潘志勇
引言
截止2015年5月30日，E市正在执行中的社区矫正人员总计579人，其中缓刑犯493人，假释犯54人，暂予监外执行犯12人，管制犯1人，剥夺政治权利犯19人。目前负责和实施社区矫正的机构为公安机关和司法行政机关。在司法行政机关方面，E市目前有14个司法所，其中由W司法所负责监管的社区矫正人员有133人，由Z司法所负责34人，由L司法所负责10人，由F司法所负责32人，由D司法所负责20人，由Q司法所负责43人，由H司法所负责20人，由M司法所负责33人，由P司法所负责71人，由G司法所负责17人，由S司法所负责28人，由T司法所负责19人，由C司法所负责84人，由J司法所负责16人。在公安机关方面，由E市公安局治安大队负责19人（剥夺政治权利犯）。
在2015年全国两会上，有代表委员提出：“有的社区服刑人员脱管、漏管后继续违法犯罪，严重影响了社会稳定。”为回应人民群众对司法公正的新期待、新要求，最高检决定2015年4月至7月，在全国检察机关集中部署开展社区服刑人员脱管、漏管专项检察活动。此次专项行动主要任务是：全面准确查清当前社区服刑人员的底数以及刑罚执行的基本情况，核查纠正社区服刑人员脱管、漏管和虚管等问题。……促进社区矫正活动依法、公正、规范进行。最高检新闻发言人肖玮指出“检察机关要采取多方法、多渠道，核查了解执行机关在管理教育活动中是否存在有列管无监管或者监管不到位的虚管问题”。①所以，虚管是指在社区矫正的管理教育活动中，执行机关存在的列管却不监管，以及监管不到位的现象。我们认为，社区矫正工作经过十余年的发展，脱管漏管现象基本得到控制，但虚管问题没有得到改变，目前对社区矫正人员的监管基本上是属于粗放式的管理模式。以前“公安机关在管制刑、缓刑、假释执行过程中由于人力、物力有限，外加之工作任务繁重，对于管制犯、缓刑犯以及假释犯基本上处于放任不管的状态”。②到了社区矫正划归司法行政部门负责之后，虚管问题若继续延续下去，那当初这项重大刑罚执行改革举措便没有意义，社区矫正也就称不上真正意义上的刑罚执行。综上，虚管才是当前和今后社区矫正工作亟需解决的重点问题。有学者经调查也提出“社区矫正执行中存在重帮扶而轻监管”的现象，@虽然我们不赞同“当前社区矫正工作重帮扶”的观点，但“当前社区矫正工作轻监管”却与本文论证的结论不谋而合。
根据上述决定，2015年5月，E市检察机关刑事执行检察部门对司法行政机关的社区矫正工作进行了专项检察监督。主要工作方式：依据《社区矫正实施办法》以及最高人民检察院关于对社区矫正专项监督的要求，逐一对E市辖区的各司法所进行检查，包括查阅台账资料、询问司法所工作人员、与社区矫正人员谈话、检查电子技术设备、实时查看监控情况等。根据上述工作，发现当前的社区矫正工作脱管、漏管现象基本得到控制。但是，囿于当前社区矫正立法的滞后、司法体制的不完善、基层工作任务繁重等原因，当前社区矫正工作存在较为严重的虚管现象。
关于本文内容方面，需要说明的两点情况：一、限于人力、时间等原因，此次专项检查总体是采用抽样检查的方法，但是从实际情况来看，我们通过对研究对象大量的观察、调查，获取了客观材料，归纳总结了社区矫正虚管现象的几个特征（即为实证研究），这些特征是非常具有普遍性和代表性的。二、限于本文调查的目的，以及调查者自身的能力，我们所论述的社区矫正虚管现象、原因以及提出的对策，并没有面面俱到，而是分别有选择性的对与社区矫正虚管问题联系密切的几个重要方面进行了论证和叙述。
一、社区矫正虚管现象的特点分析
1．社区矫正工作人员专业化不足，疲于应付
