对新背景下我国建立存款保险制度的思考
文/潘军昌郭海龙
【摘要】在我国当前推进利率市场化进程、深化金融改革的关键时期，建立存款保险制度对于完善金融机构运行机制、维护金融体系的稳定具有重要意义。本文首先探讨了我国建立存款保险制度的必要性和紧迫性；其次，对建立存款保险制度容易产生的道德风险和逆向选择这两个顾虑进行阐释；最后，结合当前我国即将颁布实施的《存款保险条例》，从加强配套法律法规建设、完善银行治理结构、建立公众普遍的存款保险理念、完善存款保险费率机制四个方面提出了建立存款保险制度的具体建议。
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关键词 存款保险；道德风险；金融安全网
【基金项目】本文由南京农业大学中央高校基本科研业务费人文社会科学研究基金资助（SK2014015）。
【作者简介】潘军昌，南京农业大学金融学院副教授，博士，研究方向：金融投资与管理；郭海龙，南京农业大学金融学院硕士研究生，研究方向：金融投资与管理。
20世纪30年代，美国陷入经济危机，银行体系岌岌可危，美国政府建立了联邦存款保险公司，继而于1934年率先推出存款保险制度，有效地维护了银行体系的稳定，挽救了美国经济。美国存款保险制度的明显成效为世界上其他国家提供了很好的经验借鉴。自1960年以来，全球金融业飞速发展，金融风险更大了，影响范围更广了。截止目前，全球共有112个国家相继建立起了存款保险制度。
国际经验表明，存款保险制度对于维护国家金融体系的稳定具有重要的作用。具体来讲，存款保险制度在维持银行业务运营、个人与公司间的借贷关系、支付系统正常运作等方面发挥着不可或缺的作用，对于各个经济主体的利益保障以及保持金融业信誉也都发挥着非常重要的作用。
1993年出台的《国务院关于金融体制改革的决定》首次提出建立存款保险制度的设想。2014年11月30日，国务院就中国人民银行发布的《存款保险条例（征求意见稿）》向社会征求意见，标志着我国从隐性存款保险向显性存款保险的转变。
2015年2月17日，国务院颁布《存款保险条例》，5月1日，存款保险制度在我国开始正式实施。
一、我国建立存款保险制度的必要性和紧迫性存款保险制度是指当吸收存款的银行机构无力偿还债务时，为保护全部或部分债权人的合法利益，维持金融体系的稳定而借用保险组织形式制定的保护性安排。（赵保国，2010） 建立存款保险制度作为深化金融体制改革的关键部分，可以促进银行业形成公平竞争的市场环境，增加银行体系的流动性，促进银行业的健康发展，促使银行业结构体系趋于完善。尽管在我国现行的经济环境下尚未出现大量银行破产倒闭等危机事件，但建立存款保险制度显得十分必要和紧迫。
（一） 利率市场化改革的重要前提
加快利率市场化改革是当前我国金融领域的工作重点，随着利率市场化改革的不断深入和市场竞争的日益加剧，银行的利润会因为存贷款利差的收窄而大幅缩减，其传统经营模式将会面临严重挑战，经营风险明显增大，那些不能采取有效措施应对市场竞争和进行转型升级的银行将可能因经营不善而面临破产倒闭。此时，存款保险制度的破产清算、问题银行推出机制等功能将得以充分发挥，从而保证银行业风险可控，避免产生金融危机。因此，利率市场化改革进程的有效推进，离不开显性存款保险制度。
（二） 中小金融机构发展的迫切需要
近几年来，我国中小型金融机构发展迅速，而且在银行业金融机构中所占的市场份额不断提高。然而，与大型金融机构相比，中小型金融机构存在经营成本高、风险大、竞争压力大和受市场波动影响较大等缺陷。建立存款保险制度可以为众多中小金融机构提供安全保障。而存款保险制度的实施，将国家的隐性担保转变为一种市场化机制，一方面减少政府对大型国有银行的行政支持，另一方面也提高了中小银行的信用水平，增强了公众信心，中小银行的竞争优势得以增强。而且，此项制度的实施也为中小银行的长远发展提供了公平的竞争环境和有效的制度保障。
