杨俊
（苏州大学王健法学院，江苏苏州215006）
摘 要：《刑法》第1 74条规定了擅自设立金融机构罪，经《刑法修正案（一）》的立法修正，其所涉金融机构的范围得以细化，其中就包括了擅自设立保险机构的行为。可以说，对擅自设立保险机构行为的犯罪化正是合理规范保险业的运行秩序、维护投保人一方的利益、防止保险活动出现异化的应有之义。在认定擅自设立保险机构的犯罪行为方面，必须正确理解“擅自设立”这一核心的行为要素，并应当明确界定擅自设立的保险机构所涉范围，同时，还需对擅自设立保险机构行为与非法经营保险业务行为之间的牵连犯关系予以厘清。
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关键词 ：擅自设立；保险机构；范围界定；非法经营；牵连犯
中图分类号：DF623
文献标识码：A
文章编号：1002-3933( 2015) 01-0075 -15
收稿日期：2014 -09 -05 该文已由“中国知网”( www．cnki．net) 2014年11月24日数字出版，全球发行
基金项目：2014年江苏省高校哲学社会科学研究基金资助项目《风险社会视阈下的涉保险犯罪研究》( 2014SJB535)和第53批中国博士后科学基金面上资助项目《经济犯罪的控制策略研究》( 2013 M531149)的阶段性成果
作者简介：杨俊（1978—），男，江苏苏州人，苏州大学王健法学院讲师，法学博士，博士后，研究方向：刑法学。
一、擅自设立保险机构行为犯罪化的立法根据
《刑法》第174条第1款规定：“未经国家有关主管部门批准，擅自设立商业银行、证券交易所、期货交易所、证券公司、期货经纪公司、保险公司或者其他金融机构的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金。”该法条是关于擅自设立金融机构罪的规定。可以说，在社会主义市场经济体制中，金融机构作为社会经济生活的重要组成部分，发挥着重要作用，因为金融机构是经营货币、证券、期货、保险等业务的特殊单位，属于高负债、高风险的行业，其经营的结果，对国民经济的发展和社会稳定有着重大影响。为此，我国采用审批制对金融机构的设立予以严格管理。然而，擅自设立金融机构的行为却是无视国家的金融专营审批许可制度，并利用我国金融体制尚不健全和金融监管尚不充分的局限所实施的犯罪活动。擅自设立的金融机构往往不具备法律规定的设立金融机构的条件，因而承担金融风险的能力差，可能会严重威胁广大投资者和客户的公共利益。同时，这些非法金融机构为了争存款，抢项目，任意抬高或降低存贷款利率，破坏金融政策，加剧了金融市场的混乱，减少了国家金融机构的存款来源，削弱了国家对国民经济的宏观调控能力，影响经济发展，危害十分严重。有鉴于此，在刑法中专门规定擅自设立金融机构罪是非常必要的，而且该罪乃是破坏金融管理秩序犯罪中的一项重要罪名。
对于擅自设立金融机构罪而言，首先需要了解其中所言的金融机构所涵盖的范围。其实，在刑法设立该罪名之初，是将金融机构界定为商业银行和其他金融机构，而其中所谓的“其他金融机构”却规定得较为粗略和笼统，并未明确列举①。的确，从整个金融机构的体系来看，其中银行是其中心环节，占居主导地位无可厚非，但是，随着现代金融的发展，金融业所涉及的领域也不断扩展，即除了承担存款、贷款、储蓄、票据承兑与贴现、结算等业务的商业银行外，还包括开展信托、投资、保险、金融租赁、期货交易、代募证券等各种金融业务的非银行金融机构，这些金融机构也为社会提供了各种融资方式和融资渠道，补充着普通银行的业务，完善了金融服务体系心。相应地，在金融领域中，犯罪活动也是在各部位、各层次普遍存在的，不仅仅是各商业银行有金融罪案发生，行使监管协调职能的人民银行系统，其他非银行金融机构，如保险、信托、证券、信用社亦同样发生各类金融犯罪案件，大有遍及全行业的发展趋势。然而，从当时的刑法规定来看，似乎金融机构设立的审批部门仅有一个，即中国人民银行。应当说，中国人民银行作为商业银行设立的审批部门当无异议，但将其作为所有其他金融机构设立的审批部门恐有不妥。毕竟，非银行金融机构是随着金融资产多元化、金融业务专业化而产生的，它们逐步形成自身独立的体系，这就意味着非银行金融机构各自的业务活动呈现出不同的范围和特征，虽然近年来随着金融创新活动的不断涌现，各类金融机构的业务有一定的融合趋势，但仍然不能否认它们的比重是有差别的。既然如此，由于非银行金融机构各自性质和所涉领域的不同，决定了它们设立所依据的行政法律各不相同，这样一来，这些金融机构脱离了《刑法》第174条由中国人民银行批准设立的范围，因而擅自设立这些金融机构的行为，就不能以刑法规范调整，只能以其他方法处理。显而易见，这就是一种因法律间规范调整的对象范围不协调而导致的立法漏洞。有鉴于此，全国人大常委会于1999年出台了《刑法修正案（一）》，专门对金融机构作出列举式的规定，也即细化了该罪所涉的金融机构的范围。具体而言，除了商业银行外，该修正案第3条第1款明确将“证券交易所、期货交易所、证券公司、期货经纪公司、保险公司”也列入了擅自设立的金融机构的范围之中。这样，擅自设立金融机构罪在构成要件方面发生了变化，也就是说，随着该罪所涉金融机构范围的细化，这些金融机构设立的审批部门也相应地有所变化，即修正案将“未经中国人民银行批准”修订为“未经国家有关主管部门批准”，或许这也是出于对金融业内部的分业管理的需要。应当说，正是由于金融机构的形式不一，设立的审批部门也不尽相同，因而刑法规定呈现出了一定的局限性，因此，《刑法修正案（一）》对金融机构作出的列举式规定使得刑法与相关的行政法律、法规相配套，从而对刑法规定中的疏漏进行了弥补。
