刘 舸
（中共唐山市委党校，河北 唐山 210028）
摘 要：本文从多角度深刻剖析了当前基层信访工作面临的严峻形势，从深层次探讨了基层信访案件的成因，并对现行信访制度提出顶层设计思考。
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关键词 ：基层信访；现状；分析
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2014）34-0190-03
收稿日期：2014-11-20
基金项目：本文为“2014年度河北省社会科学发展研究课题”的结项成果，课题编号：2014031505。
作者简介：刘舸（1968-），女，汉族，中共唐山市委党校科文教研室主任，副教授，学历本科，研究方向是中国传统文化和当代社会问题。
信访制度是具有中国特色的一项社会制度，是党密切联系群众，公民实现合理诉求，化解纠纷和解决社会矛盾的特殊机制。当前，正处在深刻变革时期，多种利益主体、多重矛盾纠纷交织在一起，头绪繁多、错综复杂，解决难度大、稳控难度大，致使基层信访形势严峻。
一、当前基层信访面临着严峻形势
改革开放30多年来，我国经济社会发展步入了快车道，取得了举世瞩目的成就，同时积淀了大量矛盾和问题。就当前信访形势而言，主要表现在“四个明显”、“两个集中”、“一个堪忧”。
“四个明显”，即：
（一）燃点降低，信访人情绪激化趋势明显。在社会普遍存在浮躁情绪、缺乏有效疏导的状态下，少数群众突破法律底线，实施所谓的维权行为，没有道理可讲，没有廉耻、名誉、人格可言，民众情绪燃点极低。近年来的极端事件，明显地呈现出信访人情绪失控趋势。2013年6月厦门公交爆炸案制造者、老上访户陈永总案，同年7月北京首都机场T3航站楼引爆自制爆炸装置冀中星案，2014年7月中国青年报社门前7名信访群众服液体后集体倒地案，都是见证这一趋势的典型案例。据人民网报道，最高人民法院信访大厅每月检查出20—30瓶敌敌畏，每年扣押各类管制刀具4000余把，从中可见一斑。
（二）信上不信下，群众信访上行趋势明显。信访上行，根本原因在于群众“信上不信下”，普遍存在“告御状”、“找青天”的想法。据国家信访局统计，2013年1—9月份，全国信访总量下降2.4%，但信访上行趋势十分明显，数量下降主要集中在设区市以下，国家信访局受理的信访案件不降反升，同比增长了28.3%，进京非访总量达到了2006年以来的极值。基层党委、政府只能本着息事宁人的态度处理问题，助长了信访群众“告御状”的势头。2013年7月国家信访局开通网上投诉平台后，网上信访数量大幅增长，每天处理的网上投诉案件在1200件左右。
（三）处置不力，老户重复上访趋势明显。有的把上访当职业，频繁进京赴省上访，在“人要接回，事要解决”的原则指导下，上访成本极低，与之相对应的是，基层单位劝返接回成本高涨，而且劝返接回难度越来越大，信访案件解决难度越来越高。特别是一些非访老户的“斗争策略”越来越“高明”，单一的行政拘留基本失效，甚至成为在非访群体中炫耀的“资本”。从国家信访局受理的信访案件看，2013年重信重访率仍达到60%。
（四）相互串联，组织化趋势明显。原8023部队、援越抗美退役士兵，原农村民办代课老师等特殊群体，以各种方式在一定区域内串联，活动频繁，动辄数百数千人围堵党政机关，稳控压力巨大。非访人员加紧勾连，他们分别从北京敏感区域送至马家楼、久敬庄接济中心，这些人频繁聚集，互相传授经验、交流体会、指点迷津，有的甚至在这里发表演讲，共同发泄对党和政府的不满，影响极坏。同时，农村换届选举引发的“亲沾亲、故连故”的家族派系之争，矿产资源丰富地区和城区周边农村，越来越呈现出宗族权力化、裙带化、利益集团化的倾向。
“两个集中”，即：
