朱秋晔
（东北财经大学网络教育学院，辽宁大连116025）
摘要：民意能否顺利上达政府决策管理部门，关系着政府能否及时有效地处理群众问题，保持社会健康稳定和谐发展，民意诉求渠道建设就尤为重要。本文以乌坎事件为例，具体剖析事件过程中官民沟通渠道存在的问题，以及事件解决过程中民意诉求渠道的重建，总结我国在基层民主中民意诉求渠道建设的得失，并对我国基层民主民意表达机制的构建提出针对性建议。乌坎事件是2011年中国影响最大的群体性事件，其突发和解决过程都得到了社会的广泛关注，为政府应对此类事件提供了宝贵的成功经验，同时也引起了政府对构建顺畅的民意诉求渠道的重视和关注，为促进我国的基层民主建设和维持社会稳定工作提供了借鉴。
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关键词 ：乌坎事件；民意诉求渠道；信访制度；基层民主
中图分类号：D621.5文献标识码：A文章编号：1000-176X（2015）06-0117-04
收稿日期：2015-04-10
随着我国经济的高速发展，社会结构也发生了巨大的变化。同时，经济发展与社会进步之间的不协调也带来了一系列的社会问题，诸如社会阶层贫富差距扩大农村三农问题、城市贫民的生活保障问题、政府行政效率低下等等，都变成了潜藏在社会底层的“暗疾”，如果疏导不畅而导致“郁结”，就容易在特定情况下爆发出来，对社会稳定和经济发展造成冲击。而民意表达渠道就是疏通人民与治理者的“经络”，民意表达渠道的畅通有利于国家和社会的健康发展和长治久安。
一、民意诉求渠道：机制和问题
（一）民意与民意诉求
民意的概念在古代中国史书中就有概括，而现代意义上的民意则诞生于18世纪的欧洲，法文中是opinion publique，英文中为public opinion，在许多情况下被翻译为“公共舆论”。而关于民意的概念，本文采用陈振明和陈炳辉的观点，即“社会公众对与其相关的公共事务所持的意见、情感、态度和行为倾向的总称”[1]。而展开来讲，民意就是在特定历史阶段中社会群体中的大多数围绕切身利益相关的事件和政策形成的态度、意见以及策略的总称，民意的主体是一个人群的集合，但在表达过程中，某个单独个体会成为民意代表。而民意诉求是指民意主体按照特定路径将自身对某事件和政策的态度和意见表达出来，使治理者调整政策，维护该群体的利益的过程。通过分析民意诉求机制的主体、渠道和客体会对整个过程有一个直观的了解。
（二）民意诉求的机制
1.民意诉求的主体
民意诉求的主体一般是特定的群体，例如社会团体、组织、企业、媒体、党团，也有可能是作为民意代表的个体。主体所关注的问题大都与其切身利益相关，在城市，问题集中在职工福利、社会治安、医疗保障、薪资待遇、国有资产流失、房屋财产等方面，而在农村地区问题集中在农村土地征用、房屋拆迁，基层党风政纪的腐败问题、执法司法不公、冤假错案的维权等，一般是社会弱势群体的切身利益受到巨大损害的情况下产生的维权动机，是他们表达自身的利益诉求。
2.民意表达的渠道
民众在表达利益诉求时一般会先选择制度化的渠道，向政府和基层机关反映情况，表达意愿，提出意见，或者采用选举方式表达利益倾向，如果直接沟通未果，民众会求助于网络或媒体，扩大影响，对客体施加影响。如果没有得到反馈，一方面，他们一部分人会诉诸法律维权，或者上访反映情况；另一方面，则会由于不信任治理集团而采取对抗态度，用结社、集会、请愿示威、暴力对抗的手段引起治理集团注意，以期望对方妥协，满足自身的利益诉求，维护权益。
