文／魏灵 曾艾雪
2013年1月，最高人民法院在全国法院系统开展行政案件相对集中管辖试点。近两年的司法实践证明，行政案件相对集中管辖试点，使集中管辖法院处于相对超然的地位，有利于排除各方面干预，提高司法公信力；促使行政审判实现了以极小的改革成本获得相对较大的社会效益，符合高层改革的预期和社会的期待。尽管如此，试点政策是现行体制下实行的局部改革，难免有其局限性，试点运作过程中必然产生诸多问题。
本文就江西省抚州市法院系统行政案件相对集中管辖试点法院实践为考察样本，提出试点中存在的突出问题及完善设想。
集中管辖的经验及成效
1．异地交叉管辖，避免了行政直接干预司法
异地交叉管辖，是指试点法院不管辖本行政区域内的行政案件，而管辖上级法院指定的其他若干行政区域内的行政案件。异地交叉管辖，脱离了县级法院所在县政府干预司法的土壤，有效地解决了“县法院审不了县政府”的尴尬。
江西省抚州市法院系统的试点实践表明，集中管辖法院的受案数大幅度增长，全市受案总数是往年的几倍，有效地保护了当事人的诉权。试点工作开展以来，当事人对法院的信赖程度明显提高。因案件被告不是本地行政机关，审判人员能卸下思想包袱，以保护行政相对人的合法权益、维护和监督行政机关依法行使职权为出发点，依法审查具体行政行为，从而能更公平、公正地审理案件。
2．推行便民利民举措，减轻了当事人的诉累
试点坚持以人为本，走群众路线，做到便民利民。具体有效做法包括：一是加强诉前协调，积极主动地将矛盾化解在诉前；二是在立案大厅设立行政案件相对集中管辖诉讼审查窗口，指导好当事人正确行使诉讼权利、参与诉讼活动，尽量减少当事人奔波；三是实行巡回立案、巡回审判，尽可能到当地调查取证，从而减轻当事人诉讼负担；四是建立非集中管辖法院配合机制，当事人向非集中管辖法院提起诉讼的，后者应当告知当事人向管辖法院起诉，或者在收到起诉状后及时将相关材料移送集中管辖法院。这些便民举措，加上仅象征性地收取50元诉讼费，减轻了当事人诉累。
3．积聚审判力量，提高了业务能力和司法公信力
面对试点后受案数量大幅增加，集中管辖法院不同程度地出现审判力量、业务能力不足的问题。各集中管辖法院将其他庭室业务能力突出的法官调配到行政庭，缓解了人少、案多的矛盾。经过长时间、大数量地办理行政案件，审判人员得到充分锻炼，业务能力明显增强。据统计，试点法院所受理的行政案件，判决后上诉案件有所减少。
4．实行业务负责制，提高了办案效率和协调能力
考虑到行政审判的特殊性，管辖区县较多的两个试点法院进行了业务调整，取得了较好的社会效益。抚州市临川区人民法院指定一名审判员负责行政案件的立案审查，安排五名审判员分别负责五个县域的行政诉讼及协调工作。抚州市南城区人民法院则安排两名审判员负责一区一县的行政诉讼及协调工作，另两名审判员负责三县的行政诉讼及协调工作。2013年，抚州市临川区人民法院所审结案件的撤诉率达70%，南城区人民法院所审结案件的撤诉率达81%。
5．加大宣传力度，营造了良好的司法环境
抚州市中级人民法院将集中管辖法院及其管辖范围以适当方式进行公告，充分利用网络、报纸、电视等多种形式向社会各界广泛宣传试点工作，提升了社会各界对此次试点工作的最新认识。试点法院分别召开了行政案件集中管辖试点工作新闻发布会，就试点工作进行通报。通过上述宣传，为试点工作的开展营造了良好的舆论氛围。
运行中存在的问题
1．出现新的行政干预
根据最高人民法院法[2013]3号《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，试点地区均采用固定式异地交叉管辖。固定式异地交叉管辖是指试点法院不审理本行政区域内的行政案件，只审理上级法院指定的其他若干行政区域内的行政案件，上级法院一经指定不再变更。实施初始，行政直接干预确实没有空间。但相对集中管辖后，却出现各县、区政府及法院相互干扰的现象。各试点法院审判工作受到的干扰不但未能减轻，反而更加严重。