（一）反映问题的领域集中。上访群众反映的问题，多集中在土地征占、拆迁安置、劳动保障、涉法涉诉等方面。从国家信访局公布的数据看，这些类型的信访案件，占信访总量的比重高达70%以上。
（二）上访的时间集中。信访人上访的时间具有明显的选择性。一是国家重要节日或举行重大活动等敏感时期，上访人异常活跃，频繁越级上访或长时间滞留在北京等地。其间，上访群众情绪激动、诉求更高、劝返难度更大。据不完全统计，敏感时期发生的信访案件数量至少占全年信访总量的一半以上。二是农闲时节，农民大量赋闲在家，于是开始走出家门，四处上访，有的甚至成为习惯，自称只有到上访群体中，才能找到自己的尊严。
“一个堪忧”，即基层干部思想状况堪忧。
（一）思想负担重、精神压力大。压力主要源于层层加码的考核倒排、通报约谈制度。2013年11月，国家信访局虽然改变了通报办法，取消了上访排名，改为点对点通报，但有些地方仍执行着倒排通报制度。以河北省为例，至今仍沿用着过去的考核通报办法，继续实行非访、进京集体访、赴省集体访等项倒排通报；唐山市则继续实行非访、进京集体访、进京个体访、赴省集体访、赴省个体访等项倒排通报，这一指标化的考核通报，极易造成基层政府和上访人员“双重越位”，在这一博弈过程中，给基层干部带来了沉重的思想负担和空前的工作压力。
（二）工作累、怨气大，无奈感强烈。面对形形色色的信访群众，信访干部工作十分辛苦，经常不能按时吃饭、按时休息，同时还肩负着大量中央省市三级交办案件的办理，任务量很大；信访干部受了很多气，面对信访群众的出言不逊、漫骂侮辱，他们只能忍受，始终保持和颜悦色，心里的怨气积压严重；特别是面对信访老户，打交道多年，规劝效果不明显，感觉十分无奈和失落，工作没有成就感可言。
（三）基层信访干部后继乏人。信访是号称 “机关第一难”的工作，系统内的想尽一切办法想出去，系统外的不愿进来。据了解，在基层信访机构编制普遍偏少的情况下，还有许多县级信访部门出现缺编的状况。信访干部所承担的职责、所承受的压力，对其他部门的人员没有吸引力，想调进的凤毛麟角，处于后继无人的窘境。
（四）缺乏保障信访干部身心健康的制度。基层接访场所相对比较简陋，一般没有设置安检系统，在矛盾日益尖锐、访民情绪激烈的当下，信访干部人身安全没有保证。日复一日、年复一年的接访或者陪同领导接访，身心疲惫、情绪低落、心态失衡。特别是每天生活在比较压抑和情绪低迷的环境中，忍受着难以承受之辱，吸纳大量负面信息，心理健康容易出现问题。
二、基层信访案件的成因分析
（一）历史与现实的碰撞。一些信访人片面地、割裂地看待历史，用现行法律政策衡量曾经发生或者已经处理过的行为。分析起来主要有三种心态：一是居功至伟心理。主要是特殊群体，比如，涉军群体尤其是“两参”人员，他们认为，在中国革命和建设年代，为党和国家做出了巨大贡献，理应得到心理期望的、自己认为合理的各项待遇，从而利用各种手段，向党委政府施压。二是攀比心理作祟。有些信访案件在多年前已经化解，信访人签署了息诉罢访保证书，但又出现反复，原因在于相互攀比或与当下的经济社会发展水平比较。三是失落心理加重。主要表现在改制企业下岗职工、企业军转干部等群体上。因不同的工作岗位，工资差距、收入水平、社会地位的差别，致使失落心理严重。
（二）施政理念固化与群众法律意识增强的矛盾。一是公职人员官僚主义思想依然存在。基层干部不愿适应变化了的形势，宗旨观念淡薄，服务意识不强，导致党群干群关系紧张，引发了许多信访案件。二是推诿扯皮现象比较普遍。“事不关己、高高挂起”和“多一事不如少一事”的思想在公职人员中盛行。三是干部违法施政问题时有发生。主要集中在镇村干部和执法执纪部门，涉法涉诉案件也占有较大比重。四是群众狭隘的法律意识增强。一些信访人受知识面影响，限制了判断力、理解力、执行力，往往要求以现行的法律法规，去改变过去的行政行为和司法判决，没有考虑法律的追溯期限。