存款保险制度的推出，为民营银行的发展铺平了道路。我国首批民营银行试点方案已经开始实施，民营银行采取特定经营战略，进行差异化的市场定位，在夹缝中求生存，图发展。民营银行的发展，将会丰富我国当前的银行业体系，完善金融业服务层次，有利于构建完善的金融体系和有效的市场竞争格局。
（三） 保护存款人利益，增强银行信用的客观要求
当前，随着我国利率管制的逐渐放开，银行间的竞争日益激烈，存保基金管理机构为了维持公众对银行的信心，会加强对银行风险的监控和管理，采取合适的手段尽可能降低储户的损失，防止和避免金融风险的扩散、传染。就银行的资本构成来看，外部资本占银行总资本的很大部分，资产负债率较高，因此银行对危机比较敏感，抵御能力也相对较差，对信用危机敏感度高，银行业经营具有系统性风险。当前，由于我国的金融市场机制尚未完善，所以建立存款保险制度也是提高中小银行自身信用、完善金融市场机制的必要措施。
（四） 维持我国货币政策和财政政策独立性的必要措施
当银行出现经营困难时，政府对其进行资金援助，资金来源一般有两种渠道：一种是通过财政资金偿付公众的存款损失，这意味着政府使用税收收入弥补银行因自身经营不善造成的存款人损失，从而扭曲了财政性资金承担提供公共物品、增进社会福利的本质职能；另一种是中央银行的援助贷款，这将造成银行在资金上严重依赖于中央银行，使得中央银行的货币政策难以发挥作用，加大其维持币值稳定和促进经济增长的成本负担。在当前形势下，存款保险制度的建立使得银行拥有明确的融资渠道，有利于维持我国货币政策和财政政策的独立性（王霞、王丽萍、曾庆敏，2004）。
二、对我国建立存款保险制度顾虑的解释
国际上采用存款保险制度的国家很多，然而关于存款保险制度能否真正维护金融业稳定、能否实现金融安全的争论一直存在，对存款保险制度是否会产生道德风险和逆向选择存在很大的争议。而国务院颁布施行的《存款保险条例》，可对这些争议给出明确的解释和说明。
（一） 道德风险问题
建立显性存款保险制度，通过政府牵头组建存款保险公司，可在一定程度上避免道德风险。首先，存款保险制度会激励银行加强同行业监管。我国存款保险制度的高覆盖率，加上政府隐性保险不会立即退出，在一段时间内，这样的存保体系会使存款人没有动力去监督银行。但是，金融机构同业存款并不在被保险的存款范围内，所以来自同业的监督会在银行业的经营管理中起到重要的作用。存款保险基金管理机构的基金来源于所有参保银行共同缴纳的保费，当某个银行面临经营危机时，保险基金将被用来对其进行扶持和救助，其他银行都要为此损失缴纳多年的保费，因而这样的制度设计会促使银行同业互相监督。同时，银行同业之间具有信息优势和技术优势，监督效果良好。再者，为了减少和避免道德风险问题，存款保险机构也会采取一些市场化机制和措施。最后，在推动利率市场化的关键时期，金融市场竞争越来越激烈，银行想要保持竞争优势，实现长期经营，就会加强对自身的风险管控，做好存贷款管理，创新金融产品，维持自己良好的信誉和形象。
（二） 逆向选择问题
针对我国建立存款保险制度可能产生的逆向选择问题，《存款保险条例》确定采取以下有效措施进行规避。
1.建立强制存款保险制度，有效对接审慎监管的制度。近些年来，经过努力，我国银行业市场结构失衡的问题已得到有效缓解，但国有银行依然拥有明显的竞争优势。《存款保险条例》规定实行强制投保，可以有效避免国有大型银行的逆向选择行为。大银行与中小银行都需要缴纳保费，可以无形中提高中小银行的信誉，增强竞争优势，激励中小银行做好经营管理和风险管控，进而吸引更多客户资源。条例还规定，存款保险基金管理机构参加金融监督管理协调机制，与相关的金融管理部门、机构建立信息共享机制，以便准确、及时、有效地监督金融机构的市场行为，减少逆向选择问题的产生。
