赵 哲，李大勇
（苏州大学法学院，江苏苏州215006）
摘要：政府发布权威的辟谣信息并不能完全阻止谣言的传播，政府信息发布权行使须在法定的范围内，且政府对谣言的回应要遵循合目的性。规制政府辟谣具有很强的现实紧迫性，通过制定规范来促成其合法化、责任承担上明确“官谣”的可诉性、监督方式上的多元化来实现政府辟谣的法治化。
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关键词 ：谣言；合目的性；信任；责任；规制
中图分类号：DF314
文献标识码：A
文章编号：1002-3933( 2015) 02-0049-11
收稿日期：2014 -10 -23 该文已由“中国知网”（www. cnki. net）2014年12月29日数字出版，全球发行
基金项目：江苏省普通高校研究生科研创新计划项目《行政案件集中管辖的理论与实践研究》( CX2213_0769)的阶段性研究成果；苏州大学优秀博士论文项目《善治理念下的行政公信力研究》( 233201113)的阶段性研究成果
作者简介：赵哲（1984-），女，苏州大学博士研究生，西北政法大学行政法学院讲师，研究方向：法理学、行政法学；李大勇（1979 -），男，西北政法大学行政法学院副教授，博士，研究方向：宪法学、行政法学。
引言
杭州市政府对坊间的“限牌”传闻辟谣数十次后突然发布限牌公告，引发了政府公信力危机。此后不久，南京、西安等地相继传出“限牌”的谣言，当地政府有关部门辟谣后效果适得其反，公众仍争相抢购机动车。上述情况并非偶发，改变公众业已形成的不信任态度，提升政府辟谣的公信力是亟需认真面对的问题。政府辟谣通常是官方对流传于一定时空范围的、未经证实的信息或无明确根据的信息进行驳斥或澄清。作为权威的信息判断者，官方对谣言判定权的合法来源具有正当性；作为权威的信息发布行为，官方需要证成对谣言进行驳斥或澄清的合目的性。故“已经被官方所辟谣的信息”并非一定是谣言，有赖于该信息的真实性而非权威性。公众对政府普遍信任并且政府具有让公众信任的能力，可以增强政府辟谣的可信度。
据此，以政府辟谣的结果为标准可分为被证实、被证伪和真伪不明三种情形。下表中选取的一些与政府辟谣相关、社会反响较大的公共事件表明，被证伪的政府辟谣对行政公信力不仅产生负面的影响，还会引起公众行为的反向选择趋势。被证实的政府辟谣通常可以正面引导公众、避免恐慌情绪蔓延。真伪不明的政府辟谣无法给公众提供明确可靠的预期，公众反而更愿意相信谣言。（见表1）
一、真伪边界：政府辟谣的局限性认知
毋庸置疑，政府辟谣在指引公众行为、维护正常的社会公共秩序方面发挥着无可替代的功效，当谣言兴起时政府的信息沟通机制，特别是有效的辟谣在对抗不确定性风险方面显得异常重要。不过，社会的复杂多变使得风险不可避免，谣言的传播特性也会使政府辟谣的效果有所减弱。要让政府辟谣真正成为改变人际信任的基石，就需要政府谨慎地衡量后行动。
（一）谣言与政府辟谣的二律背反
谣言传播的特性制约政府辟谣的效果，了解谣言能够传播的根源是进行有效辟谣的关键。政府辟谣要明白人们为什么会相信谣言，才有可能正确引导公众。但谣言的传播未必会因政府辟谣而消失，甚至会出现同预期相背离的结果。