3、现行政策与基层群众利益诉求不适应。政策制定缺乏群众基础。政策制定流于形式，调研的深度、广度不够。要么围绕领导意图，要么心浮在上，屏蔽群众真实想法，要么圈定调研对象。群众利益诉求不断提高。随着经济社会发展，群众维权意识增强，利益诉求随之水涨船高。由此产生了大量信访问题，影响了社会和谐稳定。
4、党员干部教育与基层群众教育双重缺失。党员干部群众的教育没有及时跟进，道德失范、心理失衡、情绪失控、人际失和、全民失信，成为大量信访问题产生的思想根源。教育的形式不灵活、不丰富，缺乏吸引力。蜻蜓点水，对其无关痛痒，正面典型缺乏说服力、感染力，示范教育作用不明显。教育的重点不明确、不突出，缺乏针对性。结合思想实际，入情入理、入心入脑的教育培训少之又少；普法教育流于形式，效果不明显。
5、现有信访体制机制与基层实际脱节。在信访工作实践中，基层信访工作被推向了“两难”的境地。一是“软到家”与“硬到底”如何取舍。在“软”的方面，软得无原则。诸如组织上访骨干旅游、机关人员陪上访群众打麻将、喝酒等现象。在“硬”的方面，硬得无法纪。诸如违法限制信访人自由，动用“黑保安”恐吓押解信访人等。二是“稳定北京”与“和谐社会”孰轻孰重。单纯强调北京的稳定，必然走进误区。国家信访部门片面听信信访人一面之词，导致错误的判断，给基层党委政府施压，变相助涨了上访人的气焰。要想实现稳定北京这一目标，必须全国一盘棋。三是“记账通报”与“科学界定”能否协同。对有理或有合理因素的信访案件，即使被通报、被追责，基层干部无话可说。但对那些没有道理、缠访闹访的，如果不能科学界定，一味通报了事，基层干部就会觉得委屈、就会不服气。
从深层次看，主要有四方面原因。
1、理想信念缺失。理想信念，是一个人的精神支撑，是一个民族的脊梁。对于国家来讲，共同的理想信念，是团结奋斗的思想基石。当前，很多民众信仰不坚定甚至完全丧失，寺庙丛生、道观林立、迷信盛行，邪教无孔不入，有些甚至成为敌对势力反党反政府的工具，意识形态领域问题比较突出，引发了大量信访问题。
2、城乡和贫富差距。目前，城乡差别不断拉大，城市居民所享受的附加在户籍制度上的各项福利待遇，让农村居民“羡慕嫉妒恨”；城市居民间接享受的生活环境、教育资源、就医条件，让农村居民“望而却步”。中国的城市与农村，恍若隔世。这种对立，是整个社会心态失衡的根源，是社会矛盾日益累积甚至不断加深的根源，是信访问题层出不穷的根源。
3、社会诚信崩塌。当前，政府与民众双重失信，产生了大量信访问题。就政府而言，大量政府债务缠身，有的基层政府为了多出政绩，大兴土木，形成了庞大的、多年难以偿还的政府债务，有的拍脑门决策的市政工程成为烂尾工程，想当然推动的民心工程半途而废，承诺的惠民政策不能如期兑现，损害了党心民心。就民众而言，在政府失信的情况下，原本朴实善良的群众不再恪守传统的乡风家风，不得已只能“以失信对失信”，不甘做诚信的“奴隶”，只要触及自身利益，就会百般阻挠、漫天要价。
4、基层基础薄弱。有些基层党组织软弱涣散，甚至形同虚设，已成事实。有的有牌有人没活动、无钱无权不办事；有的拉帮结派、排斥异己；有的内耗严重，派系斗争不断；有的贪赃枉法、损公肥私，欺压百姓、横行乡里。基层组织负责人本应是构建基层新秩序的组织者、推动者，相反，却成为基层和谐稳定的破坏者，成为制造信访案件的当事人。
三、信访制度顶层设计的思考
从基层信访工作实践看，信访制度的顶层设计，是抓好信访工作的根本。好的制度设计，可以使大多数信访人逐步退出历史舞台，可以使大多数信访问题迎刃而解，可以使大多数群众的利益得到有效保障。
