董文勇
（中国社会科学院法学研究所，北京100720）
摘要：基础性卫生立法需明确若干根本性问题，包括该法的价值取向、其在法律体系中的地位及自身体系的定位、所遵循的原则等。我国既有的碎片化单行卫生立法体制存在宏观上和微观上的各种弊端，因之需要进行基础性卫生立法，以期发挥协调、指引、整合作用并改变单行立法体制边际效益下降的困境。我国的基础性卫生法律体系可主要包括卫生母法和各卫生专门领域的基本法，卫生母法宜定名为“国民健康法”。卫生母法所确立的原则应具有宏观性、方向性、概括性和一般性；各卫生专门领域基本法的原则是母法原则的具体化和特殊化。
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关键词 ：国民健康；卫生法；法律体系；法律价值；法律原则
中图分类号：DF36
文献标识码：A
文章编号：1002-3933(2015)02-0002-13
收稿日期：2014 -09 -16 该文已由“中国知网”(www. cnki．neL) 2014年12月29日数字出版，全球发行
作者简介：董文勇（1976-），男，天津静海人，中国社会科学院法学研究所副研究员，硕士生导师，法学博士，
研究方向：卫生基本法、卫生福利法、社会法。
自上世纪90年代以来，我国一直在试图制定一部在卫生法律体系中具有基础性地位的法律。2013年，十二届全国人大常委会将卫生基本法的立法列入立法规划中的一类项目。然而，卫生立法具有较强的政策性、社会性、伦理性、经济性和技术性，在时代加速变迁的情况下，制定一部稳定性强、能够满足法治建设的切实需要、既符合医学发展规律又符合社会发展规律的基础性卫生法实属不易，法律草案的名称由最初的“《卫生法》”到后来的“《初级卫生保健法》”再到“《基本医疗卫生法》”，最后于2013年底再次确定为“《卫生法》”①，伴随着草案名称的变化，各稿的框架、内容亦各不相同。草案的设计历经20余年仍难以定型，其难度之大，可见一斑。基础性卫生立法因其具有最高位阶的地位、最广泛的涵盖面、最综合的影响力、最深入的贯穿力而需要着重于卫生领域的基本性问题、方向性问题、全局性问题和长远性问题。未来的基础性卫生法需要体现这些特征，故目前的卫生立法工作应前瞻性地考虑有关问题，即有关于“基本法”的“基本问题”。本文从基础性卫生立法的价值、其在卫生法律体系中的地位及自身体系、其所秉持的原则等方面探讨基础性卫生立法的基本层面的问题。
一、基础性卫生立法的战略价值定位
我国要不要制定处于基础性地位、发挥基础性作用的卫生法？当前卫生立法需要定位于何种层次？笔者认为，卫生基本法是卫生法律体系中最需要率先立法的基础性法律，这是卫生立法之有效性的基本保障。以往我国一直采取碎片化单行立法的卫生立法体制，这一体制虽然具有针对性强、操作性强的优势，但同时也流弊丛生，这些弊端既体现在宏观方面，也体现在微观立法技术方面。现行立法体制不同层面弊端的共同症结指向基础性卫生立法的缺失。
（一）碎片化单行立法体制之弊：宏观层面的解读
我国卫生立法体制存在的问题在宏观层面上主要表现为基础性立法缺失，能发挥基础性作用的规范性文件主要是数量极为有限的部门规章、其他规范性文件，更多情况下表现为政策性文件②。基于我国的特殊国情，政策一定程度上发挥着法律的作用。受经济和社会形势的影响，政策的易变性、弱规范性、模糊性等诸多弊端被放大，有关卫生法治建设的一些重大基础性问题显现出来，主要体现为以下几点：
