高燕斌
（东北财经大学网络教育学院，辽宁大连116025）
摘要：近些年，城市规划中出现诸多通病，如规划万能、违法审批建设、规划万变、盲目扩大城市规模、先审批后规划和擅自设立开发区等，表明我国城市规划体系滞后。本文分析了福州城市规划中在城市规划编制、用地供需、交通道路、生态环境和体制机制等方面存在的问题，并重点提出了应对措施，旨在为城市规划工作的改革和完善提供参考。
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关键词 ：城市规划；城市管理体制；城市建设
中图分类号：F292文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2015）06-0104-05
收稿日期：2015-04-06
改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和不断完善，城市规划在政府职能中的地位显得越来越重要。城市规划以其高度的战略性、综合性和政策性，在优化城市空间资源配置、协调城市布局、完善城市功能和提供高效城市服务等方面发挥着日益突出的作用。
一、福州城市规划存在的问题
1.城市规划编制
（1）规划滞后，控规覆盖面不全。在规划编制中，缺乏战略性和前瞻性，对新情况和新问题的研究不够，使规划适应不了市场经济下城市快速发展的需要。城市规划的引导方向不够明确，造成福州东部城区（鼓山片和快安片）和机场至福州方向发展滞后。另外，目前五城区规划建设用地内仍有约77平方千米未重新修订控规，控规覆盖面不全。部分已编制完成的控规主要针对用地功能布局进行规划控制，缺乏对城市设计和城市生态系统方面的研究，规划水平有待进一步提高。
（2）公众参与程度不够。在规划编制过程中，规划编制管理部门和规划设计单位往往偏重领导的意见，而忽视专家和公众的意见。规划编制和审批的过程往往流于形式，造成规划不能深入人心，失去了规划实施的群众基础。
（3）规划执行的严肃性不够。在城市规划实施过程中，规划的基础作用没有得到应有的重视，有些建设单位乃至各级政府随意调整规划，改变土地使用性质，增加建设容量，使技术上原本合理的城市规划面临调整。部分领导干部忽视规划的权威性和刚性作用，不同程度地影响了规划实施的整体性和全局性。有的甚至尚未编制控制性详细规划却已经大兴土木建筑。
2.用地供需
（1）建设用地拆迁交地比较难。随着温福铁路、福厦铁路、向莆铁路、绕城高速、渔平高速和福清核电等一大批国家、省级重点建设项目的相继开工建设，用地总量明显增加。统计数据显示，2013年共获批征集体土地16 087.22亩，已交地13 688.59亩；2014年共获批征集体土地11 642.52亩，已交地2 434.68亩。以上数据表明，征地量与交地量的差距逐年扩大，特别是2014年二者差距明显，除了受到宏观经济面影响外，主要还是征地、拆迁交地工作难度进一步加大，造成交地量大幅缩减。
（2）违章建筑多，拆迁成本高。据初步统计，目前福州约有违法建筑450多万平方米，分布区域广泛，多处于正在开发的新区和逐步城市化的近郊乡镇，如金山新区以及近郊城门、盖山、新店和上街等乡镇。其主要根源：一是对城区周边农村村民住宅建设只堵不疏。二是执法力度不够。三是盖违章建筑成本低，“利润”高，有利可图。四是不适当的拆迁补偿也诱发和驱使部分村民在拆迁地块和重点工程周边进行违法建设以获取经济利益。
3.交通道路