首先，直观推断和经验判断等情感倾向影响人们对谣言的认知，成为人们保持“理性的无知”的诱因。一些科学研究表明大脑有其专门的情感区域，某些类型的情绪包括恐惧类的情绪，可以在认知区域产生反应之前被激发。很多情况下人们对信息的判断来源于直觉，尽管可能并未意识到亦或是错误的。倘若基于情感的共鸣在群体中扩大了这种判断，政府很难通过发布客观的信息来改变，哪怕其已掌握的信息是科学的事实。这种情形下政府试图通过辟谣的方式改变人们的“先见”很难达到预期的效果。只要不会造成严重的后果应当 允许谣言经过发酵期，也许便会自动消失。
其次，群体心理促使人们倾向于从众，激发谣言广泛传播的可实现性。正如勒庞所言，“聚集成群的人，他们的感情和思想全都转到同一个方向，他们自觉的个性消失了，形成了一种集体心理。”群体心理的作用下，人们更愿意根据信息在社会中传递的过程而非经调查产生的信息来做出自己的判断。奥尔肖特认为，信息对受众的重要性和内容的模糊性共同影响谣言的传播。谣言在与该事件切实相关的群体中容易传播，接受群体的暗示并经过群体其他成员的肯定会更加坚定对谣言的信任。选择从众可能并非因为信息的缺失、知识的匮乏或理性的丧失，在心理依赖和心理捷径作用下，渴望获得他人的认同、强化自我的感觉驱使人们会刻意回避理智，转而相信个人独处时未必会不加怀疑地信任的谣言。当然，群体心理极化并非对所有人都有效，仿效心理的感染主要归结为社会因素；个人行为完全有可能排除群体的传染而对谣言做出符合自身利益的最优化判断。
最后，情绪感染对谣言传播具有不可忽视的作用。负面预言往往会使事实朝着其设定的方向发展。人们会假设，如果没有一定的事实基础，谣言不会空穴来风；并期望自己持有的悲观认识得到证实。社会学家罗伯特·默顿提出自我实现的预言的理论能更好地说明这点：“一开始对情境的一个错误定义引致一个新的行为，它使得起初是错误的观念变成现实。自我实现预言的似是而非的有效性永久化了错误的盛行。因为预言者会引用事件的真实过程作为他一开始是正确的证据……这种事情是社会逻辑的反常。”尽管预言的范畴不同于谣言，对谣言的传播机制运行的解释亦具有重要的意义。谣言的制造者和传播者往往利用负面的情绪如厌恶、生气、愤怒、紧张等，更容易推动谣言传播的情形，从而放大谣言不良的社会效果。
（二）谣言无法止于公开
诚然，信息的公开透明对抑制谣言传播起到一定效果，并不能因此得出“谣言止于公开”的结论。信息不对称并非导致谣言流传的唯一理由，信息供给及时充分亦会有谣言产生。《政府信息公开条例》的实施为公共性信息的共享提供了有利的保障，但谣言的消弥同政府信息公开的权威性有很大关联，而权威性又有赖于真实性。
第一，充分的信息供给不能约束谣言的传播。
对于受众而言，辟谣并非对既有信息的消除，而是增加了另一个信息；相信辟谣和相信谣言所遵循的都是这样的逻辑：凭借获取的信息作出判断。人们会根据自己的偏好有选择地接受信息，这个现象有一个不那么可爱的标签——偏颇吸收……在谣言传播方面，偏颇吸收表现得也非常明显。也就是说，当真理与谬误同时出现且经过理性的辩论或论证，并不能保证公众接触了真实的信息后一定会相信，甚至可能会更相信谣言。
除了人们的选择偏好，辟谣能否获得预期的效果，往往还取决于该主体是否为人们所信任。也就是说“相信什么”取决于由“谁来说”。如果政府和民众之间的信任缺失或存在信任危机，即使政府辟谣公开的信息是真实的，也可能基于先前的情感判断，强化人们对谣言的相信或原本不相信谣言也变得开始相信。
第二，依靠政府信息公开制度难以消除谣言。