根据检查，E市目前共有14个司法所，其中有3个司法所负责人的编制隶属于市司法局，其余司法所负责人的编制则隶属于当地镇（街道）。其中设立专职社区矫正工作人员的仅有3个司法所，其余司法所的社区矫正工作均是由相关司法所人员兼任，个别司法所则由临时合同工负责。根据相关规定，司法所的主要职能包括普法宣传、协助执法检查、调解、法律服务、参与综合治理、社区矫正。在检查中，我们发现个别乡镇街道的司法所仅有一间办公室，门口却挂有四五张岗位牌，社区矫正工作并非司法所主业，对社区矫正工作疲于应付，多属附带性质。经过调查得知，各司法所负责社区矫正的工作人员在学历、专业知识上也与刑事执法的要求存在较大的差距。有学者研究认为，社区矫正是一项专业性、法律性很强的工作，这己为西方发达国家的实践所证实，从西方发达国家的管理中所见，社区矫正的内容非常丰富。①在监管方面、矫正方面、提供服务方面都有很高的要求。在美国对社区矫正工作者的一般要求是本科学历，有的州还要求研究生学历，专业要求一般是获得过刑事司法执法、犯罪学、社会学、心理学等方面的训练；加拿大的社区矫正工作人员一般要求具有本科学历，并且还要有犯罪学、刑事执法心理学、社会学等专业的教育背景。②由此，可见我国当前社区矫正队伍专业化不足，力量薄弱，导致了社区矫正工作虚管现象严重，无法得到有效深入开展。
2．对特殊矫正人群管理较为混乱，随意性大
目前E市正在执行中的未成年社区矫正人员有20余人，女性社区矫正人员有60余人，保外就医和暂予监外执行的社区矫正人员12名。根据社区矫正实施办法，应当对未成年和女性社区矫正人员则进行区别对待，对暂予监外执行的社区矫正人员应当重点管理。《实施办法》第三十三条规定，对未成年人的社区矫正应当与成年人分开进行，第八条则规定社区矫正人员为女性的，矫正小组应当有女性成员，第二十条则规定对保外就医的社区矫正人员应当及时掌握其身体状况、疾病治疗、复查结果等情况。但是根据调研，大部分司法所并没有对未成年社区矫正人员分开进行，很多司法所也没有女性司法工作人员，很多司法所对保外就医等暂予监外执行社区矫正人员掌握情况不够。主要表现在：第一，部分司法所的社区矫正工作是在司法所接待大厅进行，这不利于保障未成年人隐私，与当前保障未成年人权益的刑事司法政策格格不入，严重侵害了未成年人的合法权益；第二，未成年社区矫正人员档案没有与其他社区矫正人员分开管理。根据调研，各司法所均没有将未成年社区矫正人员的档案分开和隐秘存放，有的司法所甚至由社区矫正人员自己取出档案填写相关汇报小结，之后再由他们自行放回；第三，较多的司法所对女性社区矫正人员没有进行针对性的管理和帮教，甚至有个别女性矫正人员（强迫卖淫罪）竟然在幼儿园从事工作；第四，部分司法所对暂予监外执行犯的病情状况掌握不及时，未严格落实《暂予监外执行规定》“每三月审查保外就医罪犯的病情复查情况”的规定。据检查，目前全市有保外就医罪犯共5名，暂予监外执行社区矫正人员共7名，均未做到每三个月的审查病情复查情况。
3．社区矫正规定执行不到位，流于形式
社区矫正规定执行不到位是此次检查发现的最主要问题。社区矫正作为一种特殊的刑罚执行方式，对社区矫正人员情况的掌握是最基本的要求。根据《社区矫正实施办法》，司法所应当根据社区矫正人员个人生活、工作及所处社区的实际情况，有针对性地采取实地检查、通讯联络、信息化核查等措施及时掌握社区矫正人员的活动情况。但是从检查情况来看，发现以下情况：(1)部分司法所没有为社区矫正人员制定矫正方案并成立帮教小组，也没有根据社区矫正人员的不同阶段和具体情况相应调整矫正方案；(2)部分司法所没有掌握社区矫正人员居所变动、工作变动、家庭重大变故等情况。例如，笔者通过信息监控发现某社区矫正人员的手机长期在一个地方没有移动，经调查得知该社区矫正人员已经在邻县一地方工作长达二个月，但司法工作人员对该情况没有及时掌握；(3)几乎所有司法所均没有组织社区矫正人员参加教育学习、社区服务超过八小时。有些司法所为了完成考核要求，伪造台账现象严重。例如，经过与社区矫正人员谈话，发现他根本没有参与社区服务，却在资料中记录参与二次；(4)绝大部分司法所没有定期走访社区矫正人员的家庭、单位、学校或社区等，有的司法所未让社区矫正人员每月提交书面小结，更未与社区矫正人员谈心谈话。