对照修正后的《刑法》第174条第1款，特别值得注意的是，就该法条所罗列的金融机构中，保险公司也忝列其中。须知，擅自设立保险公司或者非法从事商业保险活动，是指未经国家金融监督管理部门（主要是中国保监会）批准，自行设立保险公司和从事商业保险活动的行为①。这在世界各国都是不允许的，因为保险业是有特殊性的行业，不仅专业技术性强，而且其经营管理方式也与其他行业有显著的区别。它以订立保险合同、向社会公众吸收保险费的方式聚积保险资金，同时承担在投保人、被保险人因意外事故遭受财产损失、人身伤害，或者发生疾病、死亡等情况时，按照保险合同的约定，给投保人、被保险人或者受益人以经济补偿，帮助他们恢复生产、重建家园的责任。为了促进保险业的健康发展，维护正常的社会经济秩序，保险法对擅自设立保险公司或者非法从事商业保险活动应承担的法律责任都作出了规定。不过，尽管世界各国对于擅自设立保险公司的行为都视为是应予禁止的违法违规行为，但对此种行为的规制程度显然轻重有别，有的国家或地区对擅自没立保险公司的行为并不作出犯罪化的处理，例如德国《保险监督法》规定，如果保险机构决策层无法使合格的投资者对其进行有效监督，或其对营业者进行有效监督，或营业许可申请并未提供有关保险机构或经理或领导保险机构的资质进行足够评定，营业许可也将被拒绝授予。我国台湾地区保险法亦规定，保险业或外国保险业未经核准擅自设立分支机构，或成立任何其他方式的业务机构，或其他机构内附属保险作业等似是而非情形者，由“财政部”命令裁撤之，并依照有关法令规定议处‘叫。由上述立法例可以看出，其所设定的法律责任承担方式均属行政责任的范畴，几乎没有刑事罚则方面的规定。而在我国，立法部门出于对保险业运行的从严调控和把关考虑，就将擅自设立保险公司视作是一种严重破坏保险活动管理秩序的危害行为，不仅规定了应当承担的行政责任，而且还规定了刑事责任。具体而言，《保险法》第159条规定：“违反本法规定，擅自设立保险公司、保险资产管理公司或者非法经营商业保险业务的，由保险监督管理机构予以取缔，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足二十万元的，处二十万元以上一百万元以下的罚款。”同时，《保险法》第181条亦规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”在此，所谓“构成犯罪的”，自然是指行为人擅自设立保险公司的行为构成了《刑法》第174条第1款所规定的擅自设立金融机构罪。由此亦可表明，从保险法和刑法中有关法条的相互参照和衔接来看，擅自设立金融机构罪可以说是擅自设立保险公司行为的上位犯罪，这也就意味着该罪名的存在正是后者得以犯罪化的立法根据所在。
我国法律从严规制擅自设立保险公司的行为，特别是对其作出了犯罪化的处理，笔者认为这是值得称道的。正如有学者指出，擅自设立保险公司等金融机构，势必不利于保护依法成立的保险公司，会造成保险公司的不公平竞争，会严重损害成千上万被保险人或受益人的利益，可能会造成社会的动荡。因此政府对它的管理远比一般公司要严格，对擅自设立保险公司的行为惩处也就更为严厉，以此“防患于未然”。这样设立罪名专项惩治是必要的‘”。的确，擅自设立的保险公司显然属于非法的保险公司，此种非法保险公司往往是以合法保险公司的名义进行违规运作的，具有很大的迷惑性和欺骗性，很容易让保险中介机构和投保人上当受骗。因此，这是一种信息化条件下的新型保险违法犯罪形式，其不仅会扰乱市场秩序，严重败坏保险业的行业形象，也会严重侵害作为消费者的众多善意投保人和被保险人的利益，甚至会使得原本稳健的保险业引发系统性金融风险的可能性空前增大，从而带来保险活动异化的严重后果。由此可见，在保险活动领域，擅自设立保险公司行为的危害性的确不可低估，值得正视。
二、关于“擅自设立”的理解
在肯定擅自设立保险公司的行为可以构成犯罪的前提下，还须对该种犯罪在司法认定方面的一些疑难问题有所厘清，其中就涉及对该种犯罪中的核心行为要素“擅自设立”的理解。
所谓“擅自设立”，就是指未经合法批准而以商业银行或其他金融机构名义开展金融业务活动，亦即缺少国家专门机关的有效授权而成立。“擅自”一词在《现代汉语词典》中的解释为“对不在自己的职权范围以内的事情自作主张。”“擅自”一词用于刑法中，其原意没有太多变化。行为人明知自己的行为超出自己的职权范围，而希望某种结果的实现而自作主张实施某一行为，主观上具有故意，可谓刑法上的“擅自”。就擅自设立保险公司而言，结合《刑法》第174条第1款的法条内涵来考察，实际上其擅自设立行为主要表现为两种形式：一是未向保监会提出申请而设立保险公司，二是虽然向保监会提出过申请，但在经审查未获批准的情况下而设立保险公司①。可以说，这两种情形的共性之处就在于都是以保险公司的正式设立作为擅自设立行为成立的标志，那么怎样来理解保险公司的正式设立呢？对此，《保险法》第68条规定：“设立保险公司应当具备下列条件：（一）主要股东具有持续盈利能力，信誉良好，最近三年内无重大违法违规记录，净资产不低于人民币二亿元；（二）有符合本法和《中华人民共和国公司法》规定的章程；(三)有符合本法规定的注册资本；（四）有具备任职专业知识和业务工作经验的董事、监事和高级管理人员；（五）有健全的组织机构和管理制度；（六）有符合要求的营业场所和与经营业务有关的其他设施；（七）法律、行政法规和国务院保险监督管理机构规定的其他条件。”