政府辟谣与政府信息公开方式上部分重叠，但前者在内容、范围上远小于后者。政府辟谣多为主动公开社会关注度高的行政管理信息，所涉及的信息可能是真实的，也可能是虚假的；但政府公开的信息必须是真实的。政府信息公开作为国家治理模式从威权向民主的转变，业已成为公共管理的世界潮流。透明度作为行政公信力基本的价值评判标准之一，直接关系到政府行为能否被人民所认同和接受，是治理效果的外部显现。鉴于此，由国务院制定并实施的《政府信息公开条例》之立法目的突显了保障公民知情权和提高政府工作的透明度两个维度。此后，国务院办公厅发布的一系列与政府信息公开相关的文件均强调要加强主动信息公开，提高政府工作的透明度。信息公开要密切关注舆情，注重舆情的收集、研判，切实做好回应工作的要求。针对社会关切的重要政务舆情，以及公众对政府工作的疑虑、误解，甚至歪曲和谣言，加强分析研判，及时准确发布权威信息予以回应，解疑释惑，澄清事实，消除不实传言，正确引导舆论，确保公开的政府信息准确一致，避免出现不实信息甚至“官谣”现象①。
那么，政府信息公开是否能够使谣言消失呢？理论和经验均表明很难实现。一方面，谣言对政府作为唯一的权威发言者提出异议，对“谁有权对什么事发言”提出质疑。政府辟谣的正当性来源于政府权威，权威性来自于辟谣行为。“权威是实践性概念。这意味着谁对谁拥有权威的问题是实践性问题；这些问题关涉他（拥有权威的人）应该做什么。”也就是说，政府的实践权威具有正当性，才能主张公民必须服从其行为指令并将该指令作为自己的行为理由。根据拉兹的权威观，实践权威的正当性取决于三个基本命题：涉及理由论证的依赖命题、涉及系统信任的常规正当化命题和涉及理性权衡的优先理由命题。公民服从的义务有赖于正当化论证及公众内心响应。政府本身具有合法的权威时公众才会信任并服从政府公布的信息。
另一方面，政府公开信息的权威性取决于其真实性。之所以有人相信，正因为谣言经常被发现是“真实的”。如果隐瞒信息、信息不实和用虚假信息愚弄公民，不仅会导致产生更多毫无权威的信息发布源而且会失去政府信息的权威性，加大百姓的恐慌心理程度，从而失去应对危机的最佳时机。不过，证实的信息并非都是政府刻意提供虚假的信息造成“先否定后肯定”的尴尬局面，辟谣本身存在真实性和及时性的矛盾：信息的不确定和人类理性的有限影响谣言判断的准确性。A时刻根据掌握的信息做出的对谣言是错误的判断，到B时刻更充分的信息和事实支撑有可能会得出相反的结论。所以，作为官方辟谣结果的被证实、证伪或真伪不明的信息，是在特定时空范围内基于已占有信息的真实性对谣言做出的判断。真实并非绝对的客观真实，而是指涉信息判断的有根据性；属于建构意义而非存在意义上的真实。
所以，无论是作为信息的垄断者还是信息的发布者，政府信息公开不仅意味着公布行为本身，还需要对公布的信息进行论证。要以事实说话，附带详细的解读材料、以统计数据、图表、图片、音频、视频等方式加以展现，增强政府信息传播的可信度，才能维护政府的权威的正当性和公开信息的权威性。
（三）谣言不能止于智者
《荀子·大略》：“流丸止于瓯臾，流言止于智者。”不过，在充满不确定性风险社会不再具有现实可能性。对人类而言，无论从理性的认知还是感性的情感角度，均不存在成就全知全能的智者的基础。相反，理性的有限、信息的不对称，加之每个人所关涉的领域及能力有限，人类有着无可避免的无知。“个人不是服从作为起因的各种心理法则的自动机，而是运用某种手段实现他们的目的的选择者。”无知的个人遵从自主的意志选择目标，安排行动。人们受到情感因素的影响会增加在特定情形下相信那些合情合理的谣言。