根据我们的检查发现，目前司法所对社区矫正人员的管理手段主要有：(1)社区矫正人员每月（或半月）向司法所报道；(2)利用信息技术对社区矫正人员进行手机定位监控。但这两项最基本的常规工作，很多司法所也没有做好，例如有些司法所的指纹报道记录与书面记录不相符，存在补填造假现象；很多司法所工作人员对电脑信息等操作不熟练，很多基本功能不会使用。从以上情况可见当前司法所对社区矫正人员的监管手段相当匮乏，虚管现象非常严重。那到底有多严重？在此说明一个情况。此次检查之后，E市根据要求向上级报告社区矫正虚管情况，但之后却因为上报数据看起来过于严重，而要求重报。
二、社区矫正虚管现象严重的原因分析
1．社会基础不适应
对于社区矫正概念的定义在理论界有不同的观点。但是根据国内外学者的阐述，以及我国司法机关相关规范文件（例如《关于开展社区矫正试点工作的通知》），社区矫正基本的内涵是指将符合条件的罪犯置于社区内，由专门机构负责、动员社会力量，矫正罪犯心理和行为，促使其回归社区的刑罚执行活动。①社区矫正是对刑罚执行方式的重要改革，也是我国社区自治建设的一项重要内容，其重要特征之一就是社会参与性。②所以，所谓矫正必须是在一个较为成熟的“社区”组织内进行。“虽然社区这一基于地缘而形成的社区组织作为单位与公社的替代物开始受到官方重视，并被视为基层民主的实践场所而迅速得到扶持”，但是，由于我国的基础社会并未完全从原来政府一元管理结构向与社会共同实现管理的二元结构转变，再加上我国目前的社区建设还较为落后，社区并不是一个较为完善且自治的领域，居民对社区缺乏归属感，更多的居民把社区当成政府组织的一个层级。所以，在一个社会基础薄弱的社区中推行社区矫正显然是困难重重的，换句话，当前我国的社区建设和发展程度还不足以适应社区矫正工作的有效开展。其实，从我们的检查情况也可见一斑。当前的社区矫正工作完全由司法行政机关主导，而所谓的管理无非是让社区矫正人员及时到司法所报道而已，基本上谈不上社区与社会力量的参与，所谓社区矫正已经演化成“司法矫正”。可以说，当前我国的社区矫正是名不副实的：一不在社区或没有利用好社区，二没有对罪犯实行有效的矫正，虚管现象严重。在检查中，我们也深感社区矫正在中国发展的艰难，如果没有社区力量真正参与其中，社区矫正必将成为无源之水，所有的工作都将浮于表面，无法深入肌理。但是，仍然需要强调的是：在当前社区建设尚不发达的我国，我们主张由政府主导引导、稳步推进，逐步让社区力量在社区矫正工作中发挥越来越大的作用。
2．立法上不健全
社区矫正工作自2003年试点以来已实施10余年。期间，主要相继出台或颁发了以下文件或规定：2003年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》、2004年司法部制定的《司法行政机关社区矫正暂行办法》、2005年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于扩大社区矫正试点范围的通知》、2009年上述两院两部联合发布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》、2011年《刑法修正案(八)》和2012年修订的《刑事诉讼法》对社区矫正的相关规定，2012年两院两部印发的《社区矫正实施办法》。总体而言，上述文件或规定对社区矫正的确立起到了一定的作用，但其规定均较为原则，缺乏操作性。条款相对具体的《社区矫正实施办法》却属于部门规章，其法律效力和层级与社区矫正作为一种刑罚执行性质的工作制度是不相匹配的。从我们的检查情况来看，《社区矫正实施办法》部分规定是脱离实际，且不适应当前社区矫正工作现状的，很多基层司法所也无法真正贯彻该办法。例如，该办法要求社区矫正人员参加社区服务不少于八小时。