《保险法》第69条亦规定：“设立保险公司，其注册资本的最低限额为人民币二亿元。国务院保险监督管理机构根据保险公司的业务范围、经营规模，可以调整其注册资本的最低限额，但不得低于本条第一款规定的限额。保险公司的注册资本必须为实缴货币资本。”可见，我国保险法对保险公司的设立设定了严格的审批条件，而且保监会在审查保险公司设立申请时，还需要充分考虑保险业的发展和公平竞争的需要。从上述两项法条可以看出，其所规定的所有内容正是保险公司得以设立的基本条件，而行为人的“擅自”行为就是在明知不符合上述基本条件的前提下自作主张地实施了设立保险公司的行为，也即在社会上公开以某种保险公司的名义宣告自身的存在，也为公众认可，并宣称可开展必要的保险业务等。不过，上述这些基本条件都是关于设立保险公司的形式方面要件的规定，似乎并没有就保险公司是否能实际开展保险业务作出要求。然而，在对擅自设立保险公司的行为认定方面，有观点却认为只有实际设立了保险公司才应当受到处罚，而所谓实际设立，就是当擅自设立保险公司的行为实施完毕具备开业的条件时，才能作为设立行为的完成标志。如此认定的依据在于1994年中国人民银行印发的《金融机构管理规定》第15条明确规定了设立金融机构（包括保险公司）应经过筹建和开业两个阶段，开业是金融机构设立后的最终结果。显然，该观点是将擅自设立保险公司的行为视为一种结果犯，实际开展保险业务是该行为的犯罪结果。而且值得注意的是，行为人之所以擅自设立保险公司，往往实际开展的并非真实合法的保险业务，而是从事非法的保险活动，因此，这些非法保险活动可以说是擅自设立保险公司的后续犯罪行为，从此意义上说，擅自设立保险公司充其量只是后续犯罪行为的一种预备行为，为此有学者认为将这种预备行为专门规定为犯罪，明显存在刑法干预过度的问题，甚至主张随着我国加入WTO以后，随着保险市场的开放和保险业的市场化所带来的保险机构竞争性的增强，是否可以考虑取消擅自设立保险公司的罪名，而以相应的后续犯罪之预备犯处罚。笔者认为，如上观点是有失偏颇的，首先，我国有具体的国情，而且我国保险业的开展状况与保险监管的法律体制都有自身特点，不宜盲目借鉴域外的做法。所以，在我国将擅自设立保险公司的行为规定单独罪名，这恰恰说明了立法者坚持市场行为监管，对保险公司主体设立实行严格的审核，从而确保保险市场的有序化的立法意图，这与保险市场开放没有关系，也与加入WTO后不同保险机构的充分竞争没有关系。其次，擅自设立保险公司的行为应当是一种行为犯而非结果犯，也就是说，只要行为人未经保监会批准而实施了设立保险公司的行为，就可认定为“擅自设立”的成立，无须要求实际开展保险业务这一结果的出现，或者说实际开展保险业务并不一定作为擅自设立行为完成的标志。毕竟，擅自设立是一个复杂的行为过程，包括一系列的行为动作。因此，行为人实施一系列行为动作中的一种，就可以认定是着手实施擅自设立保险公司的行为，如行为人公开宣称保险公司存在，行为人伪造、变造批文，行为人为筹建保险公司选址、招募人员等。总之，行为人设立的保险公司不可能完全符合法律规定的条件（就是保险法所规定的基本形式条件），所以对设立的保险公司只能作抽象的判断。的确，由于擅自设立保险公司的行为本身类属于擅自设立金融机构罪的范畴，擅自设立金融机构罪从立法本意来考量，其擅自设立行为本身就对金融管理秩序造成现实的危险，即具有严重的社会危害性。有学者指出，根据《刑法》第174条第1款的规定，金融机构是否成立以及是否造成社会危害在罪状中均未予以体现，所以不符合结果犯的基本特征，即法定犯罪结果的发生在罪状中未予明示，因而该罪并不属于结果犯，而是较为典型的行为犯。所以说，擅自设立行为本身就可作为处罚犯罪的根据，至于设立的金融机构是否现实地运营则是量刑时应予考虑的问题，无碍于犯罪的成立。
既然肯定了擅自设立保险公司的行为属于行为犯，那么行为人为实现保险公司的设立这一目的所实施的一系列行为均应在“擅自设立”之列。由此衍生出以下问题，行为人成立保险公司筹备组织的行为是否属于如上所言的一系列行为的组成部分，即该行为是否属于擅自设立行为。有观点似乎认为，行为人成立保险公司筹备组织表明该保险公司的设立尚处于预谋阶段，行为人意图设立的保险公司并未实际成立。因为不同的单位和个人，出于不同的动机和目的，再加之客观条件所限，即使是设立同样性质的金融机构，其具体设立行为的多寡也是有所不同的，所设立的金融机构的完善程度会有所不同。因此，判断设立行为是否已经完成，不能不在构成要件范围之内考虑行为人的主观方面。笔者认为，该观点否定成立保险公司筹备组织的行为属于擅自设立的实行行为是很牵强的，姑且不论其片面以行为人主观方面来考察设立行为的完成是否具有合理性，单就成立保险公司筹备组织这一行为本身的性质而言，其显然同前述《金融机构管理规定》中的筹建行为完全符合，而筹建行为既然是金融机构设立的必经阶段，就意味着它不是仅仅停留于预谋阶段了，而是着手进入到实质的设立行为过程之中。更何况，将保险公司的筹备组织作为擅自设立保险公司行为的行为对象亦有着充分的法定依据，例如1998年国务院发布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第3条第2款规定：“非法金融机构的筹备组织，视为非法金融机构。”