知识的个人局限无法满足信息的无偏见处理，社会知识的公共掌握亦或是虚幻的构设。“任何为个人心智有意识把握的知识，都只是对特定时间有助于其行动成功的知识的一小部分。”分散于个人之间的知识经过交往传播；在我们所获得的知识中也许有一部分是毫无根据的，而我们并没有意识到。谣言提醒了我们一个明显的事实：我们并不是因为我们的知识是真实的、有根据的或被证实的便相信它们[12]。知识并非伴随着认知的深入必然增长，未知的预期和恐惧误导了我们的判断，谣言便乘虚而入了。
“智者”试图通常将生活经验科学化以提高我们对于“足够可能”谣言的认知，但仅仅理论上的计算和假设确定并不能消除认知缺陷。作为可靠认知之保障的科学知识本身变得不确定，无法让“智者”的指引为谣言的澄清提供知识上的保障。无知的爆发和对于知识的不确定性的发现使得知识统治开始螺旋状下降[13]。也就是说，所有人都有相信谣言的可能，即使“智者”也无法改变这一局面，甚至会陷入西西弗式的悲情轮回。不妨更进一步，智者面对知识的传导不足和碎片化信息无法甄别时不排除相信谣言的可能。
二、言出有据：政府辟谣的合目的性考察
谣言的传播不可避免，如何使政府辟谣既合法有效又不至过度限制言论自由，便成为关注的核心。政府介入谣言的目的应当是维护社会公共秩序，依法履行行政管理职责。良好的社会公共秩序能够为人们提供明确的行为预期。依据来源不同，秩序体现为经人为安排形成的外部秩序和自生自发的内在秩序两种状态。“从人类相互交往中产生的秩序，并非全是设计的结果——这一见解当然是社会理论的起点。”[14]外部秩序也是从内部秩序中生发而来，所以对社会公共秩序的保持应多于建构；不过，当遭到严重破坏影响社会正常运转也需要进行合法的干预。
首先，维护社会公共秩序法律意义上的诠释，区别于作为社会管理基本任务的国家治理。尽管二者存在天然的关联，但前者强调明显而即刻的危险的可责性，后者侧重实现预防的效果。有些部门和地方的官员仍然固守某些过时的传统观念与“舆论导向”原则，压制新闻媒体正当地反映人民的真实意愿和社会真实生活和某些突发事件的真相，严加新闻封锁[15]。其次，依法履行行政管理职责要求权力法定，依法行使。通过清晰、明确的宪法、法律规定，对行政主体基于授权或委托的职责加以规范，并对未依法履行职责设定相应的责任追究机制。从某种程度上来看，政府辟谣行为的可诉性成为依法行政的评判标准。最后，维护社会公共秩序需要排除特定利益。地方政府的利益，特别是个别官员的利益不可化约为社会利益，损害其利益更不能等同于破坏社会公共秩序。政府辟谣消耗公共资源和社会信任，不计成本和后果的运用可能会激化日益尖锐的社会矛盾。
（一）理论基础对合目的性的衡量
社会契约作为建构政治关系的理想模型，为国家的正当性来源提供了依据。“社会秩序本身就意味着某种类似于社会契约或准契约的东西，一旦将个人价值接受为基本材料( base materials)，契约了的观点便为自身作了辩护。”尽管霍布斯、卢梭、边沁、洛克和罗尔斯说服的方式各不相同，但人的联合的方式不外乎让渡权利从而组成共同体。“一个政府无论在什么时候组织和怎样组织起来，人们为了授予它必要的权利，就必须把某些天赋权利转让给它。”[17]人们建立政府赋予其依照委托履行行政管理的权力，但服从并不意味着赋予国家权威。基于契约论的论证不能证成国家必然拥有权威——施加强制性的、独立于命令的行动理由。国家权威是基于理性协商的同意而确立的，并且人们保留了抵抗的权利和享有不可侵犯的私人生活空间。为了防止政府权力的滥用，建立有限政府成为理性的选择。哈耶克认为，政府的权力限度应当时承担实施法律和抵御外敌的职能和提供市场无法提供或无法充分提供的服务。必须将这两方面的任务明确界分开来，当政府承担服务职能时，我们不能把我们在政府实施法律和抵御外敌时赋予它的权威也同样赋予它[18]。