首先，该规定的作用效果是不大的，且在现实中难以操作。在检查中，我们就发现司法所对该规定几乎都没有做到。其次，规定中所谓“社区服务”如果是无偿服务，那有何法律授权和依据？我国刑法第三十九条规定对判处管制的犯罪分子，在劳动中应当同工同酬，这样，对其他社区矫正人员要求参加社区服务是与现行法律相冲突的。第三，对于检察机关而言，如何适用该办法也成为一个困难。此次检查之后，对发现的虚管问题，能否对司法行政机关适用检察机关的《纠正违法通知书》有不同的意见。因为目前社区矫正工作的依据——《社区矫正实施办法》是一部部门规章，部门规章能否成为检察机关纠正违法的依据是存在争议的。
3．观念上不重视
首先，社区矫正与我国长期以来奉行重刑主义观念相矛盾。在我国，无论对普通民众而言，还是对立法者、司法者、执法者来说，都普遍存在“重打击轻保护”的观念，这有客观的历史原因，短期内不可能改变。正是由于此观念的根深蒂固，导致了普通民众和执法者对社区矫正人员容易产生抵触心理，容易产生“社区矫正人员就应该关进监狱，放到社会纯属祸害”的想法，使得社区矫正工作者会不自觉地将社区矫正人员视为社会的对立面和惩罚对象。在他们眼中，社区矫正仅仅被视为是执行对象的地点发生变化，在思想观念上难以摆脱刑罚的执行是严肃的刑事执行活动，必须由有执法权的国家专门机关负责执行的窠臼。①在检查中，我们明显可以发现，如果赋予社区矫正工作者具有强制力的警察权，他们恨不得“将不听话的社区矫正人员都关进铁笼子”。这与“逐渐减少、逐步替代监禁刑”的历史潮流相违背。正如张绍彦教授指出“如同生命的最终结局是死亡，监狱发展的最终目的就是监狱本身的消亡”，而在大多数司法工作人员观念中，社区矫正已经演化为“司法矫正”，他们倾向于“让不听话的社区矫正人员走进监狱”。所以，在这种观念下进行社区矫正，表面上是对社区矫正工作的重视，实际上却迟滞了社区矫正工作的发展。
其次，作为基层的领导者对社区矫正工作极端不重视。在检查中，我们发现，社区矫正工作无论是在人员配备、经费保障上都得不到相关基层领导的重视，多数基层领导根本没有“社区矫正”是刑罚执行的概念。一位司法所工作人员诉苦：“街道领导对社区矫正工作根本不重视，他说这工作连公安机关都做不好，叫司法所几个合同工怎么做得好”。可将视之为主观上放弃了社区矫正工作。
三、应对社区矫正虚管问题的对策分析
1．完善司法所体制和整合队伍建设
造成当前社区矫正工作虚管现象严重的原因是多方面的，但我们可以通过对现行机构体制、队伍建设进行改良以期弥补不足。从此次专项检查的情况来看，各地基层司法所普遍反映“人手不足，身兼多职，忙不过来”。现实情况也确实如此，乡镇基层工作千头万绪，而队伍人员又十分有限。由于现实人员编制等因素，短时期增加司法所工作人员难以实现，我们认为对现有机构体制和队伍人员进行改良、整合不失为一种好的方式。首先，关于司法所体制方面。当前，司法所实行县级司法局和乡镇（街道）双重管理模式，但在现实中，司法所的人财物主要还是属于乡镇（街道）领导和管理。由此，导致司法所的工作几乎都侧重在司法调解、法律服务等方面，对社区矫正工作几乎漠不关心。而专门负责社区矫正的上级司法行政部门对下级司法所领导权、指挥权非常有限，致使社区矫正工作在司法所这一层面难以真正得以推行。所以，加强上级司法行政部门对基层司法所的领导是改变社区矫正虚管现象的最为直接有效的方法。2014年江苏省无锡市制定了《关于进一步加强全市司法所体制建设的意见》可供借鉴参考。①
其次，关于人员队伍整合方面。当前，E市总计有14个司法所，每个司法所均负责相应辖区的社区矫正工作。但这些司法所所负责监管的社区矫正人员数量相差较大，有些司法所负责监管的社区矫正人员仅10余人，而有的司法所则负责多达近100人。所以可以考虑，将若干个临近乡镇的社区矫正人员统一归口于某中心乡镇进行统一管理，并在这个乡镇司法所设置专职社区矫正人员。也就是说，让一个力量配备充实的中心乡镇司法所负责周围几个乡镇的社区矫正工作，由此可以有效地增强社区矫正工作的实效性。