2001年最高人民法院、公安部发布的《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》第21条规定：“未经中国人民银行等国家有关主管部门批准，擅自设立金融机构，涉嫌下列情形之一的，应予追诉：(l)擅自设立商业银行、证券、期货、保险机构及其他金融机构的；(2)擅自设立商业银行、证券、期货、保险机构及其他金融机构筹备组织的。”可见，这些规定都将筹备组织的成立视为保险公司设立的标志之一。当然，亦有学者认为，在认定未经批准成立保险公司筹备组织是否构成犯罪时，不应当一概而论，而是应当看是否实际利用筹备组织对外开展相关的融资活动，如果没有实施相关融资活动，其对金融秩序的破坏并不急迫，从立法设立行为犯的合理性考虑，并没有作为犯罪处罚的必要。笔者认为，该观点考虑到了成立筹备组织行为本身的特殊性，同时也正视了筹备组织与正式设立的保险公司之间的些许差别，所以对该观点即便不全部接受，也是应当有所考虑的。由此表明，如果将保险公司筹备组织的成立视作是擅自设立行为，就应当考虑到该种筹备组织对即将设立的保险公司及其可能开展的非法保险业务是否有直接的、密切的关联度，也即虽然筹备组织可能与正式设立的保险公司在外在特征方面存在差异，但其显然已经以从事保险业务的面目出现且产生了较大的影响，进而为大规模的保险活动做好准备，那么说明此种筹备组织在潜在的投保人一方看来，其已经同正式设立的保险公司具有相同的实质特征或功能，未经批准成立此种筹备组织的行为当然可被认为是设立行为这样一个持续的过程中的重要组成部分。当然，如果筹备组织尚未对即将设立的保险公司及其可能开展的非法保险业务产生实质影响，在筹备组织的成立行为完成与非法保险公司出现之间的间隔时间较长，也就意味着它们之间的关联度较弱，尚不可能对本罪之法益造成实质侵害，那么对此种情形下成立筹备组织的行为一般可不按照犯罪处理。
三、擅自设立的保险机构之范围界定
从《刑法》第174条第1款的规定来看，在保险领域内擅自设立金融机构的行为固然主要是指保险公司的擅自设立，然而，有可能开展非法保险业务的主体仅限于保险公司吗？答案恐怕并非如此。由此引申出这样一个问题，在保险领域内擅自设立金融机构的行为对象除了保险公司外，是否还包括其他相关保险机构。对此，具体涉及两方面问题，一是未经保监会批准，保险公司擅自设立分支机构的行为应如何定性；二是保险经纪机构和保险代理机构是否可纳入擅自设立的保险机构范围。
首先，未经批准擅自设立保险公司的分支机构是否构成犯罪。实践中，有些金融机构（包括保险公司）为了拓展业务，不向主管机关申请擅自扩建营业网点，增设分支机构，或者虽向主管机关申报，但在主管机关没有批准前就擅自设立分支机构进行营业活动，这显然是带有非法性质的行为。不过，对于此种擅自设立分支机构的行为是否构成擅自设立金融机构罪，学界看法不一，大多观点认为这种行为仅是一种违法行为，不宜作为犯罪处理，理由在于此种行为与其他单位和个人擅自设立金融机构的行为毕竟是不同的。其一，商业银行或者其他金融机构因业务需要而设立的分支机构，都是按有关法律、法规规范其业务活动，并受设立机构的监管、控制，一般不是进行违法犯罪活动，对金融市场秩序的危害不大，性质未达到犯罪的程度。其二，商业银行或者其他金融机构对分支机构未经批准擅自设立的行为，违反了国家关于设立此种金融机构审查批准的程序规定，容易造成国家对金融机构宏观管理上的失控，破坏全国范围内设立金融机构的整体布局，影响金融政策的贯彻执行，具有违法性，是一种违法行为。应当说，该观点有一定道理，理由似乎也较为充分，不过，笔者对此却有着不同看法，须知，擅自设立金融机构的犯罪行为主要破坏的是金融管理秩序，尤其是对国家的金融专营审批许可制度造成侵害，而分支机构与金融机构本身虽然存在差异，但擅自设立的分支机构与金融机构本身在实际经营业务中的作用是一致的，这也就意味着金融机构分支机构的设立在对金融专营审批许可制度的实际侵害性上与设立金融机构本身并无二致，其同样是逃避了国家对金融机构的监管。而且，行为人以设立分支机构的名义去实施相关行为，更容易骗取公众信任，对金融秩序的潜在威胁反而更大，因而亦具有严重的社会危害性。基于此，判断其是否能犯本罪，除了要看是否经国家主管部门批准外，还应当从社会危害性的程度这一犯罪的重要特征来进行衡量。况且，在保险领域内，对擅自设立保险公司的分支机构行为作为犯罪处理也是有着法律依据的。《保险法》第74条规定：“保险公司在中华人民共和国境内设立分支机构，应当经保险监督管理机构批准。”同时，中国保监会于2009年颁布实施的《保险公司管理规定》第3条第3款明确规定：“本规定所称保险机构，是指保险公司及其分支机构。”其第69条亦规定：“保险机构或者其从业人员违反本规定，由中国保监会依照法律、行政法规进行处罚；法律、行政法规没有规定的，由中国保监会责令改正，给予警告，对有违法所得的处以违法所得一倍以上三倍以下罚款，但最高不得超过三万元，对没有违法所得的处以一万元以下罚款；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关追究其刑事责任。”很显然，该规定中包含了刑事处罚方面的内容。此外，在1994年中国人民银行印发的《金融机构管理规定》第3条中早已明确金融机构即包含保险公司及其分支机构，可见该规定是将保险公司和其分支机构视作一体的①。据此，笔者认为，对擅自设立保险公司分支机构的行为不以犯罪处理的论断是于理不符的。的确，保险公司分支机构的非法设立在客观上也具有危害性，因为这些分支机构同样可以具体从事保险业务，那么非法的保险业务自然也可以囊括在内。