面对公众的不同偏好和复杂的社会变化，“公意”的达成只能是乌托邦式的空想。基于政府能力不善、信息不完全、预期不确定和公众不信任等原因可能会出现政府失灵。故有限政府应当是“最小的政府”，政府辟谣不妨允许谣言在开放的思想市场中经历自由竞争和优胜劣汰，经不起市场检验的谣言无法获得认可就会自我净化或消失。正如霍姆斯所言，“若人们意识到时间已经推翻许多战斗性的信念，可能会比相信自己行动的根据而更加相信这一道理：吾人所欲求的至高之善唯有经由思想的自由交换，才比较容易获得——亦即要想测试某种思想是否为真理的最佳方法，就是将之置于自由竞争的市场上，看它有无能力获得认可”①。特别是在互联网时代信息在很短时间内传播又可能转瞬即逝，若不设定政府回应谣言的限度，不仅可能造成权力，的扩张，还会大大影响政府工作的有效性，这就需要提高政府能力来权衡辟谣的成本和收益。美国学者阿尔蒙德认为，政府能力是指政府能否成功地适应环境挑战的能力，具体地说，就是政府制定政策和在社会中执行政策，尤其是维护社会公共秩序和合法性的能力[19]。可见，政府辟谣的效益体现出政府能力的高低，更突显了其合目的性的追求。
不过，思想市场如果没有管制亦面临无法正常运转的局面，管制的边界即为政府辟谣行为的合目的性。政府做出的任何行政行为包括辟谣在内都不得违背初旨、失信于民。谣言的回应要实事求是、公开透明；应对谣言带来的“蝴蝶效应”，不能公布“片面的真实”，更不能以辟谣来隐瞒涉及政府日常管理或行政决策中存在的问题，消除不良信息以降低社会影响；必须始终本着“维护社会秩序，依法履行行政管理职能”的目的，妥善处理辟谣与谣言之间的信息博弈，辟谣的同时还需广开沟通和交流的渠道以化解尖锐的社会矛盾。
（二）作为重要依托的规范基础
从国家法规数据库里对“谣言”一词在法律规范的正文中进行搜索，结果显示为312篇，包括法律、法规、规章以及其他规范性文件。对现有涉及“谣言”的规范性文件的效力等级进行分类解读，很多都包含禁止谣言传播以“维护社会公共秩序”这一目的之条文①。尽管归纳分析是或然性的推理，不可能做到完全归纳；但至少可以看出谣言和社会公共秩序存在着很大的关联。正如哈耶克所言，“一般性法律的目的乃在于通过确保一种秩序的方式来改进并增进所有人的机遇”[20]。良好的社会秩序是人类从事一切活动的必要条件，但秩序的维护不能以损害公民自由和权利为代价。所以，一方面政府对言论自由的限制必须依法进行，体现依法治国的宪法要求；另一方面只能以履行行政管理职能为权力行使的边界，不能以权谋私，更不能利用公权力侵犯合法的私权。
将政府辟谣的限度概括为“履行行政管理职责”，主要是现实中存在诸多降低了行政公信力的不适当行为：有的是为了隐瞒真相，防止形成更大范围的恐慌；有的是为了替个人摆脱负面的舆论，有的是为了逃避理应承担的责任……事实上，将政府进行辟谣的合法目的界定为维护社会公共秩序，依法履行行政管理职能体现了对法律的尊重和权力的制约，从而限制以辟谣之名为掩盖之实的情况发生，实现目的和手段的契合。
（三）现实需要的正面回应