2．试点法院存在“人、案、物”冲突
随着案件数量大幅上升，且案件类型呈多样化、复杂化、新型化特点。虽有省级法院、部分县级政府拨款，但现有行政庭的人员编制、素质及经费安排仍不能满足试点工作的需要。现状是：一方面非集中管辖法院行政庭面临瓦解；另一方面集中管辖法院行政庭审判人员短缺，业务能力不足。同时，相关部门将支持经费拨付至法院，但行政庭并不一定能得到使用。行政案件对审判人员的业务水平要求较高，新配备的人员由于缺乏行政审判的理论知识及行政审判经验而一时难以上手。因此，各试点法院一直不同程度地存在“人、案、物”冲突。
3．缠访和不宜受理的案件占比较高
众多以往不被受理的行政案件涌入试点法院，如涉公安、涉信访案件，不属行政审判范围的案件。如何办理这些类型的案件一直困扰着基层法官。试点后，试点法院均给予最大限度的立案。而受案后，当事人的不正当诉求常常困扰着承办法官，在办公场所哭闹的现象时有发生，有些当事人甚至采用威胁、恐吓等手段强求有利于自己的判决。
4．集中管辖法院对非集中管辖法院的依赖明显
出于推行巡回立案、巡回审判、调查取证等便民、利民举措的需要，集中管辖法院法官必然频频造访非集中管辖法院，需要后者协助办理案件，如协助办理立案手续、勘查争议现场、巡回开庭等。集中管辖法院出于经费、人员考量，日益依赖非集中管辖法院组织当事人居中协调。
5．巡回立案、巡回开庭缺乏制度保障
针对试点工作，集中管辖法院推行巡回立案、巡回开庭等便民利民举措，需要借用非集中管辖法院的办公场所。但非集中管辖法院没有义务协助集中管辖法院，只是碍于上级法院的试点要求而为。
继续运行的设想
1．加强顶层设计，同时确保法院独立、审判独立
行政案件相对集中管辖试点尚未结束，何时中止或取消尚无时间表，让基层法院无所适从。有些法院的行政庭被执行局兼管，审判力量严重削弱。同时，行政案件相对集中管辖试点遭遇的行政干预越发隐蔽且危害更大，司法不独立现象未得到根本遏制。因此，中央应及早出台顶层设计方案，同时确保法院独立、审判独立，给基层法院一颗定心丸。
2.《行政诉讼法》修改时应规定相对集中管辖制度
现行行政案件相对集中管辖制度是法院体制内部的一种调适，是走向司法改革的良性选择。目前，《行政诉讼法》修改已进入实质性阶段，无论以何种形式，相对集中管辖制度应有一席之地。
3．落实基层法院人、财、物省级统一管理制度
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人、财、物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”2014年2月，江西省出台的《法治江西建设规划纲要（2014-2020年）》也指明：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人、财、物由省级统一管理，地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权。”
只有在人、财、物不受县级政府管控的情况下，行政案件相对集中管辖制度才能更加高效、公正地运行。因此，尽快落实市、县两级法院人、财、物至少由省级统一管理的顶层决策，才能将试点工作推向更高台阶。
4．弃用非集中管辖法院行政庭
根据试点方案，非集中管辖法院行政庭负责协助集中管辖法院行政庭办理立案手续、协调等非重要事宜，还负责非诉执行案件的审查、执行。经过一年多的试点，非集中管辖法院对行政庭不再重视，甚至已“无事可做”。集中管辖法院对此较为忧心，理由是异地行政案件需要当地法院行政庭配合。实践证明，因受制当地行政机关，非集中管辖法院对案件走向会产生类似于当地行政机关的干预诉求。因此，果断弃用非集中管辖法院无疑是明智的选择，有利于集中管辖法院更加走向独立。
（作者单位：魏灵，江西省抚州市中级人民法院；曾艾雪，南城县人民法院）