国家权力配置与运行体系围绕人民代表大会架构。人民通过各级人民代表大会行使国家权力，中国共产党通过各级人民代表大会掌握国家权力，政府通过各级人民代表大会授权执行国家权力，基层组织选举代表组成人民代表大会行使权力。在国家权力架构体系里，各级人民代表大会居于基础地位；在国家治理过程中，人民代表大会处于最优位，具有监督和审查各主体国家治理行为及其效果的权力。
宪法对人民当家作主的角色定位，既是公民政治权利的规范设计，也是公民主体地位的制度安排。作为一种静态的宪法安排，必须依赖人民代表大会制度的坚持与完善，才能落实公民政治权利，使其从权利安排之中进入国家治理实践过程中，真正地行使当家作主的国家权力。从这个意义上说，人民代表大会在国家治理实践中，将人民与其他国家治理主体进行了有机统一，同时也将人民的主体地位与人民代表大会制度捆绑于一体，即没有人民代表大会制度就没有人民当家作主的地位，没有人民亦没有人民代表大会的生存。因此，推进国家治理现代化、民主化、法治化进程，确保人民当家作主的主体地位，必须完善各级人民代表大会制度建设，尤其是地方人民代表大会制度建设、人大代表制度建设（如代表选举、代表罢免、代表权力行使、代表责任等），将人民代表大会制度建设成为国家真正的根本制度，释放其应有的政治效应、法治效应、民主效应。
（二）创新社会公共事务治理机制，拓宽公民参与国家治理的路径
公民参与社会公共事务之国家治理，有公共管理学家在总结约翰·托马斯“公民参与多形式的选择矩阵理论”基础之上，认为有八种选择矩阵能够推动公民实现多种形式的参与途径选择：“公民创制和复决、关键公众接触、公民调查、公民投诉、公民会议、公民听证或社会管理咨询委员会、公民论坛、社区发展公司。”其逻辑理路是肯定中国公民社会已经形成①。但从中国大陆地区社会公共事务治理实践看，各级政府部门与基层组织（城市街道办事处、村民委员会）主导社会公共事务，部分社会公益组织或社团辅助性参与是基本格局，而公民这一宪法上的社会公共事务治理主体并没有太多的直接参与社会公共事务的机会，他们的积极性也并不高。因此，说中国公民社会已经形成言之尚早。这是因为：(1)中国社会公共事务民主治理起步较晚，许多社会公共事务，如基层直选、普选等民主治理依然停留在试点阶段；(2)中国公民主体意识觉醒较晚，对社会公共事务民主治理的心理认同与行为识别尚处于初级阶段；(3)依我国宪制，人民是通过人民代表大会行使社会公共事务的治理权力，宪法并没有安排制度桥接公民直接参与。行政法除了在行政立法与行政决策阶段设立：听证会、座谈会、公众意见征集等参与外，公民没有其他合法途径参与社会公共事务治理。
对此，法学家理性地提出“公民参与依法治理分为间接参与和直接参与，坚持和完善人民代表大会制度是公民参与依法治理的基础，这是一种间接参与；直接参与可通过公民参与城市治理、公民参与行政管理、公民参与法制监督等方式，来加以认识和把握。”在中国宪制框架内拓宽与规范公民参与社会公共事务治理路径，这才是公民发挥国家治理主体作用的基本理路。因此，可以考虑：(1)在人民代表大会制度的基础上，发挥人民的监督权、建议权、检举权、控告权，促进社会公共事务治理的良性发展；(2)在坚持行政法治的基础上，拓宽公共行政立法与公共行政决策召开听证、论证、座谈与公众评价的点和面，尤其是确保基层公民广泛参与，增强其公开性和民主性的广度与厚度。
（三）构建互动学习机制，增强国家治理主体的适应能力与相互间的认同
改革开放以来，中国在“经济持续增长、政治相对稳定、贫困大幅消减”等事域内创造了诸多奇迹。中外学者评价中国成功的秘诀时，将其归结于中国政府及其执政党在进行决策时坚持与时俱进、求真务实、自主发展②。在中国发展历程之中，80年代以后，决策者和政策倡导者作为学习的推动者，通过中国政策／体制学习模式不断推进政策与制度创新，增强中国体制高适应性。适应能力对国家至关重要，国家治理主体的学习能力则是其基础。党的十八大提出国家治理体系与治理能力现代化，实质是增强国家治理主体的适应能力，回应变化中的国内外环境。