随着近年来保险业的蓬勃发展，保险服务所面向的社会大众日益广泛，所以有些保险公司开始大量设立分支机构，其数量超出正常速度迅速增长。保险公司的分支机构虽无法人资格，却在保险市场上发挥了主力军的作用，然而，不可忽视的是，虽然我国保险公司监管的法律已经呈现出系统化、多元化的特点，但数量庞大、作用突出的保险公司分支机构却因为漠视化的态度、从属性的地位，使得对其监管难免具有位阶低、笼统化、不成体系等弱点，如此一来，保险公司分支机构在经营过程中放任自流，甚至为所欲为，违反法律规定损害投保人、被保险人利益时，却因其特殊的法律地位（因无独立的法人资格）逃避相应惩罚，甚至依然可以通过保险公司的资金帮扶、保费的滥挪滥用等来继续支撑其非法经营活动。另一方面，当保险公司在经营恶劣、违反法律规定从事保险业务时，往往会通过擅自设立分支机构的方式来实现转移经营风险、谋取不法利益的目的，显然这种严重扰乱正常保险市场秩序的行为具有极大的隐蔽性和迷惑性。可以说，设立保险公司分支机构，对于保险公司业务的开展至关重要，也会对保险市场产生巨大影响。既然法律法规对于保险公司分支机构的设立也有着较为严格的要求，那么相应地对擅自设立保险公司分支机构行为的惩罚力度亦应强化，但是，纵观整个保险法律体系，对于擅自设立保险公司分支机构的惩罚措施似乎还是有所缺位的，仅仅是《保险法》第168条规定：“未经批准设立分支机构或者变更组织形式的，由保险监督管理机构责令改正，处一万元以上五万元以下的罚款。”如此惩罚力度恐怕对擅自设立保险公司分支机构行为的监管效果是极其有限的，违法成本的低廉也会变相地促使保险公司大量非法设立分支机构，进而非法经营保险业务谋取不法利益。有鉴于此，笔者认为，将擅自设立保险公司分支机构的行为也予以犯罪化，不失为加强惩罚力度、实现有效监管的理想途径。
其次，关于保险经纪机构和保险代理机构，笔者认为它们也应当属于擅自设立的保险机构的范围，因为《金融机构管理规定》第3条在界定金融机构范围时，是将保险经纪人公司和保险代理人公司囊括进来的，显然其是承认这两类机构属于金融机构的范畴。此外，《保险法》第160条规定：“违反本法规定，擅自设立保险专业代理机构、保险经纪人，或者未取得经营保险代理业务许可证、保险经纪业务许可证从事保险代理业务、保险经纪业务的，由保险监督管理机构予以取缔，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，处五万元以上三十万元以下的罚款。”同时，《保险法》第181条亦规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2009年中国保监会颁布实施的《保险经纪机构管理规定》第2条第2款规定：“在中华人民共和国境内设立保险经纪机构，应当符合中国保险监督管理委员会（以下简称中国保监会）规定的资格条件，取得经营保险经纪业务许可证（以下简称许可证）。”同时，其第70条规定：“未经批准，擅自设立保险经纪公司或者未取得许可证，非法从事保险经纪业务的，由中国保监会予以取缔，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，处五万元以上三十万元以下罚款。”第90条第2款亦规定：“违反本规定，涉嫌构成犯罪的，中国保监会应当向司法机关举报或者移送。”2004年中国保监会颁布实施的《保险代理机构管理规定》第2条第1款规定：“在中华人民共和国境内设立保险代理机构及其分支机构，应当经中国保险监督管理委员会（以下简称中国保监会）批准。”同时，其第122条亦规定：“未取得许可证，非法从事保险代理业务的，由中国保监会予以取缔；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由中国保监会没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款，没有违法所得或者违法所得不足十万元的，处以十万元以上五十万元以下罚款。”可以说，上述法律法规对擅自设立保险经纪机构和保险代理机构的行为作出了细化和严格的规定，特别是其中有关于刑事责任方面的条款，足以表明将擅自设立保险经纪机构和保险代理机构的行为以犯罪处理是有着充分的法律依据的。况且，在《刑法》第174条第1款的法条中，除了明确列举的六种金融机构外，还有“或者其他金融机构的”这一具有兜底性质的规定，而所谓其他金融机构所涉范围极广，如果说保险经纪机构和保险代理机构就其业务特点和运作方式等来说与保险公司差别较大，亦不属于保险公司的分支机构的话，那么完全可以被其他金融机构所涵盖，这也是同《金融机构管理规定》第3条规定相互印证与吻合的。综上所述，对于擅自设立的保险机构的范围应作宽泛地理解和把握，即擅自设立保险机构的行为对象不仅局限于保险公司，还应包括各种分支机构以及保险经纪机构和保险代理机构，如此界定才是较为全面和周延的，从而也更加有利于有效规制各种擅自设立保险机构的犯罪行为以及与之相关的后续从事非法保险活动的犯罪行为。
四、擅自设立保险机构行为与非法经营保险业务行为的牵连犯关系