第一，立法的价值选择问题，即在公平和效率之间作何取舍，或以何者为先。这是卫生立法的根本性问题之一。自上世纪80年代以来，我国的卫生立法凸出了效率优先的特征，导致国家和社会的责任体现不足，医疗卫生事业的公益性水平下降，造成了诸多公平性问题。例如，国家在公共卫生方面的投入和保障不足，在缺乏经费和人力资源支持的情况下，一些本已消灭的地方病重又抬头，肺结核等一些传染性疾病的治疗费用由个人担负；国家的卫生支出结构出现重城轻乡、重大医院轻基层医疗机构的问题，致使人口数量占多数的农村地区的缺医少药问题仍未彻底解决，基层医疗机构特别是农村、偏远地区的基层医疗机构大面积解体。又如，建立公益性医药卫生制度不应局限于考量卫生经济指标，还应考量虽不符合效率价值要求但具有道德价值和社会效益的方面。然而，我国医药法律制度建设尚不能象社会权利保障法制发达国家那样有效保证罕用药物的供应保障，急救服务发展也较为滞后、问题多多①。再如，医疗保障立法基本上按照先社会强势群体再社会弱势群体扩展的顺序加以推进②，换言之，卫生公共资源优先保障了社会中的最有自我保障能力的群体。如果说获得卫生服务的机会公平、卫生资源的分配公平、健康领域的正当差别待遇是衡量卫生实质公平的三个基本方面的话，那么现行卫生法普遍存在着公平性缺陷。
第二，医疗卫生事业的性质问题，即医疗卫生机构的法律性质是企业还是事业单位、事业单位是否允许进入市场营利等问题。在这个方面，相关法律和政策的立场出现重大偏差。例如，国家一度将医疗卫生“事业”做“产业”性规划③；出台规范性文件鼓励公立医疗机构从事营利性工副业经营④；在法律上将医疗服务关系视为民事法律关系，并规定通过违约或侵权之诉解决医患纠纷；法律允许患者自由选择医院、医生⑤，形成有规划、有组织、有特定目标的卫生公共服务体系与自由就诊的市场机制之间的矛盾，从而在客观上助推了转诊制度乃至整个卫生公共服务体系的低效运行甚至部分瓦解，造成了基层医疗机构资源的闲置性浪费和高端资源的利用性浪费。
第三，健康责任分配问题，即保障和促进公民健康的责任在国家、社会和个人之间如何分配，以及责任大小问题。在这个方面，国家对国民健康承担的责任一度持续减少，社会和个人承担越来越主要的责任①。例如，国家在举国体育体制下将体育经费过度投入竞技体育项目，而对群众体育、全民健身项目支持不足；国家卫生事业费用占政府支出的比例长时间持续下降②，医疗机构的政策性亏损、正常运转经费主要靠药品价格加成的方式来解决，使得公立医疗机构部分地偏离了救死扶伤的法定公益性职责；婴幼儿以及中、小学生的免疫、营养费用主要由家庭和个人担负等等。
第四，健康保障基本路线和模式问题，即中国特色医药卫生体制是否应当体现在法律制度上、法律是否应当保护民族医药卫生事业和产业、预防为主原则如何在法律上得以体现等问题。我国在计划经济年代首创了被世界卫生组织和世界银行誉为“解决发展中国家医药卫生问题的唯一典范”的低成本、高效益的国民健康服务体制，改革开放之后，由于对这一体制的制度性保障不足，以及由于对“高投入、高消耗、高消费”的“三高”西医医疗服务模式缺乏必要的干预，“慢性病高发难治、药害严重、医疗费用居高不下”这三大西方医疗体制弊端在我国逐渐显现。虽然世界银行早在1984年发布的《中国卫生部门报告》中就已经对中国步西方后尘的问题作出了提醒，我国历次医药卫生体制改革的相关文件也均强调预防为主、发展中医药事业，但是并没有在法律上得到充分体现和落实，因而国家的卫生发展战略流于口号和形式。此外，西方医学和中国民族医学在医学标准和评价体系等方面存在巨大差异，在两种医学和医疗服务体系的竞争过程中，我国民族医学技术及医学知识转播方式、民族医疗服务模式面临在技术上被边缘化、在管理上被“地下”化的严峻挑战，这与医学教育权、学术评价权、信息传播权、行政管理权的配置体制直接相关。国民健康路线的选择不仅仅是技术问题，同时也是法律问题，如果法律建设的重点和标准与西方接轨，那么民族医学和医疗服务模式则必然衰亡。
（二）碎片化单行立法体制之弊：微观层面的解读
建国以来，我国卫生立法在数量上空前繁荣，各类各级有权机关颁布了大量的规范性文件，共制定和修改了约15部卫生法律、约50余部卫生法规以及约250件卫生行政规章，法律文件在数量上的增长部分地满足了医药卫生领域对法律的需求。然而，随着实践的发展，单行立法的边际效益不断下降，外延型立法面临着向内涵型立法转变的情势，各单行法自身以及彼此之间存在的深层次矛盾开始显现出来，具体而言包括：