最后，此次专项检查正好遇上监狱警察下派到基层司法局交流，借此机会我们让其一起参与检查，由监狱警察向社区矫正人员授课，与从监狱释放的社区矫正人员进行谈话。事实证明，让监狱警察参与社区矫正工作可以取得非常好的效果。所以，建议从监狱司法系统抽调监狱警察定期到司法所挂职一段时间，保障每个负责社区矫正司法所都有一名监狱民警，参与社区矫正工作。此举既可以有效增强社区矫正的效果，又有利于监狱民警交流学习。经查询文献，发现早在2007年，上海市便采用了抽调监狱民警从事社区矫正工作。②这种模式有借鉴意义。但需要注意的是，在当前阶段，作为社区矫正人员的监狱警察并不拥有警察权。
2．完善经费保障、公益性组织和信息化建设
首先，完善社区矫正工作专项经费保障。社区矫正制度建立的目的之一就是缓解监狱过度拥挤的状况，在一定程度上节约国家较大的司法成本。但是，这并不意味着社区矫正工作不需要经费支持。恰好相反，处于初期发展的社区矫正工作应当得到国家的经费保障。以E市为例。虽然E市多年以来重新犯罪只有2人，占所有矫正人员的0.3%（全国范围内社区矫正人员重新犯罪率也一直在0.2%的较低水平），但E市每年有500余社区矫正人员入矫，2015年有15人因违规被警告，1人被行政处罚，2人被强制戒毒，矫正人员的规模也正在逐步扩大，外来社区矫正人员比例也越来越多，矫正风险越来越大。当前浙江省关于社区矫正经费保障的规定系2006年浙江省财政厅和司法厅下发的《浙江省社区矫正经费使用管理暂行办法》。该办法主要规定了，省财政按照社区矫正对象每人每年2000元的标准进行保障．对经费应当专款专用。我们认为该规定已暂行了近10年，应当适当对社区矫正经费予以增加，以及对该经费进行审计，以期真正做到专款专用。
其次，建议成立由财政全额保障的公益性事业组织，主要目的和功能是为社区矫正人员提供教育、培训、安置，以期逐步将社区矫正工作中的疏导心理情绪、纠正行为偏差、修复家庭和社区关系、恢复和发展社会功能、引导就学就业等项目，向该事业单位转移，逐步实现社区矫正工作中的刑罚执行与社会参与功能的适度分离。③值得注意的是该公益性组织并非集中劳动性质的场所，而是服务性质的机构。有人认为应当建立集中劳动场所，让社区矫正人员进行一段时间的劳动。我们认为，社区矫正的目标“是为受刑人提供帮助的同时，指导其养成适于社会生活的行为习惯……”①，而强迫社区矫正人员从事一定时间的无偿劳动有侵犯公民劳动选择权和劳动报酬权之嫌，而且在现实实践中，《社区矫正实施办法》所规定的“社区服务至少八小时”的条款几乎无法得到贯彻。所以，建议今后在社区矫正立法工作中删去“社区矫正人员参加社区服务时间不少于八小时”的规定。
最后，关于信息化建设。在检查中，我们发现当前社区矫正信息系统是租用商业公司主机，架设于互联网，此情况虽然一时有利于各基层司法所开展工作，但其容易泄密的弊端是显而易见的。另外，我们还发现许多司法所工作人员对指纹报道机、社区矫正信息网站操作非常不熟练，所以在司法行政机关内部应当加强信息化建设和培训，在外应当与法院、检察院、公安机关实现社区矫正信息联网。
3．制定《社区矫正检察办法》，实行巡视检察监督的定期化