2.存款保险制度准确功能定位。存款保险制度是金融安全网的三大工具之一，其功能具有一定的局限性，其制度的宗旨是维护金融系统稳定，避免储户挤兑的发生，准确功能定位，可以有效规避逆向选择问题的产生。笔者认为，我国存款保险制度的功能定位应坚持以四大功能为支柱，渐进式地发展其他配套功能。这四大功能包括存款赔付功能、破产清算功能、金融援助功能和宏观调控功能。前三项都是存款保险的基本职能，而宏观调控功能是针对我国的实际情况提出的，存保机构对于经营情况自担风险，难免会有个别的机构经营管理不善出现破产情况，存款保险公司要公平、合理、合法地进行宏观调控，合理界定政府与市场的界限，不能过多干预，以免影响制度的实施效果。
3.存款保险机构建立了科学合理的定价机制。
条例规定，存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。保费的费率标准由存保机构根据经济发展状况、存款结构以及存保基金的累积水平制定和调整。考虑到单一费率的诸多弊端和差别费率的高要求，我国采取基准费率和风险差别费率相结合的方式，初期采取基准费率，让金融机构公平地参与市场竞争，随着我国逐步完善支持差别费率的其他条件如风险测量工具、信用登记制度、信用评估体系等配套制度的建设，风险差别费率机制便可以灵活运用。
三、完善我国存款保险制度的建议存款保险制度于2015年5月1日起正式实施。
建立存款保险制度，是国内金融改革的重要基础和前提，对推进利率市场化以及促进中小银行、民营银行的发展等具有重要作用。但在条例中有些具体细则尚未涉及，还需不断改进和完善。要素设计是国内关于存款保险制度的焦点话题，而对配套基础设施建设、银行的治理结构以及建立公众的存款保险理念等问题则较少涉及。另外，从《存款保险条例》中关于保费的规定可以看出，具体保费的实施细则尚未制定出来，保险费率的设计问题也值得深入思考和设计。因此，我们在借鉴西方国家经验建立有效存款保险制度的同时，应当对此予以更多的关注与思考。
我们在借鉴国内外学者研究的基础上，构建了我国存款保险制度的基本框架（图1），在原来框架的基础上增加了完善银行治理结构、建立公众普遍的存保理念两个配套基础前提（谢世清、莫太平，2012）。结合《存款保险条例》的相关内容，在以后的制度建设中，还应重点关注以下几方面问题。
（一） 加强配套法律法规建设
1.加强相关法律法规建设。目前，对于银行的破产，我国尚没有专门的《银行破产法》，银行的破产适用于普通破产法。2007年，我国颁布《企业破产法》，对金融机构破产做了一般性的规定。但是，该法律针对金融机构尤其是银行的破产清算尚缺乏具体实施细则。因此，我国应加强相关的法规建设，尽快制定《银行破产法》等法律法规，以具体的程序和规则来对存保机构的介入力度、保险赔付的启动时点、代位求偿的实现途径等一系列问题加以明确，以配合支持存款保险制度的建立和运作。
2.完善相关的配套制度建设。提供问题银行退出机制是存款保险制度的基本功能之一。问题银行退出机制是存款保险制度最为关键的配套制度设计。在配套制度设计方面，美国联邦存款保险公司于1987年建立了过渡银行制度，有效地解决了存款保险制度本身无法解决的银行破产所带来的流动性风险问题，在很大程度上帮助美国中小银行实现在存款市场上的公平竞争。我国在引入有限偿付的显性存款保险制度的同时，不应忽视配套制度的建设，应尽快着手建立过渡银行制度等问题银行退出机制，以使银行公平地参与市场竞争。