第一，因立法缺乏系统性和协调性而产生法律冲突。例如，《医疗事故处理条例》与人民法院有关人身损害赔偿问题的司法解释在责任认定范围和赔偿范围上均有冲突——前者体现医疗服务的公益性，实行有限责任；而后者取向于医疗服务的商业性，主张等价有偿、损害填补。又如，《传染病防治法》第62条规定“对患有特定传染病的困难人群实行医疗救助”，然而根据《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》等有关医疗救助的规范性文件，社会医疗救助制度的主要功能在于作为医疗保险的补充，以及为未参保困难群体解决医疗费用负担问题，满足困难群体的“基本医疗服务”需求，因而并未将特种传染病救治费用列入医疗救助费用担负范围。
第二，立法工作较为被动，缺乏应有的前瞻性，一些重要立法呈现应急性、临时性特征。特别是在缺乏总体立法规划的指引的情况下，立法缺失问题更加突出。例如，我国制定了有关食品“卫生”的法律，但是食品“安全”问题长期被忽视；目前《食品安全法》虽然已经制定并实施，但是食品“营养”问题还有待通过立法加以解决。与之类似的，还包括区域卫生规划、急救、人类基因安全、药物警戒等方面的立法缺失。
第三，立法碎片化，同一项事务基于不同的立法角度被人为地割裂开来，同一主题的单行立法或叠床架屋、或零散杂乱。例如，从1952年至1989年，国家至少颁布了36项关于公费医疗的规范性文件；又如，在有关控烟的立法方面，《关于限制在公共场所设置烟草广告的通告通知》与《关于坚决制止利用广播、电视、报纸、期刊刊播烟草广告的通知》完全可以合并制定；再如，医疗服务作为一项最主要、最核心的卫生服务行为，应当有一部完整的法律加以全面规定，然而相关条款主要散落在《医疗机构管理条例》、《执业医师法》和《侵权责任法》这几部法律、法规中，这使得法律之适用欠缺最基本的便利性；医疗服务立法缺失之严重，以至于《侵权责任法》越俎代庖，在这部全部为保护性条款的法律中，立法者例外地通过设置专章制定了大量的调整性条款。
第四，立法角度存在明显的单方性，卫生立法无论是在名称上还是在理念上、内容上，均大量植入了有关“管理”的“基因”、体现出单方管控的特征。例如，《医疗机构管理条例》、《药品管理法》等法律文件即是如此；《执业医师法》因其在实质上强烈的“管理”特征而为广大医师所诟病。受立法视角的制约，相关立法的完整性不足，以《医疗机构管理条例》为例，有关公立医疗机构的治理结构、医疗机构的运营权、政府相关部门与各类医疗机构的关系、政府对公立医疗机构承担的责任等方面的规定均告阙如。
第五，立法次序较为混乱，立法的价值取向、立法的紧迫性和必要性等因素没有得到充分体现。例如，医疗保障的价值在于利用有限的公共财物资源最大可能地分散医疗费用风险，故健康风险愈大的群体则愈需要加以重点保障，然而自上世纪90年代以来，我国医疗保障立法的目标群体选择是首先从最具有自我保障能力的城镇职工开始，然后是占有一定生产资料或具有一定独立收入的农村居民，最后才是既不占有生产资料又没有独立收入的学生、家务劳动者等城镇居民。又如，在医疗保险和医疗救助两者之间，以抗风险为目的的医疗保险优先立法，而以保基本、保底线为宗旨、最具成本效益比的医疗救助立法却迟迟不能出台。
（三）基础性卫生立法的价值期待
碎片化单行立法体制存在的种种弊端表明，尽管专门立法和相应的政策趋于完备，但是由于存在价值选择和方向性问题，专门立法的效益差之毫厘失之千里，甚至南辕北辙。如果价值问题和方向性问题得不到解决，那么专门立法也难以独善其身。此外，一些深层次性的问题还有待解决，例如政府的卫生支出项目和其他支出项目的竞争问题、卫生人力资源配置的结构性缺陷问题、解决“看病贵”的制度性协调问题、医药卫生发展模式问题、国民健康服务体系的中国化问题等，然而任何单行专门立法都不可能有效解决这些问题。健康领域的问题错综复杂，任何一个问题点都有可能牵涉到一个问题面，如“药价虚高”问题，制度的调整或构建需要协同进行，否则，难免“收之桑榆失之东隅”。还有，一些问题的解决还存在立法体制、执法体制障碍，仅针对某一问题的局部性立法还不足以解决问题，而是需要通过基本立法加以解决①。
