陈鸿金
摘 要：土地是企业生产的基础资源，取得土地使用权证是国家法律赋予的要求，作为电网企业自物权法实施之后，实施了变电站、办公楼及供电所等土地资源的清理完善办证工作。笔者从电网企业的土地权证办理的难度、形成原因、提升管理的角度进行了分析思考，助于提升今后的土地权证管理工作。
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关键词 ：审视 土地权证 思考
2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国物权法》。该法第二章有关条文明确规定：“国家对不动产实行统一登记制度，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”。 土地作为电网企业经营的不动产，应当依照《中华人民共和国土地管理法》的规定要求依法进行登记，办理《国有土地使用证》。
按照现行法律法规，电网企业应当办理土地使用权属登记的土地主要包括：变电站（开关站、开闭所、供电所）及相关设施占地，调度通讯用房占地，营业用房占地，办公用房占地，其他生产性房屋建筑物占地；后勤服务用房占地，其他非生产性房屋建筑物占地；闲置土地。不包括输（配）电线路通道占地和杆塔占地。
福建电力公司自开展土地权属清理完善工作以来，取得了很大成效。但至今省公司系统仍然有120多宗土地权属尚未办证，余存的未办证土地工作困难很大，现在是进入啃硬骨头的攻坚阶段。
审视土地权属清理完善以来的工作，分析、反思福建电力公司土地权证的办理过程，笔者认为以下几点值得认真思考。
一、造成难以办理土地权证的根源
审视土地权属清理完善工作，目前仍有120多宗土地难以办理土地权证，造成此状况、究其根源主要有：
一是未批先建或规划外建设。一种现象是，历史上由于某些政策的影响，地方经济在某个时期突然发展较快，但电力发展规划工作一时跟不上，造成规划外应急建设投运变电站。
另外一种现象是，规划确定的建设地址、在实际开工建设时地址发生改变、移位，但规划部门没有重新办理核准手续。尤其是在2006年实行电网建设项目“审批制改核准制”之后，原先在可研核准阶段，地方各级政府盖章同意的变电站建设地址，受电网自身建设时间往往是在规划核准之后的两年或三年之后才要开始征地和动工建设，当年核准时确定的建设地址，因地方经济发展规划调整、政府换届主要领导人变化、核准建设地块已经被其他企业征用建设等各种原因，原建设地址发生重大改变。要么是在原建设地址附近转了一个方向、要么是在原建设地址附近重新择地建设，形成变电站实际建设地址坐标点与规划核准的原建设地址坐标点不一致，直接造成了部分变电站未批先建。
上述两种现象造成部分变电站属于未批先建或站内建筑为规划外建造，难以按照《土地管理法》的规范要求提供办理前期土地使用相关资料，与土地管理部门协商困难，导致办证困难。
二是办理权证资料难以收集。1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》，自一九八七年一月一日起施行，同时明确1982年2月13日国务院发布的《村镇建房用地管理条例》和1982年5月14日国务院公布的《国家建设征用土地条例》同时废止。
随后，国家对土地管理法进行了两次修正和一次修订。分别是1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第一次修正，1998年８月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订，2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正。目前执行是2004年修正后的土地管理法。
现在办理土地证，全部要求按照修正后的土地管理法提供完整的一套办理材料，但因电网企业目前在用或退役的变电站，部分由于建设时间历史久远，以前建设资料要求不规范或没有要求（比如环境评估报告），有关资料如政府规划用地文件、征地批复文件等书面资料难以取得。
