杨晓楠
（大连海事大学法学院，辽宁大连1 16026）
摘要：行政长官和立法会选举改革是香港近年来政制发展探讨的核心问题，其中立法会功能组别的存废问题是各界争论的焦点问题之一。质疑功能组别的人认为功能组别与“普选”概念不相容。实际上，功能组别与基本法规定的“普选”原则在理论上并不冲突，香港法院和人大常委会对普选的解释中也可以印证这一点。保留功能组别有利于地区政局的稳定，强化行政主导制，有利于香港政制发展。
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关键词 ：功能组别；立法会；普选；基本法；解释
中图分类号：DF2
文献标识码：A
文章编号：1002-3933( 2015) 01-0053 -10
收稿日期：2014 -09 -15 该文已由“中国知网”(www. cnki．net) 2014年11月24日数字出版，全球发行
基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金资助( 3132014313)的研究成果
作者简介：杨晓楠（1979-），女，辽宁大连人，大连海事大学法学院副教授，香港大学法学博士，研究方向：港澳基本法、宪法学。
选举模式改革一直是香港特别行政区政制发展的核心问题。根据全国人大常委会2007年的决定，2017年行政长官的选举可以由普选产生，在行政长官普选产生后，2020年立法会选举也可以采取普选的形式。然而，采取什么样的形式落实“双普选”的目标，香港基本法和相关的立法文件中并未明确说明。2013年12月4日香港政府启动的政改咨询首先将焦点集中在2017年行政长官选举的程序和方式上，至于立法会选举改革中，争议最大的莫过于现有的功能组别是否应保留、如何保留的问题。尽管2012年第五届立法会选举已经对传统的功能选举进行了一定程度的改革，但现行的功能选举是否符合2020年“普选”的要求、是否需要进一步改革，至今仍是立法会选举改革要面对的重要问题。功能组别在香港政治的历史发展中起到了积极的作用，保留功能组别有利于均衡参政，也有利于行政主导制的加强。本文将从功能选举与“普选”概念兼容性的视角人手，分析保留功能组别的法理依据。这一问题的理解涉及对“普选”的理解，也对行政长官选举改革有借鉴意义。
一、立法会功能选举的内涵和历史发展
功能组别( functional constituency)，也称为功能界别、功能团体或功能选举，确切地说，是指在选举中以职业或行业、身份或社会阶层等评价指标来划分一定的选举团体进行投票，以期在民意表达中起到某种功能性的协商作用。功能选举制度并非香港基本法创建，而是由回归前已经存在的选举组团选举发展而来的。
殖民地时期的香港民主政治起步较晚、发展较缓慢。成立之初的立法局（“定例局”）议员均由女王任命的官员担任，直到1850年才有由总督委任的非官守议员出现，1884年非官守议员扩大至5人，并有了第一位固定任期的华人议员…。香港立法局议席向非官方人士开放，最初也是因为受到英国商人和华商施加的政治压力，并非港英政府的主动举措。1883年成立的市政局（初为“洁净局”）是第一个有民选代表参与的公共管理机构，但是其始终处于监督地位，并不实际参与公共政策的制定或立法。
港英政府在19世纪70、80年代（中英谈判前后）才正式开始一系列政治民主化改革，包括委任市政局民选局议员进入立法局、进行区议会选举等。1984年，就在中英联合声明公布前2个月，殖民地政府颁布了《代议政制绿皮书——代议政制在香港的进一步发展》（简称“1984绿皮书”）对香港政制作出了重大改革，提出两类议员的选举方案，一类通过市政局、区议会、区域议局进行间接选举，一类由功能团体选举产生，这是第一次对立法局中功能选举所作的规定。1984绿皮书及随之颁布的同名白皮书按社会功能划分了选民组别，包括商界、工业界、法律界、金融界、医学界、教学（育）界①、社会服务界、劳工界、工程、建筑、测量及都市规划界等②，进而通过选举方式产生立法局议员，不再由港督委任议员。功能组别最初的划分标准是以社会人士关心的事项不同进行的分类，认为这是立法局获得“大量专门知识和专家宝贵意见”的途径，并且主要是对当时已经普遍使用但无明文规定的遴选方法加以规范化，对于上述组别以外的其他组别如果希望选举代表的话，需满足“代表社会上某些人数相当多且重要的团体或阶层”③这一标准。