如前所述，擅自设立保险机构的犯罪行为既然属于行为犯，那么这一特性就决定了其并不以保险机构是否实际地非法经营保险业务作为该罪成立的标志，也就是说，对擅自设立行为本身即可独立地作出刑法上的否定评价。然而，尽管如此，却不可否认大多数未经保监会批准非法设立的保险机构还是以开展保险业务作为其主要目的的，而且这些保险机构虽然在擅自设立之后可能会依照法律规定经营保险业务，但更多的情况却是保险机构作为经营主体本身不合法的前提下，行为人又随之以该保险机构的名义实施诸多非法的保险活动，例如利用保险单证、以高息为诱饵从事非法集资，利用开展保险业务销售误导，通过伪造保险单证来侵占、盗用投保人的保费资金，以及利用保险业洗钱等等，可谓不一而足。可以说，这些非法经营保险业务的行为属于保险欺诈的高级形式，其与擅自设立保险机构的行为一样，必然会损害众多善意投保人和被保险人的合法权益，也会损害保险的公正性和公平互助性，影响保险的社会功效。因此，对于危害严重的非法经营保险业务行为亦有必要予以犯罪化。
通观世界各国的保险立法，大多都对非法经营保险业务的行为规定有明确的刑事责任，如韩国《保险业法》第211条规定：“违反第5条第一项（指未获财务部长官许可经营保险业务），处三年以下有期徒刑及五百万元以下罚款”。日本《保险业法》第138条规定：“违反第1条第一项的规定，未经许可而经营保险事业者，处三年以下徒刑或三百万日元以下罚金或二者并处。”新加坡《保险业法》规定：“任何人违反本法经营保险，均作为违法行为，将处以三年以下监禁或二万新元以下罚金或二者并处。”法国《保险公司法》规定：“任何人，无论是代表个人利益或法人利益，无视本法禁令经营保险，应受三个月至三年的监禁及一至五十万法郎的罚款”此外如台湾地区《保险法》规定：“非保险业经营保险或类似保险业务者，处一年以上七年以下有期徒刑，得并处新台币三百万元以下罚金”。可见，对非法经营保险业的行为处以刑事责任已成为一般国家和地区保险立法中的普遍做法。受如上各国保险立法的启示，我国为了确保保险业的健康发展，对非法经营保险业务的问题也给予了充分重视，例如《保险法》第159条规定：“违反本法规定，擅自设立保险公司、保险资产管理公司或者非法经营商业保险业务的，由保险监督管理机构予以取缔，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足二十万元的，处二十万元以上一百万元以下的罚款。”同时，《保险法》第181条亦规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”可见，我国保险法对非法经营保险业务的行为根据情节的严重程度分别规定了行政责任和刑事责任。此外，《刑法》第225条第1款第3项亦规定：“未经国家有关主管部门批准，非法经营证券、期货或者保险业务的”，这表明我国刑法对非法经营保险业务的犯罪行为已作出了专门的规制。从上述保险法和刑法的相关法条规定来看，我国对于非法经营保险业务行为的犯罪化已经赋予了充分的立法根据，而这种行为的上位犯罪正是《刑法》第225条所规定的非法经营罪。
然而，在司法实践中，颇具争议的问题主要在于当行为人既有擅自设立保险机构的行为又有非法经营保险业务的行为时，究竟应当如何处断？对此，笔者认为，就此两者之间的内在关系而言，实际上是与刑法中牵连犯的原理相契合的。
关于牵连犯，可以分为两部分，即本罪与他罪。所谓本罪，是行为人基于其犯罪目的而实施的具体犯罪。所谓他罪，是行为人的方法行为或结果行为所构成的犯罪。在刑法理论中，牵连犯的本罪行为通常称为目的行为或原因行为，他罪行为通常又称为方法行为或结果行为。据此，本罪行为与他罪行为本为各自独立的犯罪，但由于它们之间有了某种事实上不可分离的牵连关系，使得两者相互依存并形成一个有机的整体。正如日本刑法学者野村稔所言：“实行某个犯罪之际，通常预想到把在客观类型上归属于其他犯罪的行为作为手段，或者作为所伴随的结果来加以实施，并且行为者也认识到这点，从刑法规范角度看来，与其说对于各个犯罪加以独立的非难，不如说对于整体进行评价。”可见，认定牵连犯的成立最重要的就是对于其中的牵连关系应作出正确的理解。对牵连关系似乎应从行为人的主观意思和行为的客观事实相结合的角度来加以考察，即牵连关系就是以牵连意图为主观形式，以因果关系为客观内容所构成的数个相对独立的犯罪的有机统一体。从主观上讲，牵连意图是认定牵连关系成立的主观根据，也是确定牵连关系的重要环节之一，主要表现为行为人无论实施本罪行为还是他罪行为，始终都是围绕着一个共同的犯罪目的而展开，也即最终的犯罪目的支配者行为人数个犯罪行为的实施。从这个意义上讲，犯罪目的不但是协调牵连犯数行为的精神纽带，也是统率牵连犯数个故意的灵魂。另一方面，在牵连犯中，一行为（他罪行为）之所以能够成为本罪行为的手段或结果行为，归根到底是因为这种行为与本罪行为具有内在的必然因果关系。行为人实施前一种原因行为时，就包含着实施后一种结果行为的现实可能性。在一定条件下，这种可能性转化为现实性。具体而言，首先，作为原因的本罪行为，一定包含着能引起结果的他罪行为发生的根据和内容，其他行为不可能引起这种结果。正是由于本罪行为和他罪行为都具有相同的内容和根据，他们之间才存在着引起与被引起的关系，才具有引起结果发生的现实可能性。同时，在牵连关系中，本罪行为具有引起结果行为发生的现实可能性，只是因果关系存在的必要前提，并不等于两者之间具有因果关系，只有当这种现实可能性已经发生并合乎规律的引起了该结果的发生，才能确认本罪行为与他罪行为之间存在因果关系。其次，在牵连关系中，这种因果关系是一种必要性的关系，是内在的必然联系，是行为发生的必然趋势，结果行为是为了保持原因行为己经达到的犯罪结果或者是手段行为是为了彻底实现目的行为的犯罪目的所被利用的。没有目的行为就不会有方法行为出现，没有原因行为就不会有结果行为，行为之间具有内在的紧密联系。因此可以说，行为人实施他罪行为，都是为了本罪行为服务的。