1、政策层面：一是对待特殊群体的政策要鲜明。对于涉军涉核退役人员等群体，国家层面或指令省级政府制定统一政策、统一答复、统一管理，应该给予的待遇，视财力和居民消费水平一步保障到位，建立自然增长机制。对于特殊群体应归口进行管理，发挥民政、教育等部门作用协调解决。二是对信访问题集中领域的政策要调整。决不能把信访简单理解为群众的不理智行为，决不能视群众信访为“洪水猛兽”，应真正把群众信访当作制定政策、调整政策的“睛雨表”，深刻反思现行政策存在的突出问题。三是对待信访群体重信重访、缠访闹访行为要治理。探索建立新的信访登记受理机制，实行有偿登记受理，促使重访缠访老户放弃不合理诉求回归理性，使本应通过诉讼途径解决的信访案件回归司法渠道。
2、法律层面：一是积极推进信访立法。2005年起实行的《国务院信访条例》显然层级偏低，需要通过立法进一步规范公权力机关行为以维护公民合理权益，规范信访人行为以维护社会稳定，界定信访机关的受理事项以解决“诉访分离”中的问题，树立法律权威，在法律的框架下定位信访。二是出台更加明确、更加细化的规定严厉打击违法上访。对组织煽动串联上访的骨干分子，对于频繁进京非访的老户，出台更加严厉的规定，适当放宽行政拘留、轻罪快审条件，更加明确的措施，依法从快打击。三是提高公民法律意识。组织开展形式各异、丰富多彩、灵活多样的普法宣传活动，触及思想、触及灵魂，内化于心、外化于行，让群众做到自觉尊法守法，理性信法用法。
3、制度层面：一是建立督查督办制度。改革信访部门工作职能，把工作重点转向督查督办职能，发现大规模群体信访隐患，发现党政干部贪腐、失职渎职等行为，发现政策执行中出现重大偏差，要及时跟进、一督到底。同时，强化政府各部门信访职能，压实政府部门接待信访和解决问题的责任，逐步实行归口管理、条条管理。二是完善信访终结制度。对合理诉求解决到位的信访案件，上级信访部门应及时予以终结。已经终结的案件，信访人再次信访，可由纪检监察机关启动责任倒查，公平公正、一视同仁对待党员干部和信访群众，还群众一个明白，还干部一个清白。三是废除与依法治国相违背的制度。信访存在的本身，是一种人治的表现。近年来反复强调领导干部接访制度、党政领导包案制度，是与法治精神相违背的制度，领导干部接访、包案，难免从个人政治前途出发，以息事宁人的态度，以行政命令的手段，无原则地解决信访问题。应建立一系列制度，清除信访工作积弊，使信访工作纳入规范化、法制化轨道。
4、基础层面：一是切实加强基层组织建设。完善基层组织管理机制，强化对基层组织负责人的约束，规范施政行为。对村痞、村霸要依法严厉打击，铲除黑恶势力滋生的土壤；利用村“两委”换届时机，把那些领富带富能力强、组织协调能力强、群众威望高的人选进村“两委”班子，使基层组织真正履行职能，在维护社会和谐稳定中发挥不可替代的作用。二是完善社会稳定风险评估机制。现在，各地都在推行重大决策、重点项目社会稳定风险评估，但本级做出的决策、本级决定实施的重点项目，由本级实施社会稳定风险评估，理论上行得通，实际上很难起到制衡作用。应将风险评估上提一级管理，县级做出的决策，由设区市一级组织评估；设区市级做出的决策，由省级组织评估，最大限度地规避风险。三是关心信访干部的健康成长。各级党委政府要真正关心关注信访干部，加强接访场所建设，强化安检措施，提供安全的工作环境。要实行信访干部轮岗交流制度，让更多年轻干部到信访岗位接受锻炼。选拔任用干部时，信访干部应优先考虑。关心信访干部的身心健康，建立信访干部心理咨询、强制休假、定期疗养等制度，让他们安心工作、快乐生活、健康成长。
5、社会层面：加强全社会诚信体系建设，把信访纳入全社会诚信体系。探索建立信访人员“黑名单”制度。及时向社会公布，用舆论的力量约束信访人的行为。在电视、报纸等媒体开设专栏，对违法上访的典型案例公开曝光，引导广大民众明事理、知廉耻。要大力弘扬中华民族传统美德，弘扬社会主义核心价值观，以鲜活的事例教育人、引导人、塑造人、鼓舞人。
（责任编辑：赵蕾）