1985年，香港正式开始了立法局议员的间接选举，在24位立法局议员中，12名议员由9个功能团体选举产生，其中商业界、工业界、劳工界的议员为2人，其他各组别为1人，这次选举为香港本地政治团体正式进入立法局提供了契机。1988年，港英政府公布的《代议政制今后的发展白皮书》（简称“1988白皮书”）指出，大部分民众对功能组别选举持支持态度。有学者分析，港英政府长期在地方性民主化诉求中保持冷漠或是阻挠态度，却在上世纪80年代开始进行大幅度政治改革，其目是利用“香港年青一代要求民主的善良愿望，加快推行代议制”，从而保持英国政府在1997年回归后的影响力，维护本国利益，也在为“光荣撤退”做准备。陈弘毅教授指出，1984绿皮书表明英方想借此建立香港政改模型，并希望在回归后可以基本延续这一模式；同时，也希望通过这一单方面的改革让香港居民在回归后享有自治并抵制中央政府的干预。根据香港政府1988白皮书的立场，香港回归前的政制改革原本将采取循序渐进、逐渐增加直接选举的方式，但彭定康上台后背弃了中英在一系列谈判中的承诺，在1995年立法局选举中进行了重大改革，废除了功能组别中的团体票，并扩大了功能选举的选民范围，试图将功能选举变相改为直接选举。彭定康这一方案受到我方强烈反对和抵制，从而导致“直通车”计划的破产。
最终，回归伊始的行政长官选举和立法会选举保留了彭定康改革前的功能选举框架。根据1990年4月《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》建立的筹委会在1997年5月发布了《中华人民共和国香港特别行政区第一届立法会的具体产生办法》，明确了功能界别的议席分配方式和选举办法：第一届立法会议员中功能团体选举产生议员的人数为30人，分区直选产生议员20人，选举委员会选举产生议员10人。同时，《基本法》附件二第1条（一）规定，第二届和第三届立法会选举中功能团体选举议员人数均保持为30人不变。全国人大常委会2004年颁布的《关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》规定，“2008年香港特别行政区第四届立法会的选举，不实行全部议员由普选产生的办法，功能团体和分区直选产生的议员各占半数的比例维持不变，立法会对法案、议案的表决程序维持不变”。在前四届立法会选举中，功能界别的30个议席由28个功能团体选出，除劳工界有3个议席、商界和工业界分为两个组别外，其他每个功能团体一个组别、一个议席。自2012年第五届立法会起，功能组别的议席增至35席，其中增加的5个议席加之之前的1个区议会议席，均由民选的区议员互相选举产生，委任的区议会议员不参与互选。（见表1）
二、功能选举与“普选”在理论上的相容性分析
（一）“普选”概念的相对性
在功能组别存废的讨论中，核心问题之一就是功能组别的存在是否与基本法规定的“普选”制度相冲突。反对功能组别的人认为落实“普选”就意味着废除功能组别，实现立法会议员的直接选举。本文将从功能组别与“普选”概念兼容性的角度分析其存在的合理性。
“普选”（unlversal suffrage，或universal franchise）即普遍选举原则的简称，是现代选举制度的一项重要原则，与各国民主制度的发展紧密联系在一起。许崇德教授和皮纯协教授将普选定义为“普及选举权的制度”，代表了国内学者的主流理解，“它是相对于限制选举权，只让少数人享有这种权利的制度而言的。大体上说，凡是于年龄、国籍、无精神病以及不是依法被剥夺政治权利等条件外，不再另行设立其他的资格作为取得选举权的条件的，就是普及选举权制”[6_。普遍选举权是成为可在公共职位选举中投票的选民的一项权利，且限定为选举权而非被选举权（尽管我国宪法并未对享有选举权和被选举权的资格进行区分），公共职位则主要指议会代表和国家机关中重要职位（如总统等）。