首先，建议制定《人民检察院社区矫正检察办法》。目前，关于社区矫正检察工作的规程依据主要有《人民检察院监外执行检察办法》。在该办法中，把社区矫正检察工作称为“监外执行检察”。其实，从通篇来看，就是关于社区矫正检察工作的规定。该办法从交付执行检察、监管活动检察、收监执行检察、减刑检察、终止执行检察等方面进行了规定。但我们发现，相比看守所、监狱检察部分，这部分对社区矫正检察工作的规定还过于粗疏。另外，《检察机关执法工作基本规范》（2013年版）中也对监外执行进行了若干规定，但基本是采用《人民检察院监外执行检察办法》的条款。在该书中，《监所检察·第一章一般规定》中竟然没有对社区矫正实行何种检察方式予以规定。该办法第一章第3条规定：“对监狱、看守所、劳教所、强制医疗机构实行派驻检察为主、巡视检察为辅的检察方式”。②在此，就没有规定“社区矫正”的检察方式。我们建议，可以参考《人民检察院看守所检察办法》的模式，由最高人民检察院根据社区矫正法规、以及检察工作实际，在总结各地社区矫正检察经验的基础上，制定《人民检察院社区矫正检察办法》，为全国各地检察机关社区矫正检察工作提供有章可循的规范。
其次，根据不同的监督对象，刑事执行检察方式大致可以分为派驻检察、巡视检察、巡回检察、专项检察。③当前检察机关对社区矫正的监督一般是采用专项检察的工作方式，检察方法还停留在听取工作汇报、参与联席会议等形式，多属例行配合，难以全面了解社区矫正工作情况，难以起到真正的监督实效。在此次检察中，检察人员发现某司法所挂有“人民检察院联络室”的铭牌，但检察人员自己对此却一无所知。由此可见，检察机关在社区矫正工作地位和作用的尴尬。有人认为应当参考看守所（监狱）派驻检察方式，对社区矫正也实行派驻进行日常检查。我们认为，这种做法不适合社区矫正工作，主要原因是社区矫正并非实行集中管理，即使在县级司法行政部门设立专门检察室，也不会对社区矫正工作起到大的作用。我们认为，对社区矫正应当实行巡视检察，④但是应当改进检察方式方法，应当增强检察监督的主动性，革除以往一个年度听取司法行政部门汇报的工作形式。可以考虑，至少每季度定期对司法所进实地巡视检察，检查方式包括包括查阅司法所社区矫正台账资料、询问司法所工作人员、与社区矫正人员谈话、检查电子技术设备、实时查看监控情况、走访社区矫正人员的组织或单位等，之后应当及时填写建立巡视检察台账。若发现违法等问题，应该通过检察建议或纠正违法通知书等形式反馈给司法行政部门。
题外的结语
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“健全社区矫正制度”。紧接着的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出要“制定社区矫正法”。司法部相关负责人也表示：“目前社区矫正法的制定工作正在有序推进。经过十多年的实践，社区矫正法的立法条件已经成熟。社区矫正立法已列入十二届全国人大常委会五年立法规划和国务院2014年立法工作计划。”立法是一项分配社会资源、配置权力和义务的重大政治活动。所以，同样在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，也明确“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不是成熟的、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。”法律的生命在于实施。很大程度上，将一部法律行之有效比制定一部法律更为重要。我们认为，社区矫正在我国发展并不顺畅，其上升为法律的社会基础、观念基础等都不具备。我们再看《社区矫正法》送审稿。其第五十条认为：“社区矫正机构根据需要可以对社区矫正服刑人员在矫正场所进行集中管理。”该条涉及两个问题，一是该送审稿将社区矫正人员称为“服刑人员”。我们同样认可社区矫正人员的罪犯身份。但，对于绝大多数社区矫正人员来说，之所以被判处非监禁刑，主要原因在于其主观恶性小和犯罪情节较轻。既然如此，在之后社区矫正中淡化其“罪犯”身份又有何不可？有何必要用一部法律对他们来之不易的“自由”再贴上“罪犯”的标签。二是如何保证在实施的过程中，第五十条所谓的“集中管理”不会演变为另外一种“劳教”？在我国这样一个崇尚重刑的民族，一个法治上不发达的国家，这种规定显然是危险的。总之，社区矫正立法不可急躁前行，应当慎之又慎。