以上就是对牵连犯中牵连关系的界定，或许正是因为这种牵连关系在主客观两方面对行为人的数个犯罪行为起到了紧密联系的作用，所以其内在的特殊性也就直接影响到了对牵连犯的处断，也即目前对牵连犯的处断是以“从一重处断”为原则的。之所以遵循如此处断原则，的确是因为数个犯罪行为被看成是形成了统一的整体的犯罪形态，表现为对社会的整体一次性侵害，所以其社会危害性比起普通数罪行为表现为对社会的二次性侵害或多次性侵害来说，相对较轻。而且牵连犯的数个犯罪故意贯穿着一个犯罪目的，行为人蔑视法律规范和社会利益的主观恶性比分别起意实施数罪的行为人要小一些。更为重要的是，牵连犯中数个犯罪行为间的因果联系决定了它们共同组成了一个犯罪构成中的复合行为，可以说，在终极的犯罪目的统摄之下，他罪行为实际上包含在本罪行为之中，二者密不可分，因此他罪行为本质上是本罪行为的附属物，无本罪则无他罪产生之可能。“从一重处断”或许正是对牵连犯数行为进行包容评价的体现，如若对牵连犯采用数罪并罚，就有可能会将他罪作为本罪的量刑情节，难免会有重复评价的嫌疑，从而导致罪刑不相适应。基于此，有学者就指出，牵连犯概念设立的初衷，应是从社会危害性以及行为与行为之间的关联性角度，为了将某些刑法没有明文规定，但行为人数行为之间具有牵连关系且具有一个共同的犯罪目的的情况，从数罪并罚中分离出来。就此而言，无刑法规定性和不实行并罚性，理所当然应该是牵连犯概念的应有之意和本质特征。笔者认为，这不妨视作是对牵连犯坚持以“从一重处断”为处断原则的内在根据。
尽管对于牵连犯一般应遵循“从一重处断”的原则，然而，不可忽略的是，原则之外亦有例外，这在我国的刑事立法上也体现得至为明显，就是在特殊情形下，对于牵连犯是可以适用数罪并罚来进行处断的，而所谓的特殊情形，主要是限于一些在法律上作出了明文规定的情形①。对于牵连犯采用数罪并罚的处断模式，有不少学者是表示支持的，例如认为牵连犯中的数个犯罪行为之间的牵连关系只能从犯罪形态的角度表明数个犯罪之间的联系形式，而不能决定其社会危害性程度。犯罪的社会危害性程度从根本上说是取决于其所构成的犯罪性质、个数和情节等。而且构成牵连犯的数个行为本身就是各自独立的犯罪行为，所以必须承认牵连犯是数罪这一前提，既然如此，对其处罚就应当按照我国刑法第69条、第70条、第71条的规定进行并罚，这是因为对于分则条款具有重要的指导与统辖作用的刑法总则条款并没有明确规定其他处罚原则。再者在刑事立法中对牵连犯明确规定从一重处断的国家可谓寥若星辰。该观点是从形式和实质上肯定了牵连犯属于数罪这一前提，而且从社会危害性程度上考察，认定其与无牵连关系的数罪并无差别，故主张应对牵连犯实行数罪并罚。据此，另有学者之所以主张对牵连犯以数罪并罚作为处断原则，主要是认为如此做法符合了罪刑相适应原则，并有利于刑罚目的的实现。一方面，既然认定了牵连犯属于数罪，那么其社会危害性当然重于单纯一罪，并与完全独立的数罪没有本质和程度上的差别。若对具有牵连关系的数罪仅按一罪处罚，其结果必然导致“同罪异罚”或“异罪同罚”，从而有违罪刑相适应原则的要求。另一方面，就刑罚目的而言，如此做法能更好地发挥刑法功能。长期以来，“罚当其罪”的道义报应观已深深扎根于人们的思想观念中，并成为人们对刑法产生信赖情结的重要原因。但作为“罚当其罪”的逻辑前提是“有罪必定”。所谓“有罪必定”应理解为在行为人数行为中，凡独立地符合某种罪的犯罪构成，就应当将该行为单独予以定罪量刑。相反将“有罪必定”思想引入牵连犯中，则可有效增强刑法的评价、引导功能，强化对未然犯罪的震慑力，更好地实现一般预防，并最终实现刑法的终极目标。对于上述观点，笔者认为，如果将牵连犯中的数罪关系完全等同于普通数罪而不作区分，进而以此作为牵连犯适用数罪并罚处断的理由，恐怕并不妥当，因为若完全依上述观点的话，那么牵连犯这一特殊的犯罪形态似乎在理论上就没有存在的必要了，只须按照数罪并罚处理即可。然而，作为我国刑法学罪数形态论的有机组成部分，牵连犯应当被赋予存在的空间。所以，考虑到罪刑相适应原则对定罪量刑的制约，对牵连犯在特定情形下适用数罪并罚来处断是可取的，但这种适用却不可“推而广之”，简单地不加区别地对所有牵连犯类型适用数罪并罚的处断原则，实际上是忽视了牵连犯的数个犯罪行为与普通数罪行为之间的差别，更是没有考虑到统一的犯罪目的这一行为人主观上的犯意特点，因而难以令人信服，也没有彻底贯彻罪刑相适应的原则。毕竟，对于牵连犯中特殊的牵连关系还是不可忽视的，从前述对牵连关系的界定来看，牵连关系对牵连犯的处断是有制约作用的，虽然牵连犯是数个相对独立的危害行为触犯数个犯罪构成，在形式上和实质上应该都是数罪，但显然牵连犯中的数个犯罪行为之间存在着牵连关系，决定了其不是一般的数罪，而是数罪的特殊形态，因为在大多情况下，牵连犯中的牵连意图乃是一个主导的犯罪意图，行为人的数个犯罪行为正是基于这样一种牵连意图的支配而被实行，这也就决定了在此种类型的牵连犯中，本罪行为和他罪行为的指向是一致的，即都是为了实现一个共同的犯罪目的，并且在数行为的实施过程中，由于他罪行为都是为了顺利完成本罪行为的必要方法或由此引发的后果，所以本罪行为与他罪行为的主客观犯罪构成要素之间可能相互作用、相互组合，从而决定了整个牵连犯罪事实的社会危害性，其社会危害性不可能与无牵连的相应数罪相同。那么结合罪数形态区分标准，在主客观犯罪构成要素上有紧密的牵连关系的数行为不能充分地满足数个犯罪构成要件，因而在罪数本质上，大多牵连犯还是有别于一般数罪的，对其实行数罪并罚并不适宜。