从历史角度看，我国医药卫生领域出现的种种问题，均与医药卫生制度的方向性问题、基础性问题相关，虽然技术性、局部性专门立法汗牛充栋，但是常常事倍功半，甚或劳而无功②。为解决现实问题，我国经历了几次大规模的医药卫生体制改革，每次改革所制定的纲领性医改政策都起到了纲举目张的效果，深刻地影响了全局。历史揭示出一条重要规律，即 、看似空泛、缺乏可操作性的基础性立法却最有可能实现“一两拨千斤”的效率价值，价值取向和方向正确的基础性立法能达事半功倍之效。 、
鉴于单行立法体制弊端重重、重大卫生基本问题有待解决，我国必要在整体性立法、综合性立法和基础性立法上“补课”，尽快制定具有基础性地位的卫生法，使其能够在整个卫生法律体系中发挥基础性作用、对次位阶卫生立法发挥协调统领作用。
二、基础性卫生立法的体系定位
医药卫生事业和相关产业的根本价值在于通过医事药事手段保障人体健康，然而，影响健康的因素较多，如生活方式、受教育水平③、洁净的环境等，保障人体健康的手段也多种多样。实现健康不仅有人的要素，还有物和技术的要素；物的要素不仅有药品和医疗器械的要素，还有资金的要素；人的要素不仅包括卫生人力资源要素，还包括服务要素。因此，健康实现体系是个具有多层次、多面向的自然和社会体系。医药卫生法律体系的基础是健康实现体系，后者的体系在很大程度上决定前者的体系。
目前我国卫生立法整体上缺乏系统性。健康相关领域体系庞大，不可能凭借一部或几部法律即可善治，因此有必要事先制定立法规划，根据健康法益的价值确定立法次序，然后依照规划分门别类地进行专门立法，通过“统分结合”式的系统性立法实现立法目的。卫生实践的系统性和相互关联性也决定了，卫生法律体系的建构应避免走行政法体系建构的路子，而应建立由卫生基本法做统筹、协调、指导的、多层次的卫生法律体系。目前我国尚缺乏处于基础地位的卫生法律，笔者认为，由于卫生法律的应然体系和层次较为繁复，单纯一部法律很难发挥其在卫生法律体系中的基础性作用，故处于基础地位的法律至少可分为两个层次的体系：第一个层次的体系为“卫生母法”体系，具体由“国民健康法”及其附属的起基础性作用的其他法律组成，发挥协调健康相关领域关系、框定健康基本关系、指导各专门分支法律的制定和实施之职能；第二层次的体系为卫生基本法体系，即医药卫生各个专门领域的基本法，目前这一层次的法律全部呈空白状态。这一层次的基础性法律可包括“公共卫生基本法”、“医疗基本法”、“医疗保障基本法”、“医药基本法”等①。卫生母法体系和卫生基本法体系共同构成基础性卫生法律体系。在基础性法律体系的基础上，再制定专门的法律，用以规范具体的服务和管理行为，例如在卫生母法和公共卫生基本法的提挈下，再行制定“《基本公共卫生法》”等单行专门法；在卫生母法和医疗基本法基础之上，可再行制定“《基本医疗服务法》”等单行专门法②。卫生法律体系的结构及各法在法律体系中的地位参见文后附图。
作为对内部统合卫生、医疗、医药、医保、保健诸专门卫生分支法律部门、对外部协调经济与社会关系的卫生母法体系，其核心法律文件的名称可以叫做“《中华人民共和国国民健康法》”。该名称既标明该法的地位，同时也蕴含着其价值追求。具体而言，该名称优势有三：
第一，我国卫生立法既缺乏在卫生政策中惯用的“国民健康”这个概念，也无作为国家基本制度层次上的具有战略性的国民健康立法。实际上，“国民健康”领域与“国民经济”和“国民教育”这两个领域一样，在国家生活中具有全局性、基础性、战略性意义，且关涉民族整体利益和全民的根本利益。以往的卫生法律和卫生政策体系过于强调技术性、微观性、管理性，而对于法律的目的性、意义和价值的体现，无论是在理念上还是在内容设置上，均未能充分体现出来。因此，卫生法在国家法律体系当中的地位低下，立法次序靠后。如果说目前中国特色社会主义法律体系基本建成，总体上解决了有法可依的问题，“在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫”[10]，那么，卫生领域的法治建设是唯一的例外，因为卫生立法整体滞后、立法层级普遍较低。