（1）路网结构不合理，路网系统总量不足。福州市区现有路网指标除主干道达到国家规定要求外，其余道路（快速路、次干道和支路）网密度均低于国家标准。道路网密度按国家规范要求至少应为5.40千米／平方千米，目前国内同类城市一般达6千米/平方千米以上，而福州仅为4.34千米/平方千米。次干道和支路缺乏配套，断头路和瓶颈路较多，整个次干道和支路系统不成网络，可达性差，交通不便。据统计，近几年道路年均增长不足５%，而私家车年均增长29.10%。且新增道路主要集中在城市新区，私家车出行高度集中在市中心区，增加了中心城区道路交通的压力。另外，过江桥梁两侧缺乏集散性道路，也影响着过江交通效率。
（2）交通组织不合理，交通科技管理水平不高。在完善中心城区路网体系过程中，缺乏整体交通组织规划，特别是单向交通组织的规划研究。在“堵点”的交通组织优化上需要打通的道路、改造的节点（如铜盘路／福飞路口、华林路/树汤路口、华林路/福寿巷路口、白马路/宁化路口、福马路肿瘤医院门口、金鸡山隧道北出口和福飞路/南平路口等）缺乏整体协调，难以得到有效落实。福州大外环高速公路网尚未形成，从福州中心城区出行尤其是往返机场或上高速公路的车辆需穿越福州中心城区，过境、货运交通与城区客运交通混杂在主干道上，交通疏散缓慢。另外，交通管理设施科技水平不高，也阻碍了交通管理水平的提高。
4.生态环境
（1）饮用水源地存在污染隐患。福州城区７个集中式饮用水源地不同程度地存在污染隐患。东区水厂水源地连江塘坂水库水体受上游古田县石板材加工业废水、罗源县畜禽养殖污染的影响；东南区水厂取水口受内河污水、海水顶托的影响；城门水厂、义序水厂取水口也受仓山区城门镇、盖山镇畜禽养殖和周边生活污水及取水口上游采沙、堆放垃圾等污染的影响，饮用水源水质不稳定。
（2）部分内河存在脏乱差现象。由于部分内河沿岸没有铺设市政污水管道，或已铺设但由于排污单位必须先缴纳接管费后污水才能接入污水管道等原因，造成大量的垃圾、生活污水和个别工业废水直接排入内河。一些“城中村”及城郊结合部的大部分居民沿河建房，生活污水直排内河。城郊结合部一些外来人口生活垃圾随处丢弃，严重污染内河水质和河道景观。
（3）城市绿地指标仍然偏低。福州园林绿化三项指标虽已达到宜居城市的要求，但均处于临界点。2009—2014年，福州园林绿化三项指标始终处于徘徊状态，城市绿地总体绿量不足，道路绿化达标率也还有差距。随着城区的不断扩大和人口的不断增加，充分利用现有山体资源进行扩绿、增绿建设，持续提升园林绿化三项指标有待进一步努力。
5.体制机制
当前城市管理权责利不一致，缺乏活力。城市管理单靠一个部门单兵作战的体系未能从根本上改变，基层对城市管理的责任制还没有得到很好的落实，多靠突击办法，街（镇）市容环境卫生管理责任有待强化。市级对区、街（镇）的指挥和督导作用还需加强。目前福州城市管理中的环卫、市政、房管和绿化等作业管理部门属于行政式事业单位，运行机制仍处于行政命令和计划调度的模式中。由于是独家垄断管理，致使管理松懈，管理水平不高，资金使用效率和效益低下，缺乏活力。
二、解决福州城市规划问题的对策
在新形势下，福州应按照海峡西岸经济区中心城市的目标，以更宽的视野谋划新一轮城市规划，以更高的层次加快城市建设，以更严的标准提升城市管理，大力推进生态环境建设，努力打造“天蓝、水清、地绿、市洁、行便、市民素质高”的海峡西岸省会中心城市。
1.科学规划，合理引导和控制城市实现有序发展