从各国选举理论的历史发展来看，普遍选举并没有一个明确、清晰的定义，而是一个历史性概念，它与突破与对选举权的限制运动联系在一起。争取选举权是西方民主化进程中的重要环节，不同国家、不同历史时期，普遍选举的理解也有所不同。例如，议会制度在英国产生之初，议员选举采取有限选举的形式，有人将英国选举制度的发展描述为“由公开投票到秘密投票、由复数投票制到一人一票、由男子有财产资格限制到男女普遍选举”的历史过程。美国沿袭了英国的传统，建国以来对选举人的财产、宗教、居住时间、国籍、种族、性别等方面进行了一定限制。直到1934年，美国仍有14个州将贫民( pauper)或是救济院的穷人排除在选民范围之外①。与取消对财产资格的限制相比，各国少数族裔和女性争取选举权的斗争更为艰辛。新西兰妇女在1893年获得选举权，澳大利亚妇女在1902年获得选举权，美国则在1920年通过宪法第19修正案才赋予妇女选举权。至于黑人的选举权，尽管美国1865年宪法第13修正案废除了奴隶制度，但在1870年第15修正案才赋予黑人选举权，而且仍非实质意义上的平等选举权。1964年美国宪法第24修正案禁止以纳税财产对选民资格进行限制，美国国会1965年通过《选举权法案》禁止以读写能力为由限制投票权，才在法律上彻底实现了选举的普遍性。由此可见，男女普选、富人和穷人普选、黑人和白人普选、从形式普选到实质普选赋予了“普选”在不同历史时间内不同的含义。如果要总结“普选”概念在不同背景下、不同国家所体现的共同价值，那么，应该是为了消除因个人客观因素对选举权的限制。如果盲目和错误理解选举的价值，极可能产生与民主背道而驰的效果。
（二）“普选”概念在基本法的使用
香港基本法也将“普选”作为特区行政长官选举和立法会选举制度发展的基本目标。基本法第26条规定，“香港特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权。”基本法第45条规定：“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”基本法第68条规定：“香港特别行政区立法会由选举产生。立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。”这两个条文中均使用了“普选”的字眼，但基本法并没有对“普选”作出解释，基本法立法文件也没有对普选目标的内涵进行讨论。
根据体系解释和文义解释，基本法中的“普选”应解释为普遍性选举，即香港永久性居民的选举权不得因民族、种族、财产、性别等受到限制或歧视。
（三）国际人权法中的“普选”原则及回归前香港法院的解释
1991年香港人权法案颁布，将《公民权利和政治权利国际公约》（简称“ICCPR”）中关于普选的标准引入香港。ICCPR第2条第1款规定：“本公约每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本公约所承认的权利，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等任何区别。”第25条规定：“每个公民应有下列权利和机会，不受第2条所述的区分和不受不合理的限制：……（乙）在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普遍的和平等的并以无记名投票方式进行……。”英国1976年将ICCPR适用于香港时曾对此条款作出保留，规定：“保留第25条（乙）段要求在香港建立选举的立法机构和引进平等的普选”。因此，严格上说，香港在适用ICCPR时并不需要考虑第25条（乙）段规定的“普遍的和平等的”选举要求。但从这一条款的规定也可以看出，“普遍”和“平等”作为并列的规定，也就是说“普遍”选举本身并不要求投票权的等值性。香港人权法案第13条因而规定，“人权法案第21条并不要求在香港设立由选举产生的行政会议或立法会。”
但是，1995年李妙玲案中，原告李妙玲诉称立法会（选举）条例中关于功能组别的条款使得有人可以在地区选举中投票同时在功能选举中投票，而有人只能在地区选举中投票，而且不同的功能组别规模相差很大，这些都对不同工作的人群设置了不同的投票权限制，侵犯了一人一票的原则，因而要求根据《英皇制诰》和香港人权法案废止这一条款。这是香港法院第一次处理功能组别和普选概念的相关问题。在一审判决中，高等法院原诉庭Keith法官认为，公约和人权法案要求每位香港永久居民有平等的投票权，并且在选举中有平等的权重，“尽管人权法案第13条规定了例外情况，但是人权法案在1991年实施以来，《英皇制诰》已经进行修改，并且建立一个选举产生的立法会……在这种情况下，人权法案关于第13条的内容在《英皇制诰》修改后就变成了一纸废文( dead letter)。因此，也不能用以解释偏离人权法案第21条规定的情况”①。上诉庭的包致金法官在上诉审判决中也认同Keith法官的观点，认为人权法案（和ICCPR）要求“普遍的和平等的选举”②。