三是权证办理成本过高。按照2004年修正后的土地管理法，“未批先建”使用的土地，在办理土地权证时必须进行“先罚款、后办证”。罚款的标准一般为每平方米30元左右，还要按照新的土地征收费用标准收取土地有偿使用费、耕地开垦费、征地管理费、失地农民保障金、耕占税等各种办证费用，办理国有土地使用证成本很高。尤其是罚款金额如何列支尚未明确，不进行罚款、国土部门又没有上级的政策依据，电脑流程流转不下去，使得一直与当地国土部门协商未果。特别是2014下半年以来，国土资源部华东分局提高了航拍的精度和巡查密度，加大土地违建处理刚性管控力度之后，相当一部分的变电站“未批先建”用地陆续被航拍到；但国家依法开展土地审计后，地方政府协调的操作空间越来越小，不得不按照处罚的程序流程来办理土地权证，加大电网建设的经济负担。
四是涉及基本农田等用地调整。从土地权属清理完善工作逐步深入后发现，电网企业部分变电站站址为农保田、防护林地、文物保护地。
涉及地方农保田调整每年指标有定额，一般一年为三个批次由地方政府呈报审批，根据调整的土地面积大小、有的需逐级上报到国家国土部同意，调整周期长，何时能够批复下来，控制力很弱。
涉及防护林地，需要地方政府逐级报请省林业主管部门审批，达到一定面积的林地，还要报国家林业部门批准，流程时间很长；涉及文物保护地，要根据文物的级别，逐级呈报国家或省文物管理部门审批，还要进行现场文物保护方案审查确定。
这些农保田、防护林地、文物保护地的审批，反映出规划在可研核准阶段工作现场勘查不细致、手续没有办理好，造成后续基建阶段无论是征地、还是办理增加不少困难，而且没有完成时间的把握。
五是政府无偿供地遗留的问题。从土地权属清理完善工作逐步深入后发现，部分变电站站址为当地政府无偿提供用地进行建设，没有土地征收的任何手续。到实质性办理土地权证时，无法向国土部门提供必备的书面资料、缴费凭据，审查无法通过，造成难以办理土地证。
六是批复的土地用途与实际不符。从土地权属清理完善工作逐步深入后发现，有个别单位原来取得的土地批复用途是“商业用地、建设酒店”，但实际用途改成建设办公用房，用途改变暂时无法办理土地证。更有个别土地项目，涉及取得土地时的单位因机构改革已经撤销，工商营业执照已经注销，造成难以办理土地证。
七是个别经办人员工作责任心不强。从土地权属清理完善工作逐步深入后发现，有个别变电站、供电所，在以前建设时，地方乡镇政府书面承诺代为征收土地、收取一定的费用、代为完整办理土地证，双方签订了书面协议、并支付了有关款项。但变电站、供电所建成投用后，原基建班子撤销，基建经办人员责任心不强，没有跟踪办证进度，乡镇政府多次换届、况且现在办证手续要求严格和办证费用提高，已经难以办理土地证。
二、办理土地权证的工作流程繁琐
按照2004年修正后的土地管理法及其以后的有关文件规定，办理土地权证总共需要25项资料，涉及规划局、环保局、发改委、国土局等多个部门。以办理新建变电站土地证为例，规范程序需要经过项目规划（包括土地规划）、项目初设（包括土地农转用）、施工图审查（包括建筑开工手续办理）、窗口申请办理土地证等主要流程。大致可分解为以下流程及内容：
首先从：规划选址意见书(规划局)—环境影响审批（环保局）—地质灾害影响审批（国土局）—土地预审（国土局）—项目可研（省公司或发改委）—核准文件（发改委）。
其次是：项目初设（省公司或发改委）—签订征地合同（委托地方政府征地）—建设项目修建性详细规划审查（总平方案审批）(规划局)—建设用地规划许可证(规划局)—土地农转用报批(国土局县、市、省)—供地手续办理(国土局县、市)—建设用地批准书（国土局）—土地登记手续办理（界址认定）（国土局）—公示（国土局）—土地证办理（国土局）。
涉及房产证的还要经过：施工图审查（建设局审图公司）—消防审核（消防大队）—建设工程抗震审批（建设局）—人民防空建设审批（人防办）—基础设施配套征收（建设局）—建设工程规划许可证(规划局)—工程、设计招标（省公司招标办或政府招标中心）—施工单位、监理企业资质核准审查、城市生活垃圾处理费、建筑垃圾处理核准、散装水泥专项资金征收、缴纳新型墙体材料专项基金、建筑施工许可证（建设局）。
其中：规划局主要是“一书两证”：即规划选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。
国土局主要是：土地预审、土地农转用报批、供地手续办理、土地登记手续办理、土地证。