谣言包含着对未来乐观或悲观的预期，表现为各种情绪：希望或恐惧、幸福或痛苦……谣言真伪的不确定可能会带来社会恐慌，合目的性的政府辟谣无疑可以矫正社会的无序状态。具体而言，存在以下的功能：第一，为人们提供可预期的行动方向，缓解消极的心理。政府应对谣言的方式可以是保持沉默或直接驳斥；如上所述，这取决于谣言所涉及内容是否同行政管理相关，以及对社会公共秩序的影响。特别是在突发事件或公共危机情形中，政府辟谣的效果显得更为突出：要么很快驱散谣言，要么谣言被更广泛的传播和相信。这就需要政府不仅是公布信息，更需要提供可以佐证的事实，从而易于人们对谣言明确的判断，消除恐慌。如2012年应对甲型H7N9流感病毒，对疫情和受感染人数的监测和真实通报，引导公众尽量避免接触活禽，大部分省市关闭活禽交易市场，使谣言很难有继续传播的空间。未出现像2003年非典时期的因早期隐瞒疫情和感染人数引发的全民备战局面。相反人们的工作、生活井然有序，亦没有恐惧情绪的蔓延。
第二，明辨事实的真伪，形成有效的沟通。政府辟谣不应当是对言论自由的限制，而应当是保障公众获得发表意见和对事实进行讨论的机会。对谣言和辟谣的最新研究显示，即使人们不相信谣言，也会受其影响，反之，人们也可能会受辟谣的反面影响，即使他们相信谣言是真的[12]。所以，遵循“合目的性”的政府在维护社会公共秩序，履行行政管理职能的同时，允许民主的表达和公众对辟谣的质疑，才能巩固人际信任的基础、修复社会秩序，在开放社会发挥其辟谣的功能。
三、度己以绳：政府辟谣的合法性规制
作为社会控制的主要方式，法律维护社会秩序并将重要的秩序内化为法律。哈贝马斯认为行为规范的基本的有效性要求在任何场合中都意味着可以用话语加以论证[21]。政府辟谣的合法性需要论证，且公众承认是正当的和合理的从而自愿服从或认同。
（一）政府辟谣的法律限制
大变局时代的中国面临诸多不可避免的体制性局限，第三波浪潮推动下的网络时代公众面对纷繁复杂而又快速传播流变的。信息时容易陷入恐慌，出现认知的偏差。政府辟谣来克服道德恐慌引起的社会失序，与传统的管制方式相较理应更容易得到公众的认可，实践中却屡见政府辟谣削弱行政公信力的报道①。政府辟谣引发的公信力危机通常表现为应该由政府辟谣的情形不作为和不应由政府辟谣的情形却又主动作为，反思当下政府辟谣的不当并探寻改进的路径，无疑具有迫切的现实意义。
第一，确定适格的政府辟谣主体。目前，履行政府辟谣职责的主体未形成明确的规范，《政府信息公开条例》中要求指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作，但信息公开与政府辟谣不可等同，无法据此对政府辟谣的主体判准。现实中新闻发言人、行政机关及其工作部门的负责人、官员个人等多元主体均可代表政府进行辟谣。究竟是否该加以统一以及如何实施？首先，参照《政府信息公开条例》的规定由各级人民政府及县级以上人民政府工作部门指定的信息公开机关承担辟谣的相关工作；其次，涉及两个以上工作部门的，应与有关行政机关沟通确认，协商确定负责辟谣的工作机构；不能协商解决的由共同的上级机关的政府信息公开工作的指定其中一个机构负责；最后，情况复杂、影响广泛的重大危机管理事件，由省级应急管理机构负责履行辟谣的职责，对外发布信息。通过修改相关法律法规的方式对政府辟谣的主体进行授权；除了以上专门机构，其他行政主体不得通过任何形式进行辟谣，公布经过调查核实的信息以保障信息的准确性。官员个人或行政首长不能代表政府辟谣，特别是不能对外发布涉及其本人负面信息的说明。