当然，笔者认为，对于例外情形即法定的数罪并罚型牵连犯也是需要关注的。其实仔细考察，我国刑法之所以对某些牵连犯情形规定了数罪并罚的处断模式，并非随心所欲，而是有章可循的，理由在于此种类型的牵连犯中，虽然有着牵连关系的制约，但行为人的数个犯罪行为相对而言各自的独立性较高，具体体现为本罪行为和他罪行为侵害的法益在种类和性质上差异较大，或者说他罪行为侵犯的法益超出了本罪行为侵犯的法益的效力范围，这样就导致了数个犯罪行为之间不存在犯罪构成要素上的相互包容关系，也即适用任何一个法条都无法对行为人实行的行为的不法内涵作出全面的评价。既然如此，如果仅适用一个构成要件无法把所有的不法构成要件要素完全包含，此时若仅适用一个构成要件加以评价，就会出现评价不足的问题。因此，必须再适用其他构成要件对行为人加以评价，否则便违背了充分评价原则。综上，笔者认为，由于受到充分评价原则的指引，同时为了做到罚当其罪，发挥刑罚的普遍威慑功能，以数罪并罚作为牵连犯处断上的特例还是极为可取的，所以目前对牵连犯还是应当秉持以“从一重处断”为原则，以数罪并罚为补充的处断模式为妥，这正如有学者所认为的，不能将“从一重处断”与数罪并罚完全对立起来，片面强调一方而否定另一方。“从一重处断”是牵连犯的一般原则，数罪并罚是牵连犯的特殊后果，二者在牵连犯法律性质的基础上达到有机统一。
基于以上分析，再来看一下擅自设立保险机构行为与非法经营保险业务行为之间的牵连犯关系。笔者认为，由于行为人主要是通过擅自设立保险机构的方式来非法经营保险业务的，那么很显然前者就是他罪行为，后者即为本罪行为。通观我国刑法及相关司法解释所规定的数罪并罚型的牵连犯，似乎并不能找到擅自设立金融机构行为与非法经营行为相并罚的立法例，这样的话，此种类型的牵连犯既然不属于法定情形，那么就应当按照“从一重处断”之原则，以重罪即非法经营罪论处，而擅自设立金融机构罪则不需要另作评价①。尽管实然如此，但不可否认，此问题目前在刑法学界其实是不乏争议的。有学者认为，行为人在擅自设立保险机构后，其目的如果就是为了非法经营保险业务，二者之间存在着手段与目的的牵连关系，因此，按牵连犯的“从一重处断”来论处是恰当的。如此理解不无道理，但亦有相反观点认为，擅自设立金融机构后又从事非法经营的，两种行为均已构成犯罪的，则应数罪并罚。对比而言，笔者认为，对于第二种观点，即便不完全认同，但也需要注意其中对擅自设立行为本身性质的考察。须知，一般而言，行为人擅自设立保险机构，其目的无非就是为了实现后续的非法经营保险业务，而且此目的是自始即有的，所以这两种行为相互贯连，表现出了紧密的手段与目的的牵连关系。但是，在某些情形下，行为人擅自设立保险机构并非自始就具有非法经营保险业务的目的，甚至不能否认行为人在非法设立保险机构之际还是以合法开展保险业务作为其目的的，尽管之后行为人可能又实施了相应的非法经营行为，但笔者认为，此时的擅自设立行为与非法经营行为恐怕并不是如影随形、相伴而生的。换言之，尽管擅自设立保险机构行为与非法经营保险业务行为之间还有着牵连关系，但它们在相互的包含与被包含、引起与被引起的因果联系方面还是有所弱化的。对此，即有学者在认识牵连关系中的因果联系时指出，有时候引起和决定行为人是否实施后行为的原因是行为人目的、动机、犯罪意图等主观因素和特定的环境、条件等客观因素的集合性整体。行为人的前行为虽然发生在后行为之前，但却不能引起、决定后行为发生；前行为只起着为后行为实施创造条件、提供工具的作用。所以，究竟是以牵连犯从一重论处还是数罪并罚，需要根据不同的犯罪事实情况来界定，难以一概而论。笔者认为，对擅自设立行为本身的犯罪构成要件予以考察尤为重要，如前所述，由于擅自设立保险机构的行为违背了国家的金融专营审批许可制度，因而严重破坏了保险机构的管理制度，同时也对整体保险活动的管理秩序造成局部性的破坏。但须注意，该罪对保险机构的管理制度的破坏却是直接的，甚至可以说这是该罪所侵害的主要法益，而非法经营保险业务的犯罪行为主要侵害的则是保险市场的经营秩序，但对保险机构本身的管理制度几乎没有造成直接的侵害，可见这两种犯罪各自侵害的法益并不具有相容性。此外，之所以肯定擅自设立行为属于行为犯，其犯罪性的成立就不需要依赖非法经营活动这一保险机构实际的运营结果来加以判定，这就表明擅自设立行为本身的社会危害性能够被单独地作出刑法上的否定评价。因此，擅自设立保险机构行为在犯罪构成要件上具有较强的独立性，也即仅仅通过非法经营保险业务行为的构成要件似乎不足以包容评价擅自设立保险机构行为的所有不法内涵，特别是两者在侵害法益存在差异的时候更是如此。基于此，笔者认为，在此情形之下，如果仅对行为人以非法经营罪一罪论处，无法体现出擅自设立金融机构罪的特有的社会危害性，因此确实有可能出现背离充分评价原则，难以和罪刑相适应相契合等问题。
综上所述，对于擅自设立保险机构行为与非法经营保险业务行为之间的牵连犯的处断，虽然目前尚无立法例，因而没有可以采用数罪并罚处断模式的法定依据，于是似应遵从“从一重处断”之一般原则。但基于如上分析，笔者不揣浅陋，在此做出以下设想，即由于此种特殊情形与数罪并罚处断模式的内在机理较为吻合，所以在今后的立法修正中不妨可以考虑将其增设到法定的牵连犯类型之中，也作为牵连犯处断的特例之一。以上是笔者就牵连犯相关问题提出的与通说观点不尽相同的见解，当然，笔者的这一见解可能尚属一家之言，是否成立还有待于商榷和论证。
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