建设局主要是：开工手续办理、建筑施工许可证。
以上流程及需要的资料很多，如果在可研阶段、建设施工阶段，只要有一步没有取得书面材料，在办理土地权证时则难以审查通过。这些资料取得、繁琐手续，使得办理土地证、房产证时间长、难度大、可控力弱。
三、权证清理完善的全省性协调推进
土地权证的办理涉及的政府部门多、流程长、手续繁琐，尤其是涉及1987年以前的土地权证办理，难以按照现行“土地管理法”的规定办理《国有土地使用证》，而且还涉及到高额罚款费用。
福建省电信实业集团有限公司、中国邮政储蓄银行两家单位在企业改制时，分别取得福建省国土资源厅的大力支持，专门为其解决历史遗留的办理土地权证问题而下发文件，统一办证工作要求，很快就解决了各地的土地权证办理困难。
因此对于电网企业办理土地证，目前遇到的情况的与电信实业集团、邮政储蓄银行两家单位在改制时遇到的问题是一样的，需要从福建省国土资源厅层面进行协调、取得明确的政策支持，加快土地权证的办理速度。建议有三：
一是对于1987年之前的建设用地，建议给予从简办理，具备用地批文的，给予办理土地登记发证手续；具备用地批文但因时间跨度太长无法找到批文档案的，按统一登报公示后，采用国土局对界址进行单方认定给予办理土地登记发证手续。
二是对于1987年之后的，涉及“未批先建、罚款处罚”、且资料不全的，按照现行政策规定的正常程序无法办理土地使用证，采取一次性解决历史遗留问题，按照目前实际占有土地的测量现状为基础、对相应的申报资料一次性简化、免除未批先建的违规罚款，经过界址确定、公告之后，给予办理土地登记发证手续。
三是当地电网企业要紧紧依靠政府，主动向政府国土部门、规划部门汇报，争取地方政府分管领导出面进行土地权证办理专项工作协调，在当地政府的工作权限内明确办证的有关具体原则、做法，形成专题会议纪要，加快推进土地权证办理。同时，应当将变电站的投运、当地经济发展的用电接入与土地权证办理工作相挂钩，形成联动挂钩机制，提高当地政府的工作积极性。
四、改进电网项目发展规划与基本建设的管理
当前电网变电站建设中涉及土地权证办理方面仍然存在以下问题：一是在变电站项目可研阶段取得发改委核准之后，实际进行开工建设时，原来核准的变电站址移位、或者直接异地改变建设地点；二是仍然出现担心受国网公司建设工期考核影响，在未取得征地的情况下未批先建、将被罚款，有的已经被上海国土监管部门航拍到、正式发出书面通知要进行处罚；三是仍然存在可研阶段不够深入具体，提供核准的建设地点内存在农保地、防护林、文物保护地等情况，造成开工建设时出现建设场地与核准场地四至不一致。
针对以上问题，建议采取必要的措施加以防控，要坚决防止再新增出现难以办理土地权证、新增出现未批先建被罚款的情况。
一是对发展部门已经取得政府发改委核准的变电站项目，省公司预先安排前期征地费用，立即在erp项目管控系统中立项，安排办理核准项目的征地工作，提高依法治企的法律意识，依法在实际开工建设之前先征好地、落实土地四至和简易围墙。这样做，对于下一步变电站实际建设工期也起到可控、在控。
二是强化发展部门承办项目可研阶段的工作质量控制，要实行可研项目质量移交审核制。即：一是上报核准之前，发展部门完成的变电站可研资料在上报发改委核准前，应当知会基建部门共同进行建设地点的现场核对，防止出现农保地、防护林、文物保护地等情形。二是项目核准之后，对核准后的相关资料规定期限发展部门必须移交给基建部门，并办理向省公司申请ERP项目编号，落实征地资金额度，督促、考核基建部门在规定期限内办理完结土地权证。三是若出现政府在项目核准之后，由于用地规划调整需要重新变更建设地点，造成实际建设地点与核准建设地点不一致，则应当由基建部门退回发展部门，重新办理项目核准手续，取得新的核准批文。
三是变电站项目实际开工建设时实行联合审签制。在开工时由基建部门发起，经发展部门、财务部门、设计部门等联合审签，开工前严格审查是否具备土地证、施工建设许可证、规划手续是否完整等必备资料，防止再出现“未批先建、高额罚款”的风险。
参考法规：
[1]《中华人民共和国物权法》.
[2]《中华人民共和国土地管理法》.
（作者单位：国网福建省电力有限公司漳州供电公司 福建漳州市 363000）