第二，厘清政府辟谣的应然范围。政府辟谣范围的泛化会带来公权力的滥用和公共资源的过度消耗；有必要以合目的性为界限，制定相关规范性文件来限定政府辟谣的“禁区”。如对涉及官员的负面报道信息辟谣涉嫌滥用行政权力维护个人利益，无论是官员本人发布声明还是所属机构发布辟谣的信息，这种用公权力对个人行为维护的行为都违反了行政回避原则。政府不能惧怕公开真相引起负面影响而进行隐瞒，应通过合法的方式对事实进行调查，由司法机关做出公正的判决。典型的事例是国家能源局对刘铁男涉嫌腐败辟谣，后其受贿罪证据确凿，检察机关依法对其提起公诉。
再如涉及科学认知领域的信息的解释应由相关行业协会或研究机构依据专家的研究结论做出。专家只有在规范上的关系定位已经存在时，才有能力作为盖然性的陈述判断。如果没有规范上事先存在的支撑点，则专家们必需去解决一个依其本质属于政治的任务[22]。申言之，专家为政府辟谣同行业协会或研究机构的专家发布权威的研究报告有着质的区别，前者往往容易被误解为“政治的仆人。”况且神秘而浩瀚的宇宙仍然有很多人类的认知能力无法给出准确的解释的领域，辟谣更无从谈起。
第三，监管政府辟谣的方式。随着传播载体的变迁，政府辟谣的方式也悄然改变：从纸质媒体到网络传媒，政府辟谣的方式主要包括政府公报、政府网站、新闻发布会、报刊、广播、电视、网站、联合平台、微博和微信等方式。特别是政务微博的兴起，大大提高了时效性的同时也带来了一些问题：首先，对政务微博的名称认证缺乏系统化管理。“网络加V的方式”行政主体的名称没有明确的规范性文件作为依据，给公众准确查找和判断带来一定的困难。以较为活跃、有效的辟谣微博——各地的公安官方微博为例，北京市公安局和江苏省公安厅的新浪微博分别为“平安北京”和“平安江苏”，其他一些省份如陕西、浙江等地的公安厅用“陕西公安”、“浙江公安”的新浪微博名称，而上海市公安局则用“警民直通车——上海”的新浪微博名称。其次，政务微博辟谣往往缺乏论证。寥寥140字的微博很难要求其对所辟谣事件做“有图有真相”的详细描述，难免影响其被公众信任的程度。现实中很多政府发布的辟谣信息仅有“该信息不属实”的结论。最后，政务微博发布的辟谣信息内容审核缺乏规范。屡见政务微博辟谣的内容后又被自我否定的情况，表明在信息的审核上存在改进的空间。如2013年10月宁夏自治区高速公路发生重大车祸，而事发后“宁夏高速交警”官方微博称“京藏高速关马湖段发生了几起剐蹭残损事故，没有人死亡，没有人受重伤，不构成重大交通事故。”后经证实，之前发布的不实信息属微管员擅自发布。
第四，明确政府辟谣失实的责任。公众不信任政府辟谣的重要原因在于责任主体的缺失使得其可诉性成为悬而未决的问题。“有组织地不负责任”使归责去个体化，对不实的政府辟谣难以形成有效的威慑和制约。法治方式可以在治官上发挥重要作用。这种作用不仅是因为，法治国家和法治政府对官员提出了合法性的要求，而且，公民也会运用法治方式来逼迫官员依法行为[23]。也就是说，对不实的政府辟谣行为依法追究责任，不仅可以为政府信用“背书”，重塑政府的权威，还能使政府辟谣能够真正引导人们预期和行为。
政府是否拥有言论自由？答案是否定的。相反，言论自由通过内部机构的监督以及媒体、公众、第三方机构的外部监督对政府权力有制约的作用。密尔的伤害原则认为“使凡属社会以强制和控制方式对付个人之事，不论是法律惩罚方式下的物质力量或者是以公共舆论方式下的道德强制，都要绝对以它为准绳。这条原则就是，人类之所以有理有权可以个别地或集体地对其中任何成员的行为自由进行干涉，唯一的目的就是自我保护。权力能够违背文明共同体任何成员的意志而对他进行正当干涉的唯一目的，便在与防止他对他人的伤害。”[24]也就是说，行政行为对个人自由的干涉应当以是否对他人构成伤害作为标准。相应地，政府的行政责任以构成伤害的盖然性作为归责的关系定位，让行政主体背后隐藏的个体来承担主观上存在故意的政府辟谣不实引发的严重的侵害后果，将极大增强人们对政府辟谣的信任，提高政府辟谣的责任感和准确性。