国家治理现代化主张多元化主体存在并发挥其在国家治理中的作用，这意味着由决策者与政策倡导者所主导的单向度的政策／体制学习模式不再适应国家治理现代化的要求，必须转向为互动型学习模式，即政府从社会实践或实验中学习，公民、社会组织等主体通过参与政府公共决策或社会公共事务实践中学习。决策者和政策倡导者既是学习的推动者，其公共决策与社会管理实践或政策倡导过程也是公民等社会主体的学习源；公民等主体既是学习推动者，其参与国家治理实践也是决策者与政策倡导者的学习源。在互动学习之中，要求改变传统的政府意思表达独大模式，尊重公民的意思表示。对此，有学者从税收法治的角度明确提出“对纳税人意思表示的尊重程度，一定程度上决定着税收法治的实现水平。”
公民等其他社会主体作为学习推动者通过国家治理实践习得参与的艺术，增强对执政党与政府公共决策及其行为的认同；决策者与政策倡导者利用实践或实验进行学习，总结和获取必要经验，借以对政策实施予以调整，回应社会环境的变化。多元主体互动学习模式的构建，能够使各主体更加理性地从事国家治理，在治理实践中学习，增强适应能力，减少出错概率；各主体之间认同感增强，有利于消除猜忌、误解与冲突，降低国家治理成本，提高国家治理实效性，并对维持稳定具有莫大功效。
（四）培育道德共识，奠定公民参与国家治理的理性基础
“人民的理性同统治人民的国王的理性一样常常发育不良。”从国王到人民都要具有道德，尊重道德，一旦违背永恒的自然法则与道德法则，早晚会受到惩罚。就现代社会而言，执政党与政府及其官员居于决策之位，具备道德是其行使决策权的正当性要求，在社会与民众之中培育道德共识是其法定义务。公民群体具有道德共识，是防止个人感官支配其社会行为的保证，使自身向具有独立人格的道德人靠拢，使公民更加理性技术地参与国家治理，也是防止一国政治解体与社会解体的根源。
从中国国家治理的历史看，规则之治与道德之治在结构上具有相容性。这种相容性建立在国家法制确立与道德共识形成的基础之上。在历史长河中，在中国宪制中，在治国方略中，中国的道德共识实际上已经形成，分别是：(1)代表中国优秀美德的“仁义礼智信”五端；(2)由宪法安排的社会主义公德心，即宪法第24条第2款规定的“爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义”五项公德，这是国家治理主体行为法律化与道德化的最优位结合；(3)执政党提出的社会主义核心价值观，即党的十八大提出的“倡导富强、民主、文明、和谐；倡导自由，平等、公正、法治；倡导爱国、敬业、诚信、友善”的“国家、社会、公民”三位一体的社会主义核心价值观。目前，最关键的是将上述道德共识变为国家治理的基本原则，尤其是置入公民血液之中，奠定公民参与国家治理的理性基础与德性之美。
结语
从中国国家治理实践看，环境公害诉讼司法实践将公民与环保组织纳入原告体系之内，已经在局部地区创造了多元化的诉权机制，拓宽了环境公害在诉讼与管理等事域的管辖，其实质是对民主的一种回应。从中国宪制逻辑与实践看，推动国家治理体系与治理能力现代化，必须坚持“党的领导”、“人民当家作主”和“法治”三项原则，从制度内探视国家治理多元主体结构的存在价值。“公民在国家治理中的作用与制度维护”逻辑理路是：在中国宪制下，厘清公民在国家治理中的角色定位，论述公民在国家治理中的实际影响力，并从制度维护的角度，思考如何确保公民在国家治理中发挥积极作用，防止异化。
霍尔巴赫认为“无知、谬见和谎言是人类社会蒙受灾难的真正原因。”基于自身或政府、社会对公民在国家治理中的角色定位、作用以及制度设计的错误理解，都可能将其从规则之内推向规则之外，走向异化，使公民在国家治理中的积极作用转变为负面作用，妨碍国家治理现代化进程的推进，影响社会经济发展与政治稳定，更勿论构建幸福中国，美丽中国。因此，将“公民在国家治理中的作用与制度维护”作为一项课题开展研究，具有很强的现实意义和价值，未来的制度设计很可能影响中国国家治理诸多方面的体制性改变，值得期待。
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