李妙玲案中，原告要求改革现有立法会（选举）条例中的相关规定，并没有挑战功能选举本身的合宪性，反而认同它与人权法案的兼容性，因为《英皇制诰》明确规定了功能选举制度。因此，法院认为，在这一背景下，不同组别的规模不同导致的投票权差异是不可避免的，而且也不会与普选的目标相悖。而且法院认为他们并不能修改立法的字眼，只能决定功能选举本身合宪与否，最终原告败诉。
然而，一个地方性法院是否能通过解释废除英国政府在签订条约时作出的保留，这一点是有所争议的③。回归前法院并没有更多的案件处理功能选举的问题，因此，尽管传统功能选举的平等性受到过质疑，但从法院的判决中无法得出功能选举的违宪性或与“普选”不兼容的结论。
三、功能组别与“普选”兼容性的法理分析
（一）功能组别与“普选”的目标不冲突
“普选”的目标是为了消除限制性选举带来的不公，保留功能组别是否与这一目标冲突呢？答案是否定的。从功能选举的历史来看，其产生和发展本身就是选举权扩大的产物，其目标并非限制选举权。基本法规定的功能选举并非单一的选举模式，而是与分区直选并行的选举方式。实际上，回归后香港永久居民的确享有着不因民族、种族、财产、性别等因素而受歧视或限制的选举权，即便在传统的功能选举下，所有符合条件的永久居民都可以登记为分区直选的选民。按照惯例，香港每十年进行一次人口普查。根据2011年的数据，香港人口为7，071，576人，其中永久居民6，489，492人，18岁以上的5，911，974人，约占人口比例的83. 6%①。以2011年选民登记情况为例，分区直选选民登记数为3，560，535人，约占香港永久居民的54. 9%，代表率约为63.8%②。从表2可以看出，香港永久居民选举权的行使普遍性较高，并未因功能选举受到实质限制。而且，2012年第五届立法会选举引入了区议会（第二）功能选举作为对传统功能选举的补充，区议会（第二）功能选举的选民加上传统功能选举选民已基本与分区直选选民数额相近。无论从选民数还是从投票率上看，功能选举都没有对选民投票权构成法律上的限制。因此，与“普选”的目标并不冲突。
（二）“普选”的多样性也未排除功能选举这一形式
基本法第25条规定，“香港居民在法律面前一律平等”。因此，一些人将“普选”解释为要求平等的选举权。陈弘毅教授指出，基本法第45条和第68条规定的政治发展进程可以被视为由不平等的投票权发展为平等的投票权。戴耀廷教授认为，基本法中“根据……实际情况和循序渐进的原则……最终达至全部议员由普选产生”的规定，加上分区直选议席的递增（从1/3到2/5到1/2）符合“循序渐进”原则这一事实，暗示了分区直接选举等同于“普选”。这种观点将“普选”等同于分区直选，这是站不住脚的。分区直选采取比例代表制原则，议席分配主要考虑客观因素，以选区人口数为基本单位，加之考虑选区的独特性及与地方联系的维持情况、该区域自然特征和现有地方行政区的分界以及现有地方选区分界。以2008年第四届选举为例，每一议席代表人数最多的为254，675，最少的为206，000，偏离率基本保持在10%左右。这些虽然说明分区直选符合平等性选举要求，但是否这意味着分区直选等同于“普选”，而其他选举形式势必要被取消呢？无论从基本法的文义理解或是立法历史的解读，都不能得出这样的结论。这是对基本法的一种不合理的扩大性解释，“普选”规定本身并不能推断出平等性甚至分区直选的含义，其他的选举形式也并非一定要被取消。基本法中的“普选”并未规定固定的形式，分区直选并非唯一可能的形式，只要选举的形式未因永久居民的身份等客观因素对选举权做出限制，能够实现他们普遍性权利，那么，就可以符合“普选”的要求。
（三）功能选举的改革消除了与“普选”相悖的质疑
对传统功能选举的质疑大多来自其对选民的身份资格的要求，并不是所有的永久居民都可以在传统功能选举中投票，进而被质疑可能出现几种投票权不等值的情况：(1)-个选民可能既在分区直选中投票，又在功能团体中投票，这样他／她在立法会中投票的次数可能会出现两次；(2)分区直选的比例代表制偏差率较小，而功能选举的偏差率较大。功能界别内部，选民票值的影响力也有所不同。以2008年第四届选举为例，教育界的选民数达90，693人，而同样采取简单多数制的金融界选民数仅为140人，选民人数最多的四个组别虽然仅选出30个议席中的4个，但是选民人数总计达选民总数的81%。(3)即便规定一个有资格选举的公司或团体仅可以登记为一个功能组别，有一次投票权。但是一些大公司（垄断性公司）可能直接或间接控制多间公司，因而增加了其投票权的分量。