秩序法上的认知规则要求不同于程序法，责任的归责明确化、可诉性等方面面临的程序规则问题依然存在：谁来提起诉讼，受害人和损害的程度如何确定，举证责任怎样分配等都是需要进一步解决的问题。为了保证法的安定性，切实可行的方式是通过最高院发布司法解释的方式加以规定。
（二）完善政府辟谣的行政监督体系
政府言论的法律规制为监督的施行提供了规范基础，不过形式法治的理性构建不能满足现实的变动，强化内外结合的行政监督体系将更有效地增强行政公信力，提高国家的治理能力。
第一，推动公共权力内部监督机制的改革。发挥业已形成的行政监督的作用的同时，创新行政责任个别化的途径。在实施《行政监察法》的前提下，通过制定规范性文件对“先否定后肯定”的政府辟谣行为进行遏制，不失为一种有效的方式。近年来各地都相继推行了行政首长问责制度，以上海市浦东新区为例，新修订的《浦东新区行政首长问责办法》中规定，“浦东新区人民政府对所辖范围内各级行政首长不履行或不正确履行职责、在公共场合的言行与职务身份不相符合等行为，造成重大失误或不良社会影响，依照本办法对其问责追究”。将行政首长的口头言论纳入过错问责的规定，通过形式法治的途径落实行政责任，具有重要的里程碑意义。言论不当的行政首长问责推广能够有力回应公民因谣言获罪和“官谣”之间惩罚机制不统一的局面，也是一种行之有效的方式。
第二，就外部监督而言，媒体监督、公众监督对政府形成的社会舆论压力促使政府辟谣行为更为谨慎。在很多危机管理事件中，媒体行使制约与监督的职责，而且这种职责的履行往往得益于新闻工作者的良知和认真负责的工作态度，进而促进政府机构及其官员的自律。这就需要宽容质疑主流媒体的声音，允许谣言与政府辟谣信息的相互竞争，真相自然越辩越明。
政府是公众集体行动的“人的联合”方式，为了防止权力的滥用，公众需要对政府权力行使监督，政府辟谣亦不例外。发挥公民监督的最大效用需要提高公民监督的可操作性来改变政府与公民沟通模式。根据哈贝马斯的理论，商谈必须具备交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。政府若能作为商谈者真诚地与公众沟通，公民的监督才更容易实现。有效的商谈能够累积信度，增强公众的情感信任。公众对政府信任度越高，政府辟谣的效果越好。维护权威而稳定的社会秩序需要公众普遍认同基础上的服从，更需要政府真实的承诺。
结语
信息流动方式的多元化带来深远的社会变革，也增加了复杂性和不确定性。信息的真伪判断具有一定的滞后性，过滤机制的失效和信任的缺失使谣言得以广泛流传。政府辟谣为社会秩序的稳定和公民行动的预期提供了保障，其必要性显而易见。然而相较而言，政府作为辟谣的主体应当更加审慎，介入谣言的必要性以具有合法目的为基础，厘清政府辟谣范围和边界，不该为者不为；当为范围内的行为方式需遵循法定程序。以合乎法律、法规和政策为前提，对政府辟谣进行规制具有重要的现实旨向：关涉可诉性及救济的实现。政府辟谣不仅要满足妥当性要求，更需要颁布并实施相应的规范性文件来加以规制。