总结来看，民众表达诉求的渠道呈现由低级到高级，由制度化手段到制度外的暴力渠道的特点。另外，群众倾向于采用集体上访的手段扩大声势，运用新技术手段提高关注度，带有一定的公开性，一旦处理不好，会带来严重的社会公共危机事件。
3.民意表达的客体
民意表达的客体，或者说民意诉求的对象是掌握其切身利益分配的权力机关，或者能为其维权的检察院、法院等机构，随着“第四权力”的逐渐兴起，民众越来越多地依靠媒体和网络来对行政机关施压，以“曲线救国”，达到维权目的。从本文案例中，我们可以看到，民意表达的客体权责混乱，相互推诿甚至行政不作为的现象很普遍，导致整个民意表达的终端“坏死”，而使民怨聚集，爆发群体性事件。
（三）当前存在的问题
通过阅读文献并参考乌坎案例，可以从主体客体、利益分配、制度文化等方面归纳出当前民意表达机制存在的问题。
1.群体间利益和矛盾交织
在民众诉求表达过程中存在相互交织的利益关系。首先，群众内部就存在共同利益和利益矛盾，有主张忍让息事的保守派也有主张维权到底的激进行动派，以及观望守成分享成果的中间派。其次，民众与行政机关存在共同利益和利益矛盾。一方面双方要协调解决问题，避免事态扩大；另一方面双方相互博弈，争取符合自身利益的最优方案。最后，本地主客体与外界（诸如上级机关、网络关注者、媒体）也有利益纠葛。以上复杂的利益关系使沟通渠道变得阻塞，容易产生误判，引发事态升级。
2.主体客体的程序意识缺失
程序意识就是按照自身已有渠道进行互动的意识。一方面，作为利益表达的主体，群众依法表达意见的意识淡漠，用暴力对抗手段直接抛弃了原有的表达渠道，使客体无从应对；另一方面，作为客体的行政机构，遇到上访和民众请愿事件第一反应是压制失态和平息影响，而非启动调查和妥善解决，导致民怨沸腾，双方信任下降，降低了谈判的可能性。
3.民意表达制度不完善
我国自2005年5月1日开始实施新修订的《信访条例》来规范信访工作。但是一部条例并不能很好地解决基层民众的切身利益的问题。民众表达渠道的不通畅，上访案件多解决率低，导致现有制度的效果不佳，另外，对于民众的教育和宣传普及力度不足，使人们不容易找到合适的表达诉求的途径。
4.新形势带来的复杂性
随着科技的进步和全球化的推进，使群众的小事件产生“涟漪效应”产生较大的影响，使事件更加复杂。首先，经济社会发展带来了新问题。贫富差距的扩大引发的社会焦虑，物价、医疗、食品安全、人口老龄化等一系列问题都是新时期下涌现出来的，相互交织，民众诉求带有多样性和复杂性。其次，互联网和自媒体的普及使事件影响力倍增。本文乌坎事件中，群众起初采用QQ群的方式散布消息，扩大影响，使事件得到了全国网民的关注，事件的每一步进展都在大众的监督之下，给官民协调带来了空前的压力。另外，境外势力的干涉使事件更加复杂。乌坎事件中，境外媒体以及港澳媒体的介入使事件变成了一个国际性的问题，一旦处理不好会给国家形象带来负面影响，所以在全球化时代，民意表达渠道出现阻塞会导致一系列的复杂问题。
二、案例分析：乌坎事件中的民意表达
乌坎事件是2011年中国影响最大的群体性事件，其突发和解决过程都得到了社会的广泛关注，为政府应对此类事件提供了宝贵的成功经验，同时也引起了政府对构建顺畅的民意诉求渠道的重视和关注，为促进我国的基层民主建设和维持社会稳定工作提供了借鉴。
乌坎事件的源头是土地问题。当地村委会自1991年始违法变卖农民的集体土地，拖欠克扣补偿费，并与黑社会组织勾结来打压群众上访，正常上访渠道受阻，问题迟迟未能得到解决，并引起了村民非正常死亡的案件，激起民愤，群众采用激烈的非常规上访的形式表达诉求维护权益，影响了社会的政策运行，在国内外形成了极其恶劣的影响。