这些质疑实际上也不影响功能选举与“普选”概念的兼容性。首先，“普选”也不能简单解释为要求投票权的绝对等值，从基本法发展的历史和人大常委会的解释都得不出这一要求。再者，任何形式的选举不可能做到投票权的绝对等值性，公民社会和政党政治的发展、选区的划分、点票制度的设计、投票规则的设定或多或少都会投票权的实际影响力。况且，香港民主政治还处于循序渐进的发展阶段，更不可能一下子完全达到实质意义上的平等。而且，这些质疑主要针对传统的功能选举，2012年的功能选举改革基本可以消除这些疑虑。2012年立法选举在传统的区议会之外，增加了五个区议会的议席，并且所有区议会议席均由未登记为其他组别的选民选出，这种新的功能组别形式可以称为“一人两票”，解决了选民“一票”和“两票”间的差异。从表2可以看出，2012年选举中，区议会（第二）功能界别的投票人数为1，672，793，投票率为51.95%，而分区直选的投票率为53. 05%，两者的选民登记数和投票率都相差无几，其民主程度并未与分区直选有明显差别。因此，无法得出分区直选等同于“普选”，而功能界别与“普选”不相容的结论。前政务司司长唐英年也曾指出，德国也有一人两票的先例，却没有受到不符合普及平等的指责。总之，“普选”概念的发展来看，“普选”概念本身更多要求的是形式平等，在一定历史阶段内，完全的实质平等在任何国家和地区都是难以实现的。
（四）特区法院的解释未排除功能组别
1997年回归后，《英皇制诰》停止生效，基本法中的相关规定取而代之成为功能组别存在的宪政基础。但是，香港泛民组织对功能组别的反对声音比较强烈，部分是因为他们认为功能组别的议员有较支持政府决策的倾向。他们试图用不同方式取消功能选举，包括在立法会中提出废除功能选举的动议、通过请辞补选等政治手段要求废除功能选举等。此外，司法审查在吴嘉玲案之后逐渐成为香港政治团体反映政治诉讼的重要手段，社民联成员对功能选举中的公司票问题提出了司法审查的要求。
在陈裕南诉律政司案中，原告认为公司作为投票主体违反了基本法和香港人权法案，根据基本法第26条和香港人权法案第21条规定，只有香港永久居民才有选举权与被选举权，而公司并非自然人，因此不属于香港永久居民，则不应享有选举权。此外，公司票( corporatevoting)本身带有歧视性，带来了投票权上的不平等性，是对个人的歧视。在2009年的一审判决中，原诉庭张举能法官运用目的性解释( purposive approach)和体系解释（将第39条与第68条、附件（二）一起解释）的方法分析了原告的主要论据。张法官认为，基本法第26条的规定并不适用于功能选举，因为1990年基本法颁布时公司票已经存在；而且考虑到英国政府在1976年所做的保留，公司票对英国政府和当时的港英政府来说，都不与ICCPR适用于香港的情况相悖。同时，张法官分析李妙玲案的判决，认为该案中法官所根据的是修改后的《英皇制诰》，其中规定立法会成员均由选举产生，因此，英国的保留才被认为是一纸废文；而在1990年基本法颁布时，《英皇制诰》尚未修改，而且部分立法会议员由功能选举产生，因此，李妙玲案判决并不适用于基本法在1997年后适用的情况，而基本法第39条提到的IC-CPR适用于香港也是指1990年适用于香港的情况①。
该案的二审判决中，上诉庭的司徒敬、夏正民和霍兆刚三位法官一致支持一审判决，驳回了原告的上诉。二审判决中梳理了功能组别在香港的发展，和一审判决不同，司徒敬法官采取了不同的视角解释了基本法第26条，他认为：“(1)第26条并没有说‘只有’永久居民才能参加香港的投票；(2)第26条属于第三章‘居民的基本权利和义务’部分。换句话说，它处理的是赋予居民的权利，……但这不是说立法机构不能将这项权利授予给其他人，只要这项授予是遵守基本法的即可；(3)第26条并没有放在第四章‘政治体制’一章中，……它都有意允许其他人也参与一定的选举，只要这种许可也是与基本法相符的”②。原告以该案件有重要的公众影响力为由继续提出上诉，终审法院首席大法官马道立认为上诉庭结论充分参考了基本法的参考资料和香港立法会的宪政发展历史以及相关的外部材料，因而未接受原告的上诉③。可见，该案判决对基本法条文所作的解释并非狭义的文义解释，而是充分考虑到了基本法条文的语境和目的，认为功能选举中的公司票问题并不违反基本法的规定。