当前我国正在大规模地进行社会建设和法治中国建设，而健康问题是一个重要的民生问题、社会建设问题，健康立法应在社会法治建设中居于首要地位。此外，国民健康和国民教育是关系国民素质、劳动者队伍整体素质的两个基本方面，有无国民健康战略、国民健康战略是否清晰、国家健康安全是否得到了保障等一系列问题关系到国家的前途和命运，国民健康是国祚之基石。有鉴于此，国家有必要通过制定一部“《国民健康法》”，藉以提升卫生立法的战略层次，解决困扰国民健康、影响公民健康权益的一系列深层次问题，提高全民族的健康水平。
第二，“健康”是一切医药卫生活动的最根本的目的，“国民健康”是整个医药卫生事业的灵魂，因而只有以保障、保护、促进国民健康为宗旨的立法才具有母法的地位。概念外延的广度决定了立法的层次，“健康”概念外延之广，非“卫生”、“医药卫生”等概念所能企及。相对于“健康”概念，卫生、医疗、医药、医保本身具有工具性价值，而不具有目的性价值，调整“卫生”、“医疗”、“医药”、“医保”关系的立法不可能成为健康领域的母法。概念内涵的统摄能力决定了立法的高度。人的需要、人的利益是一切社会活动的根本目的。“健康”这一概念能够体现卫生立法的极终目的、体现法律的人本理念，因此，《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》的首条基本原则就是“坚持以人为本，把维护人民健康权益放在第一位”。一切医药卫生活动、卫生相关行政部门的一切权力行使行为均统一于国民健康，否则，医疗、医药和卫生技术及卫生行政权力就有可能蜕变为一种对人的压制力量，异化成为异端、邪术。“国民健康”这一概念明白无误地确定了医疗卫生立法的本根宗旨，不仅能够把卫生、医疗、医药、医保四项基本业务联系起来、统合起来，而且还能够把医疗卫生不能直接触及到的领域（如食品安全、水源保护、全民健身等）联系起来。只有明确“健康”这个概念，才能在理念上、出发点上、落脚点上找到方向，防止国民健康事业因业务领域不同而被人为割裂，或因过于强调法律的工具性、技术性而陷入立法工具主义、技术主义的迷途。
第三，健康立法采用“国民”而不用“公民”的概念，不是单纯的修辞问题，而是关系到中国医疗卫生事业的基本方向、基本地位的政治和法律问题。作为卫生领域的母法，应当有责任反映卫生法的最根本的立场。在社会关系、社会结构简单的传统社会，整个社会呈国家和公民（臣民）二元对立结构，在法律上反映为公法、私法二元法律体系结构——国家通过只有通过宪法才面对整体意义上的公民，通过大量的具体的法律而面对个体意义上的公民。在具体的法律文件中，每一个人都是抽象化、符号化、原子化的，个人即便具有公民身份，也仍然体现不出作为个体的公民对于国家和社会的意义；特别是在私法视野中，涉及公共层面的利益较少出现。这是一种典型的“只见树木不见森林”的立法体制。即便是进入了现代社会，“公民”概念也仍旧只能反映人的法律身份，但是反映不出国家和个人之间双向的利益对立统一关系。受传统立法体制惯性的影响，传统的卫生立法主要采取的是微观的和个体化的视角，一方面，国家注重对公民的单向度管控，并且因为看不到公民对国家的意义而少有给予，例如早期之卫生立法即是以单纯管控为目的的环境卫生管理；另一方面，公民对自己的健康负有责任，自行到市场上购买医疗服务，即便是为了治疗所罹患之传染病也不例外。在此情况下，医疗卫生关系主要体现为是私法关系、民事法律关系。但是，基础性卫生法特别是卫生母法的重要任务是框定健康相关基本关系、基本秩序，“国民”概念对于实现这一立法目的具有难以被替代的意义。“国民”乃是相对于“国家”而言的，是个群体概念、总括性的概念，不仅有法律意义，还有政治意义，该概念强调国家所保障的是全体国民的概括性利益、共同利益和根本利益。在量的意义上，其内涵远高于无数个体利益简单相加之和，在质的意义上“国民”概念无法以任何形式的“公民”概念所取代。