（1）加强规划引导，完善控制性详细规划。树立超前、高标准的规划理念，以规划引导城市建设发展。近期规划重点是东部城区和机场至福州方向，大力推进这一带开发建设，高起点规划，将其建成福州标志性都市带，提升福州的视觉形象。进一步推进中心城区控规重新覆盖工作，按轻重缓急安排规划编制重点任务，城市中心区、马尾快安、罗星、琅岐片区、旧城改造区和拟出让的土地等城市建设重要控制区域，优先编制控制性详细规划。加强规划编制的科学性与可操作性。按照以人为本、关注民生和建设宜居城市的标准开展城市新区规划，同步完善旧城规划。提高新区各项公共配套设施的标准，解决旧城区历史遗留的公共服务设施薄弱问题，完善各项公共配套设施规划。规划注重城市历史文化和山水生态资源的保护与利用，提升城市品味，优化人居环境。
（2）增强城市规划的权威性和严肃性。按照“政府组织、专家领衔、部门合作和公众参与”的要求，积极转变城市规划修编方式，广泛征求有关部门、专家学者和广大人民群众的意见。强化对城市规划实施工作的监管，严格落实城市规划的空间管治要求。凡已纳入城市规划“蓝线”、“绿线”、“紫线”和“黄线”管治的空间，必须依法加强控制。增加规划的透明度，通过新闻媒体等多种形式做好控制性详细规划的宣传工作，动员全社会的力量来关心、支持和监督控制性详细规划的实施。对城市建设重大规划实行公众参与、专家评审和政府决策“三位一体”的规划审批体制，促进规划决策的民主化、科学化。城市总体规划须依法经同级人大或其常委会审查同意后方可上报审批。在控制性详细规划的论证及公示阶段，提前告知人大，以便人大介入和参与，加强规划把关。规划调整必须严格执行相关制度。建立和完善规划成果展示制度、规划审批变更听证制度以及违反规划管理行政追究制度。
2.破解城市建设征拆难问题，推进重点项目建设
（1）健全被征地农民保障机制。一是拆迁补偿要弱化区位差异，适当提高征地拆迁补偿价格，加大政府奖励力度，让绝大数群众能就近买得起与被拆迁房屋面积相当的房屋。二是进一步健全被征地农民的社会保障体系。提高被征地农民的社会保障水平，适时根据物价水平和城乡居民收入水平进行调整。扩大制度覆盖面，实现应保尽保。加强失地农民培训，提高就业能力，实现有能力就业的尽量就业。三是加快安置房建设。实行“安置先行”政策，打破村镇界限，选择合适地段，建设大型失地农民居住区，集中建设，分批安置。四是规范留用地安置政策。立足于建立简便易行、又能保障被征地农民长远生计的机制，出让一些区位好、商业收益高的地块，由政府统一建设一批物业，作为村集体留用地的货币补偿。
（2）加大执法力度，打击违法建设。一是加大宣传力度。通过刷写标语、组织宣传车入村播音、散发宣传单、邀请新闻单位采访报道和公布举报电话等方式，在农村广泛宣传守法用地的目的和意义，提高依法用地意识。二是开展执法巡查。建立动态巡查和部门联动机制。加强对重点地区、重点单位特别是违法建设较为严重的仓山和晋安的监控与巡查。三是加大处罚力度。对违法建设分门别类查处，对已经列入建设用地计划范围内的违法建筑坚决予以拆除，全力维护规范有序的土地管理秩序。
（3）改进农村住宅用地管理办法。结合新农村建设，创新农村住宅建设思路，在条件具备的地方取消农户单独建房，引导各地在城镇规划区内建设功能齐全、设施配套的新型农民社区，促使农民向城镇集中，最大限度地节约农村居住建设用地。鼓励和引导农户腾出无人居住的旧住宅，由村集体统一进行旧村改造新村建设。加大财政投入，加大“城中村”改造力度，使“城中村”村民转为市民。
3.完善城市路网结构，提高交通管理水平