总之，无论是回归前还是回归后，香港法院并未在任何判决中质疑过功能组别的合宪性。相反，根据对基本法立法背景的分析和目的性解释的使用，功能选举的合宪性以及与“普选”的一致性是被法院认可和接受的。
（五）全国人大及其常委会的决议及解释中也未排除功能组别
基本法颁布时香港的民主政治发展缓慢，尚未有直接选举产生的议员，因此功能选举的存续问题并不是争论的焦点。基本法起草委员会主任委员姬鹏飞1990年在第七届全国人民代表大会第三次会议上所做的报告中指出：“在特别行政区成立的头十年内，逐届增加分区直选的议员席位，减少选举委员会选举的议员席位，到第三届立法会，功能团体选举和分区直选的议员各占一半。这样规定符合循序渐进地发展选举制度的原则。”基本法第45条、第68条和附件一、附件二对2007年后行政长官的选举方式没有明确的规定，并且对2008年第四届的立法会选举方法并未像第一、二、三届那样明确列出，正如姬鹏飞委员所说的，可以比较灵活地安排特区成立十年后的政治改革。
但是，基本法字眼的模糊性给香港2007/2008后的政制发展带来了不明确、不稳定的因素。2004年1月，香港政府成立了政制发展专责小组，并在同年3月、4月提交了第1号、第2号报告书，对2007/2008后的政制发展和基本法的理解问题做出了总结。第2号报告书中指出了香港当时所处的困境，包括禽流感、非典和基本法第23条带来的争议，也说明了香港未来的政改方案对稳定香港社会的重要性，而政改方案中遇到的问题是由于各界对基本法的理解不同。因此，人大常委会在2004年4月6日通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件一第7条和附件二第3条的解释，认为其中规定的“2007年”包含2007，而“如需”修改意味着“可以进行修改，也可以不进行修改”。随后通过的《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》中规定，“2008年香港特别行政区第四届立法会的选举，不实行全部议员由普选产生的办法，功能团体和分区直选产生的议员各占半数的比例维持不变，立法会对法案、议案的表决程序维持不变。”随着香港政治条件的进一步成熟和政制改革的进一步发展，人大常委会在2007年《香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》中规定，2012年香港特别行政区第五届立法会的选举，不实行全部议员由普选产生的办法，功能团体和分区直选产生的议员各占半数的比例维持不变，2017年行政长官的选举可以由普选产生，在行政长官普选产生后，2020年立法会选举也可以采取普选的形式。
政制改革的发展直接关系到香港的繁荣和稳定，是中央政府较为关系的议题之一，至今为止，全国人大常委会做出的四次基本法解释中，有两次与香港地区政治制度的发展密切相关。但回归后人大的解释和决定都没有对“普选”的概念具体阐述，也没有对“普选”的形式加以限制，或对“普选”和功能组别兼容性的问题提出过质疑。反而，人大常委会多次在解释和决定中明确保留了功能选举，而且在多种场合强调了功能选举对利于兼顾各阶层、提高政府效率、稳定行政主导制的重要作用。
结语
从基本法制定的历史文件中可以看出，功能选举并非随意将殖民地时期的制度延续下来，而是在充分考虑后作出的制度选择。尽管自该制度产生以来，就因为其对社会中某些团体或者阶层在政治决策中的意见较为重视而受到批评，但从实际政治操作中可以看出，无论是在回归前或是回归后，它对政治稳定的作用都是不可忽视的。
况且，功能选举的代表率低、不同居民投票权不平等这些问题在新的功能选举改革中已基本解决。功能选举设立的初衷和目的主要是加强专业咨政、平衡民主、加强行政主导制下的决策效率，就功能选举的代表在实际参政中的作用及其代表其选民的有效性问题上看，其现实作用也是非常积极的。因此，在现有的基本法框架下，遵循“循序渐进”的原则，合理改革功能选举、加强民主参与才是应有的积极举措。“循序渐进”原则不应僵化地被理解为形式上或数量上的递增，而应认识到在稳定香港政治格局的基础上逐步强化香港政治的民主化，这才是该原则的实质内容。从长远来看，分区直选和功能选举议员的比例可以在未来进一步调整，但在较长时间保留功能选举还是有益并且是必要的。
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