在广东省委的出面处理下，政府打通了与群众沟通的渠道，使群众的利益诉求得以顺利上达上级部门，通过有序合理的沟通，政府了解到了事件的细节和始末，与群众进行充分沟通协商的前提下，对该事件进行了妥善处理，人民的利益得到了维护，相关责任人受到了严肃处理；整顿了基层民主党组织机构，民选出代表其利益的委员会，重建了民意诉求渠道，整个事件也得到了圆满解决。
（一）事件经过[2]
1.矛盾隐伏积累阶段
乌坎村薛昌和陈舜意把持村委41年之久，在担任村干部期间存在舞弊贿选和违法倒卖集体土地的问题，自1991年开始，通过各种手段征用/倒卖村委集体土地以谋取经济利益，而且在补偿款、分红等方面存在不公开透明的问题，导致村民心生不满，但由于薛、陈两家在当地势力大，且经营时间久，根基深，村民采取隐忍态度。
2.事件的引发
2009年4月初，个别村民受到鼓动，于2009年6月到广东省省委上访，村委得知后，立即组织劝解工作。当地村民历时近两年，经过11次、14个部门的上访之后并未取得任何政府的回应或解决承诺。于是2011年3 月中旬，他们认为发动村民进京上访也无济于事，转而发动村民开“村民大会”直接与村委会正面表达诉求。
2011年9月21日，热血青年团鼓动了超过2 000名村民到政府门前集会示威表达诉求。东海镇以及乌坎村官员当场劝散沟通，没有达成任何结果。人群行至陆丰市人民政府，市委副书记蔡森短暂接访了乌坎村民。人群又回到乌坎村村委会大楼门前，激动的村民砸坏了村委会以及合泰工业园区的部分设施，陆丰市公安部门接到报警后派出警力到达现场维持秩序。被激怒的村民随后由打砸损坏了一些厂房和餐厅等设施，翌日，村民与维和民警发生了更加激烈的冲突，造成了部分群众和民警受伤。
3.乌坎事件的发酵和恶化
2011年9月23日，村委为受伤群众举行了募捐医药费的活动，与群众代表开展了谈判，并于25日进行了村委会选举，成立了村民临时代表理事会，在此后的两个月里向市政府提出了相关诉求。汕尾市委书记郑雁雄就土地问题、选举问题、取消乌坎港实业开发公司的问题、丰田畜产有限公司造成的污染损失问题、冲突中受伤群众的医药费补助问题提出了解决方案。由林祖銮坐镇的“指挥部”不满政府的方案，决定于11 月21 日再次到陆丰市政府集体上访。
在此期间，该事件受到了国内外媒体的广泛而持续的关注，有国外媒体参与了报道甚至干预。
2011年11月21日，乌坎村民组织了超过2 000人的集体大上访，整个过程没有发生任何冲突。一篇署名作者为“陆宣”、题为“陆丰市乌坎数百村民聚集市政府上访”的报道引起了村民的愤慨，村民利用境外媒体发布图片和消息反驳市宣的报道，乌坎再次聚焦了世界各国媒体的关注，乌坎事件成为了名副其实的世界性事件。舆论形势逐渐超出了汕尾市政府的控制，政府采取行动调查相关企业，维护当地稳定，抓捕集会主要组织者并追究其责任。政府抓捕了四名涉事村民，其中薛锦波在押期间因为不明原因死亡，这引爆了村名的激动情绪，导致事件进一步恶化。在此期间，媒体流传出刑讯逼供、断水断电、军队布控等恶劣谣言，激化了群众的情绪，官民对峙白热化。
4.事件的平息
2011年12月20日，广东省委书记汪洋对依法处置村民诉求做出了重要指示，成立了驻乌坎工作组，与群众对话，处理诉求。同一天，汕尾市政府举行了乌坎事件媒体见面会。林祖銮与工作组组长朱明国进行了封闭会谈，达成了事件解决的共识，媒体也相继撤出，乌坎村恢复了宁静，事件得到了初步解决。
经过村委重新选举，解决了土地违规征用的遗留问题，建立村民诉求渠道等措施，乌坎逐渐形成了完善的官民互动，乌坎村回归到了正常的秩序轨道上。
（二）从案件看民意渠道存在的问题
从根本上说，民意诉求机制作为政治体制的一个分支系统，它所存在的问题是由整个政治体制的不健全所引发的。
1.法律和制度规范不力