（1）继续完善城市路网结构，增加路网系统容量。一是打通片区道路瓶颈，提高路网密度。根据城市中心区道路交通规划，加大设施建设投入。新建、拓宽一批道路，增加快速路、主干道、次干道和支路，使路网的级配达到宜居城市标准，提高中心区的交通疏导能力。二是推进二环交通节点改造，建设白湖亭立交，拓宽金鸡山、象山隧道和鳌峰洲大桥，消除局部蜂腰路段，进一步完善二环路快速路的功能。加快三环路建设。完善金山大道、浦上大道和国货路等二环与三环之间的主干道，盘活整个路网，建立城区各区域之间的快速联系通道，提升路网的整体功能，保障区域间的通达性。三是推进环路与外围交通连接线道路的建设，建设螺洲大桥、甘洪路和后塘路等连接线，建立城市中心区与大学城、青口汽车城以及福清、长乐、马尾等外围组团之间的连接道路，加强福州路网与国家高速路网的衔接，强化周边地市以及国道省道和高速公路之间的联系，提高市区经济发展的辐射和带动作用。
（2）合理规划建设停车泊位，加强停车场管理。规划部门要在城市控制性规划和详细规划中合理布控停车位。出台相关优惠政策，推行政府扶持的业主管理模式，鼓励各类建筑物配建的停车场和单位内部停车场对外开放。加紧落实《福州市停车场建设管理规定》，规范城区停车管理，黄金地段和繁忙时段停车进行价格调节，提高收费标准。在住宅建设比较完善的地区结合小区道路设立停车位。先期在鼓楼和台江区重点区域建设停车场（库），以点带面，带动城区公共停车场（库）的整体建设，从而缓解城区停车难问题。
（3）进一步优化交通组织，提高交通管理水平。规划、建设、设计和交通管理部门要加强对城区“堵点”交通问题的科学研究，认真查找产生交通拥堵的原因，采取措施，挖掘路口的交通潜力，提高路口通行能力。对一些畸形交叉口和重要节点等进行道路的局部改造，重新进行渠化设计和交通组织优化。对改建有困难的路口，采用调整公交线路和限制车辆行驶等措施，简化交叉口的交通。制定市区单向交通组织总体规划，根据交通组织优化的要求打通断头路，疏通小街巷，改善路口通行条件。积极建设智能化交通管理系统，完善道路交通安全设施，进一步完善交通管理。此外，开展市民交通安全意识教育，提高市民综合素质，养成遵守交通规则的良好习惯，争做文明市民。
4.大力加强生态环境保护，建设宜居城市
（1）开展城市内河景观生态系统修复工程。内河整治要突出显山露水和建设亲水性、生态性河道的特点，注重城市传统文化的保护，使之成为旅游景观和亮点。重点抓好白马河、东西河、晋安河、茶亭河和光明港等主干河沿线景观综合整治，同时要兼顾当前群众反映强烈的“焦点河道”，对污染严重的河段先行治理。在治理中对不同河道，根据实际情况采用相应的治理办法，并充分应用高新技术实施治理。近期过渡性措施：用大口径雨水管替代或改为暗涵，接入雨水管系统；采用生物和生态等技术对污染水质进行处理。长远主要是保留部分景观水体，结合地块开发完善污水管网全面截污，采用水生物修复技术等。
（2）完善污水设施建设，提高污水集中处理能力。在加快建设原计划实施的污水处理项目（洋里污水处理厂二期及厂外管网二期工程、连坂污水处理厂及厂外管网工程、金山污水处理厂管网配套工程等）的基础上，提前实施新店浮村污水厂及其厂外配套管网工程和洋里污水厂三期工程等项目。加快内河周边地区和棚屋区改造建设，杜绝污水直排内河。将全市餐饮、娱乐行业的污水、公厕化粪池、垃圾转运站的渗滤液和污水管部分强制接驳到污水管网，将洗车场污染源全部迁至二环路以外。
（3）保护闽江和敖江流域饮用水源水质。认真执行省里保护闽江和敖江流域的规定。沿江市、县（区）政府要全面拆除关闭集中式饮用水源保护区范围内生产性和经营性排污口，取缔开矿、采砂及一级保护区内可能污染饮用水水体的活动。有计划地搬迁县级以上集中式饮用水源保护区内的居民。在饮用水源保护区设立明确的地理界标、明显的警示标志和必要的隔离带。加快城乡生活污水垃圾治理。加快闽江干流及其一级支流和敖江干流沿线集镇生活污水处理厂和垃圾处理设施建设。优化流域产业结构布局，坚决遏止高耗能高污染资源性企业。严格控制敖江流域石材等行业污染排放，取缔关闭流域内所有无证、未达到最小开采或加工要求的矿（山）点和石板材加工点。开辟福州大樟溪战略性水源，为福州可持续发展提供水源保障。