有鉴于此，一方面，国民健康对于国家具有基础性意义、全局意义和长远意义，其价值不在于其经济价值，而在于其政治价值、社会价值和民族利益价值，因此，国家之前途维系于国民之健康；另一方面，国民健康问题需要纳入国家发展战略、在整个国家层面上加以解决，公民个体化解决机制无益于实现整体健康利益，因此，国民之健康依赖于国家之保障。以“国民”的健康为立法基调，必然能够体现立法的基础性意义，也必然要求整套国家机器在健康领域发挥主导性作用，只要国家职能不缺位、错位、越位，医药卫生服务领域就会草随风动、不走歧路。
总之“《国民健康法》”望文生义即是框定宏观制度架构和体现方向性的具有基础性地位的卫生母法。
三、基础性卫生法之基本原则的立法定位
（一）卫生母法的原则定位
卫生母法所确立的原则应具有宏观性、方向性、概括性和一般性，应当不仅能够涵盖卫生基本法体系，而且还应能够涵盖各专门卫生基本法下的分支体系。择其要者，卫生母法应秉持的原则包括如下几个方面：
1．保障和促进国民健康权益原则
法治社会，以民为本，权利优位，国家的一切权力皆服务于个体的或整体的公民权利。权利是利益的法律表现形式，国民的健康利益在法律上表现为健康权利。然而，健康之保障、保护与促进以公共资源为基础，健康标准可高可低，但是健康保障资源却难以无限投入。由于支撑健康服务体系的物质资源具有稀缺性，世界上多数国家并不承认可将健康利益或健康人权应当上升为法定健康权利，即便象英国这样的法治国家也是如此。国家可以建立健康服务体系和健康法律制度，但是并不赋予公民以健康权利。在这些国家，国民健康服务制度是一项社会福利制度，国家可以根据资源条件的具备水平来决定对哪些群体提供健康服务、健康服务的类别、健康服务的形式和健康服务的水平，从而防止公民在因医疗资源匮乏而影响其健康利益之时起诉国家。作为卫生资源稀缺的发展中国家和法治国家，我国有必要承认并逐步扩大公民的健康权利。为此，卫生立法需要在确认一些核心的健康权利的基础上，国家视经济和社会发展水平、公共资源充足程度，尽量满足公民的其他健康利益诉求。因此，母法保障的是公民的健康权益。
“保障和促进国民健康权益”是一切卫生立法的根本宗旨，故应规定在卫生母法之中，统摄各次位阶专门性卫生基本法的制定、指导和协调各健康相关事业。
2．国家最终责任原则
鉴于健康因子错综复杂，对保障、保护和促进国民健康权益负有义务的主体是与健康事务相关的国家机关、社会组织、权益主体本人和他人。但是作为卫生母法，其立法视角应主要集中于国家、社会与特定社会群体和个人之间的基本关系。国家是主权所有者和社会支配者，一切可能影响健康的各种社会活动和社会条件均产出于国家所设定的体制框架，这些社会活动和条件包括卫生服务提供和管理体制、生活条件、环境质量等要素，而这些要素奠定或决定了全体国民健康的总体水平，是公民个人难以凭个体力加以改变的，所以国家对国民健康负有最终的责任。
国家对国民健康负有责任并不意味着国家责成其政权组成机关事事负责，而是意味着：第一，当其他主体借助一定的机制提供健康服务更为有效、对公民个人或公共健康福利更为有利时，国家应予尊重并提供必要的辅助。第二，当其他主体失于保障公民健康权益之时，国家有关机关应担负起相应的干预或保障责任。第三，当社会和个人在其能力范围之内不能实现法律所设定的健康保护和健康促进目的之时，国家应最大可能地保障卫生资源的有效提供。第四，国家以不直接提供医疗服务为原则，但是可以通过调整管理服务体制、推进医药卫生改革、组建服务体系、配置资源、实施监督、维护基本服务秩序、消除国际障碍或促成国际合作等形式为医疗性国民健康服务创造条件；对于社会不能提供的医疗性国民健康服务，国家应委托提供或代为购买医疗服务；对于医疗性服务以外的其他国民健康服务，应以国家直接提供或委托提供为原则。第五，国家对国民健康的不利结果承担不可推卸的责任，当全社会整体健康水平下降时，无论直接原因如何，国家具有可责难性。