地方财政对以土地买卖为重要收入来源的畸形依赖，而农民对土地有严重依赖性，这一对矛盾构成了事件的导火索。地方信访部门的不作为和不敢为，导致了“官官相护”的怪现象。法律和制度的缺失，从程序上导致了民意表达渠道的阻塞，群众对整个行政系统的不信任使其选择了暴力对抗手段。
2.主客体间互动不足
当地干部、前任官员以及作为“老先进”的部门思想落后，造成了一些遗留问题，加上官商民之间的复杂利益关系，二者互动不足，更增加了乌坎事件解决过程的复杂化。另外，基层政府官员素质的良莠不齐和不良作风使干部与群众关系势如水火，村务不公开，村党支部干部作风腐败，群众对干部的不信任一定程度上阻塞了正常上访渠道。
3.沟通渠道的多样性不足
乌坎事件中，群众只向政府反映情况表达意愿，多次未果并采取对抗态度。这显示了民意沟通渠道的单一化，多样性不足，导致某个环节一旦出现故障就使整个流程不畅通，引发系统瘫痪，引起比较严重的后果。
三、政策建议
（一）民意表达平台建设
建立健全的民意表达机制，对于基层民主建设和社会稳定具有重要的意义。首先，要建立官民直通热线，如市长热线，通过首席干部的电话接访，缩短问题的解决周期，避免不必要的冲突。其次，要健全与上访相对应的下访制度，干部在长期以来的官民沟通中一直处于被动地位，应该变被动为主动，积极下访，进行民情调查，了解民生问题，及时发现群众困难和矛盾，将问题快速解决。形成程序化规范化制度化的问题发现解决机制［3］。
（二）建立督查考核问责制
程序化地进行干部执政满意度考察，将群众满意度与绩效挂钩，同时把信访办结率列入考察项。建立问责制度，落实责任，将群众反映的问题调查清楚，坚决追求相关责任人的责任。不能出了人命再追究。同时要通过实际措施加强干部与群众的沟通，缓和干群关系，保持社会舆论健康和稳定。
（三）建立监督信访部门的机构
确保权责分明，将信访部门与政府机构关系厘清，防止出现信访接待部门无作为、不敢为的现象，同时需要设立独立与系统之外的监察部门，防止官官相护的不公正处理。
（四）健全基层民主科学决策制度
乌坎事件的导火索就是基层干部腐化民主决策失效，村务不透明，村委会在村民知情不认同的情况下出卖了群众利益，导致恶性事件的爆发。故村务公开是村民自治的一项重要政策，真正让百姓实现“当家作主”，民主决策，透明决策。同时，要提高基层干部素质，端正干部作风，严打腐败，杜绝官员干部与黑社会势力勾结，欺霸群众。
四、结语
本文通过梳理相关文献，阐述民意表达内涵，分析民意表达渠道的机制和问题，对乌坎事件进行了深入的剖析，并从制度层面和意识层面提出了一定的建议。乌坎事件的爆发和解决，是基层民主建设过程中的一个典型案例，事件的引发和解决过程对于建设基层民主，健全民意表达机制都具有启发性意义。畅通的民意诉求渠道，有利于健全我国的基层民主制度，有利于社会矛盾的解决，也有利于培养健康的干群关系和和谐稳定的社会氛围；同时民意诉求渠道的建设对于我国的社会主义民主化道路也具有深刻的启示意义。
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参考文献：
［1］陈振明，陈炳辉.政治学——概念、理论和方法[M].北京：中国社会科学出版社，2006.
[2]清华大学公共管理学院社会管理创新课题组.乌坎事件始末[J].中国非营利评论，2012，（2）.
[3]张严冰，曾志敏.“小乌坎，大中国”——论“乌坎事件”对中国政治经济发展的启示[J].中国非营利评论，2012，（2）.
（责任编辑：巴红静）
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