（4）增加绿量，提高档次，确保园林绿化水平。实施“绿线”管理制度，凡划入城市“绿线”内的土地只准用于绿化建设，不准进行经营性开发或挪作他用。做好“山”的文章，增加绿地面积。除了已建成的山地公园外，要充分利用城内大小山头建设公园，既保护城市的山水骨架，又增加了市民休闲活动的空间。做好“水”的文章，充分利用福州丰富的水网资源，规划建设滨河绿带网络系统。实施重点绿化工程，打造城市园林精品。继续抓好道路绿化景观改造，加强城市绿化管理，推进墙体和屋顶绿化等绿色社区系列“创绿”活动。
5.构建有利于科学发展的城市管理体制和机制
（1）完善市、区、街“两级政府、三级管理”体制。明确各级的职责范围，强化市级与区级具体职能部门上下联动，加强街（镇）的城市日常管理执法职能。充分发挥街道、居委会和物业部门的管理潜力，落实各层面管理职责，形成立体交叉管理网络，通过疏堵结合和源头控制，变突出整治为长效管理。发挥处在一线的街（镇）的组织、协调作用，该放的权利要下放，赋予街道相应的管理职权，解决纵向条块因力量有限而管不到“底”，处于一线的街道又因管理职权缺乏而管不到“边”的问题，做到权责一致，事权与财权匹配，形成统一管理、条块结合、齐心协力和齐抓共管的局面。
（2）深化城市管理工作部门的体制机制改革。在市政、园林、环卫和房产等相关部门，实行政企、政事分开和管干分开，进行管理体制改革。一是实行管理与服务分开。这些部门负责养护和修缮的大部分职工与管理部门脱钩，成立专业化公司，走社会化和企业化的发展道路。按照“谁投资，谁受益”的原则，积极推行环境卫生和园林绿化等有偿服务，支持外商、企业与市政合作，共同发展公用事业。二是建立新型工作关系。管理部门和作业公司建立新型工作关系，以经济契约形式实行委托管理和作业，并由管理部门按规定对公司业务工作进行专业检查、监督和考核。改革环卫、园林等部门的用工制度，采取少用固定工，多用临时工，对固定工实行定额承包责任制，并将部分道路清扫、园林绿化任务承包给清洁公司和工程队。三是进行职能归并改革。具体如何整合这些部门，有待新一轮机构改革同步进行，建立职能清晰、责任明确和管理高效的机构。
（3）建设高素质的城市管理和执法队伍。进一步加大对城市交通和管理等执法队伍的教育培训工作，提高其政治素质、业务素质和执法水平。先培训，后上岗，增强其管理好城市的责任感和使命感。建立严格的绩效考核制度，结合工作实际，量化目标管理，提高执法人员的“管事率”，激活用人和管理机制。对在绩效考核中表现优秀的，予以重用。针对城管执法力量不足问题，充实和壮大城市管理队伍，以适应福州“海西”建设大环境需求。
三、结论
城市规划是一项综合性、应用性和科学性很强的工作，合理进行规划，可以准确确定城市规模和发展方向，统筹安排各项工程建设，使之逐步发展成为环境清洁、设施完善、利于生产和方便生活，并能适应人们日益增长的物质文化生活需要的现代化新型城市。因此，城市规划对于城市经济的发展以及城市合理布局都具有极其重要的意义。当前，随着改革开放的不断深入，我国城市建设已取得了举世瞩目的成绩，并逐渐步入了科学的轨道。
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（责任编辑：孙艳）