另外，亟需完善和改进会计、审计信息披露制度。会计、审计信息披露制度的健全，促使金融机构发布的经营信息真实、及时、完整，可以有效解决参与各方的信息不对称问题，方便各监管机构对投保银行的资本、风险状况等信息的充分掌握，及早采取措施，纠正银行经营的偏差，进而为建立健全优胜劣汰的机制奠定基础。再者，要规定重大事件的披露时限，完善信息独立审计机制，制定违反披露义务的惩罚制度。
（二） 完善银行治理结构
建立存款保险制度，银行机构根据制度规定、存款金额向存保机构支付相应保费，保险费是对存款兑付风险的补偿措施。只有金融机构具有良好的治理结构，才能对其风险进行有效的度量、管理、预警和控制。只有如此，银行才能对存款进行有效的风险溢价度量，金融安全网的三大成员也才能对其进行准确、及时、有效的监督和风险管控。从各国经验来看，大多数国家开始建立存款保险制度时，经济环境趋于稳定，银行具有良好的公司治理结构，建立存款保险的动机在于防范银行危机，维护金融业稳定。一方面，商业银行和存款机构良好的治理结构是显性存款保险制度建立的重要前提；另一方面，显性存款保险制度的建立可以倒逼银行业改革，促使金融机构完善公司治理结构，使其风险可度量、可管理、可控制（钱小安，2004）。因此，银行治理结构和存款保险制度互为前提，相互激励，不可或缺。
（三） 公众应确立普遍的存款保险理念
就我国的现状来看，居民的储蓄存款实际上是由国家对其进行隐性担保。然而，建立存款保险制度之后，一旦银行经营不善，将会面临破产倒闭的状况。银行破产时，依法对偿付限额的存款进行兑现，超出偿付限额的部分，采取顺序清偿的原则，依法从投保机构清算财产中受偿。这样看来，部分储户将面临财产损失。这与之前的隐性保险制度存在很大差异。因此，建立存款保险制度之前，政府及社会各界应当对制度进行合理的解读和宣传。一方面，应强化存款者对存款保险制度的认知，积极应对“银行倒闭”“银行破产”等负面消息，避免产生无谓的恐慌心理；另一方面，应通过宣传帮助存款人确立科学客观的风险观念，提高存款者的风险辨别和风险承受能力。
（四） 借鉴国际经验，完善存款保险费率机制
1.风险差别费率是我国存款保险制度的最终选择。实行风险差别费率，可以有效解决激励不相容、道德风险、保费缴纳的不公平性、交叉补贴等问题。目前看来，实行基准费率和差别费率相结合的方式，是符合我国国情的最佳选择。当前，由于我国各项配套制度尚未完善，实行差别费率制度的条件尚未成熟，因此采取这样的费率机制可以在制度建设不断完善的同时，不断改进费率实施细则，进而更好地服务于投保机构，促使其公平地参与市场竞争，更好地完善风险管理。
2.选择恰当的风险度量方法与风险衡量指标。从国际经验来看，各国采取的风险度量方法与风险衡量指标不尽相同。我国可借鉴他们成功的实践经验，综合运用定性和定量方法，构建包括CAMEL核心指标在内的多个指标体系。此外，还应结合国情，充分考虑各地区、机构类别、机构服务性质等方面存在的差异因素，将其作为风险调整变量加入指标体系中（艾蓓，2015），进而保障保费制度的高效、合理运行，以期达到预期的目标。
3.合理考虑保费调整因素。阿根廷的存款保险差别费率机制运行良好，具有很好的示范效应，我国可借鉴其相关保费机制，通过控制保险基金总额的方式控制银行缴费金额。存保基金管理机构采用科学的计量方法对所需的风险准备金总额进行测算，未达到规定资金额度时，可要求银行机构提前预缴几年保费，当累计总额达到所需时，允许银行机构暂停一段时间缴纳保费。保费制度的设计还需要考虑宏观经济的周期性，通过在经济高涨时增加保费、经济衰退时减少保费来尽可能平滑银行的支出，从而减少社会资源的扭曲。
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（责任编辑：夏明芳）