“国家”是国民健康的受益者、国民健康利益的代表者和国民健康责任的承担者。作为卫生母法，有必要明确“国家”在国民健康事业中不可替代的责任主体地位，以为解决各种方向性问题、体制机制问题、问责问题提供最根本的法律依据。
3．公平效率平衡原则
“公平”和“效率”是我国国民健康事业最核心的一对对立统一的价值，这对价值影响国民健康事业的各个方面。如何在法律上正确体现公平和效率，一直是我国医药卫生体制建设和改革的根本任务之一。国民健康事业之所以奉行公平原则，是因为健康事务具有强烈的道德性、政治性和社会性，国民健康本身即为目的，但是不能作为实现某种目的（如经济发展目的）的工具，也不具有可置换性或可交易性，更不可被舍弃。事实反复证明，单纯以效率为导向的商业性医疗服务机制不能完全保证公平，因为收入差距会直接造成医疗服务购买力的差距、健康水平的差距，然而，任何公民个体之间的以及不同群体之间的健康对于国家都具有同等重要的价值。国民健康事业之所以奉行效率原则，是因为健康资源、国家管理资源都具有稀缺性，理应加以有效利用。公平和效率相平衡，意味着国民健康资源配置和目标选择既不能在地域上、业务领域上、保障对象选择上厚此薄彼、嫌贫爱富，或忽视长期才能见效的服务、外部性强的服务，也不能不计成本、不加区分。公平和效率相平衡是指总体而言，但并不排除在个别专门立法、局部性，法律制度以其中之一作为主要、优先的价值选择。为此，需要卫生母法保证整个健康法律体系在总体上的价值平衡、结果上的正确。
4．健康事业与国民经济社会发展协调原则
国民健康事业的基础是经济和社会条件，国民健康的组织服务体制、保障水平、保障内容等均受经济和社会发展条件的影响，世界各国均根据经济和社会发展水平、以其可动员的医疗卫生资源和其他社会资源来尽可能保障国民健康。健康事业与国民经济社会发展协调原则意味着两点：第一，根据经济和社会条件确定国民健康保障水平：一方面保证国民的健康水平与经济和社会发展水平同步提高，使全民在健康领域凭其国民身份分享经济和社会发展的成果；另一方面，经由国家提供的国民健康服务的内容和水平不应超出经济和社会条件的承受能力，以防不适当挤压经济发展的空间、损害社会活力以及放纵自害行为习惯①。第二，根据变化了的经济和社会条件进行立法，以保证法律的有效性。例如，改革开放前，交通、户籍和公民个人收入水平等因素对转诊秩序的形成发挥了一定的作用，但是改革开放之后，这些条件发生了巨大变化，以往转诊制度的运行条件不复存在，转诊制度在事实上已经解体，但是国家没有及时针对变化了的条件进行立法调整，诊疗秩序陷入混乱无序的状态。合作医疗制度、生殖健康服务制度同样不同程度地存在滞后于经济和社会发展的情形。
卫生母法有必要立足于一定的高度，协调国民健康事业和经济社会发展之间的关系、确定国民健康事业发展的总基准，而这些立法目标非经由卫生母法不足以体现。
（二）卫生基本法的原则定位
各专门卫生基本法的原则是母法原则的具体化和特殊化。由于不同专门领域的制度目标和运行机制各不相同①，故本文选取医疗基本法的原则为例。
1．政府主导、社会协同原则
根据国家的责任定位和经济社会条件，主要基于卫生母法的公平效率原则，国家对国民健康所担负的责任不是无所不包的，而是担负最基本的责任、守护底线公平。具体到医疗服务，国家也仅在“基本”层面担负责任，具体体现为保证基本医疗服务的提供。在医疗服务管理领域，国家的代表者主要是政府及其医疗卫生相关职能机关。我国医疗卫生事业的发展具有浓厚的国家主义传统，特别是在中间社会组织不发达的情况下，政府对医疗事业的发展更是主导性的，这种主导权力表现为卫生规划、医疗资源配置和管理、服务范围和标准调整、购买服务、行政委托、行政管理、卫生监督、服务市场管理等多个方面。为保证医疗服务的多样性和多层次性、尊重社会自治，社会亦有权参与医疗事务，具体可体现为卫生立法参与、医疗服务监督参与、社会组织或个人举办非营利性医疗机构或提供公益性医疗卫生服务、企业或其他社会组织举办营利性医疗服务、社会组织法参与医事纠纷的处理等等。在非基本医疗服务领域，营利性医疗服务业的发展较之一般产业具有更多的特殊性②，因之更离不开政府对医疗服务市场的监管和经营秩序的维护。我国的国情决定了，我国的医疗服务领域必然以非营利性医疗服务占主体，为此，医疗基本法必然对政府课以更多的责任，同时也应当赋予社会和个人一定的参与权利。
2．平等服务原则
该原则是法律平等原则的进一步延伸，既体现为医疗卫生服务提供者的平等，又体现为公民在基本医疗服务面前的平等。“平等”对抗“特权”，目前医疗服务领域存在市场进入机会不平等、患者享受基本医疗服务的机会和待遇不平等、地域之间医疗服务资源的配置不平等。“平等”是医疗服务、特别是基本医疗服务的最基本特征之一，是医疗服务资源为全民所有这一法律和事实的必然要求。作为最为核心的国民健康服务板块，公益性医疗服务必然要体现其平等的特征，为对抗“不平等”，也必然依靠具有强制力的法律规范加以保障。
3．公益为主原则
与其他健康服务相比，医疗服务与公民的生命安全利益关系最为紧密，是国民健康服务体系中最核心、最基础的部分。．基于卫生母法的公平性原则要求，国家的国民健康服务体系应能够满足医疗服务的可及性、可获得性、可担负性和可接受性要求。医疗服务可以市场化，但是市场以效率价值为基本导向，因而不能保障这些要求，且流弊丛生。就医疗服务的公益性和效率性而言，二者应当是目的和手段的关系、“体”和“用”的关系，若颠倒二者的关系，则有悖人类普世价值。故医疗服务的基调只能是公益，以国家公共资源作为支撑的基本医疗服务尤其如此。基于服务的政策性和道德性，基本医疗卫生服务实行非营利原则，一些服务项目实行免费原则。为维护公共健康秩序和实现一定的社会公益目标，患者的权利应作适当克减和限制，基本医疗服务机构有权在法定服务项目内单方实施医疗处分。基于公益性原则，民事法律原则不适用于基本医疗服务关系。在基本医疗为主体的国民医疗服务体系之内，可以辅以效率原则，该原则主要体现在两个方面：一是非基本医疗服务关系同于一般民事法律关系，医患双方自愿诊疗、等价交换；二是国家可以或应当以向社会购买部分基本医疗服务和服务管理的方式履行国民医疗服务保障的国家义务。
4．政府必要责任原则
有限责任原则与公益为主原则直接关联。该原则含义有二：第一，政府对基本医疗服务担负有限责任，政府视能力提供基本医疗卫生服务，对本行政区域内的公民不承担“上无封顶”的基本医疗服务，通过医疗保‘险、医疗救助、紧急医疗救援基金等制度对患者承担一定限额的资助。第二，公立医疗机构及其医务人员对接受基本医疗服务的患者承担有限责任，这是基于公共卫生资源的有限性、基本医疗服务的非市场性、区域医疗卫生技术水平的局限性、医疗卫生服务风险可容性等因素的必然要求；紧急医疗救援、危急患者救治等服务特别需要强调这一原则。有限责任原则是为公益性医疗卫生服务事业发展“松绑”的原则，该原则的关键意义在于，通过经济责任的限制，能够降低医疗卫生机构的经济风险、熨平机构运行的波动，并通过经济杠杆撬动技术进步和服务水平的提高。
结语
卫生立法的关键不在于其数量，而在于其有效性。实践表明，立法如医病，单纯走技术主义路线、专门化路线不一定最为有效，在更高的层次上，需要解决的恰恰是方法、方案乃至思维方式上的选择问题。基础性卫生立法不是大而不当、可有可无的虚无缥缈之法，其本身具有不可替代的方向价值、理念价值、道义价值，负载和蕴含着专门技术性立法所解决不了的健康战略问题，正所谓“明道若昧，进道若退”①，基础性立法更能体现立法智慧。与专门技术性立法相比，基础性立法事关全局、影响深远，法律之制定需高屋建瓴、环视中外、镜鉴史今。我国有着优秀的民族医药技术和养生文化、成功的国民健康保障制度模式探索经验，也有着现代化医药卫生技术，更有着卫生法制建设成果积累，这为我国进行基础性卫生立法奠定了良好的基础条件。我国有着其他国家所不具备的优势历史遗产和现实基础，我国能否摆脱简单“与国际接轨”思维和“学徒心理”、重拾引领世界健康保障模式新潮流的昔日荣光，离不开卫生法治建设，特别是基础性卫生法治建设。
