仲济香 张远索
摘要：农村土地“三权分置”是中央根据现阶段发展形势提出的农村土地制度改革的重要理念。有效配置农村土地的所有权、承包权、经营权和切实保障农民的土地权益是这次农村土地制度改革中需要解决的两大问题。从回顾农村土地“三权分置”发展历程入手，依次分析了农村土地所有权、承包权、经营权三项权利设置的过程中如何保障农民利益。认为可通过明晰土地所有权主体、提高补偿标准、打击村霸现象、缩小工农产品价格剪刀差、进行土地股份制改革、重视农民劳动技能培养、加强监督检查等途径，最大限度保护农民利益。
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关键词 ：农村土地；三权分置；农民利益；股份制
一、问题的提出
2014年9月，总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上表示，现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题。要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。同时他表示，发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。在土地流转、规模经营过程中，要求做到“六不一严”。即不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力、不能搞强迫命令、不能搞行政瞎指挥、不能片面追求快和大；对工商企业租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度，对准入和监管制度作出明确规定。由此可以看出，中央高层非常关注当前农村土地制度改革以及农民土地权益保护问题。有学者认为，总书记提出农村土地“三权分置”，为今后土地流转过程中更多的制度创新提供了空间。在此背景下，本文拟就农村土地“三权分置”过程中的农民利益保护问题进行分析，以期为政府部门出台相关政策提供参考。
二、农村土地“三权分置”发展历程
我国2004年修订的《宪法》和2004年修正的《土地管理法》都明确规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有……任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，这为我国农村集体土地所有权的设置提供了法律保障。2002年颁发的《农村土地承包法》第三条规定，“国家实行农村土地承包经营制度”；第五条规定“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”；第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”；第三十三条规定，将“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”作为土地承包经营权流转应当遵循的原则之一，这些，都为我国农村集体土地承包权设置和流转提供了法律基础。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出“土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收……，鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地”。同时强调要“坚持经营规模适度”的原则，并指出现阶段要重点扶持土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的土地流转规模经营行为。
三、“三权分置”中不同权利设置环节的农民利益保护
1.农村土地所有权环节农民利益保护
现阶段，我国农村土地属于“村农民集体”所有，该集体涵盖该本村内所有农民，即每个农民都是该集体的组分。有学者指出，我国的农民集体是一个含义宽泛且无精确内涵的概念，其只能表现为一个摸不着、看不见且极度抽象的集合群体。法律层面上规定“村集体经济组织”或者“村民委员会”代表集体行使所有权，但是由何人组成“村集体经济组织”或“村民委员会”才能真正公平公正地代表全村农民的利益，是个值得研究的问题。现实中，在农村土地所有权问题上，不管是村内哪些人组成的“村集体经济组织”或“村民委员会”，其所有权内容都是不完整的，其使用权严格受制于高层政府制定的土地用途管制，收益权、处分权等也不充分。这个土地所有权的主体组织，其功能一般表现为农村土地管理制度政策的上传下达，有时也扮演博弈方或谈判方之一。比如该集体组织的土地被征收时，村集体经济组织或村民委员会会代表全村村民进行利益争取。
在所有权设置这个环节中，“三权分置”事件不会对农民利益产生大的影响。农民利益的保护主要集中在以下几个问题的解决：一是所有权主体的进一步明确化，培养农民自身所有权主体意识；二是提高补偿标准，探索符合当前实际的集体土地入市模式；三是避免村霸治村现象，降低“村集体经济组织”或“村民委员会”与商人勾结合谋的可能性。
2.农村土地承包权环节农民利益保护
1993年，中央提出了“增人不增地，减人不减地”的政策。1997年，中央又做出了“在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长三十年”，并且实行“大稳定、小调整”。特别是《农村土地承包法》，把党的这一政策用法律的形式固定下来，使党的政策上升为国家法律。政策初衷是避免因频繁调整地块权属从而挫伤农民耕作积极性，保证农业生产的稳定性。但是实践证明，超过一定时期，在城镇化快速发展的背景下，随着村民家庭人口数量的变化，农民撂荒现象时有发生，导致土地资源的浪费，并带来潜在的粮食安全隐患。
在承包权设置这个环节中，要实现农民利益的有效保障，应解决以下几方面的问题：一是缩小工农产品价格剪刀差，提高粮食价格或提高农耕补贴，如2009年取消农业税，刺激了农民耕作积极性。有消息称，经国务院批准，2015年我国将启动对农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴三项农业补贴政策的调整和完善工作，通过“三合一”更有效发挥财政资金支持粮食生产作用。二是探索成员权、股份权改革，明晰村集体成员标准，保证所有农民在集体从属上“穷举互斥”，既保证所有农民都有承包土地的权利，又避免政策漏洞造成分配不均。探索股份制改革，为土地规模化经营和土地流转做好政策铺垫。
3.农村土地经营权环节农民利益保护
《土地承包法》中明确规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权（接转土地承包经营权）”。因此可以认为，土地承包经营权的流转行为、流转对象可以是本集体经济组织成员，也可以是非本集体经济组织成员。现实中，不乏这样的案例，如进城打工或做小生意的农户将土地承包地转包给村内其他村民，或者有的村将土地成规模地转包给非本集体经济组织成员进行规模化种植。近日中央单就农村土地“经营权”进行分置，一方面是对既有土地承包权流转的认可，二是对当前农村土地制度改革过程中出现的新问题、新情况的积极应对。从中央层面放活土地经营权实际上是高度重视农地流转的体现，是农村土地制度的一次重大创新，农村生产关系也将随之发生深刻变化。
在经营权设置这个环节中，可以通过以下几个问题的解决来保障农民的利益：一是创新土地权益股份制改革，将股份制思想作为土地承包经营权流转的基础理念，将动态股份制作为首选模式。即在土地规模化经营的基础上，按合法的村户籍人口为唯一标准进行股份权益的动态配置，消除“增人不增地、减人不减地”传统做法的弊端，最大程度上保障公平性。二是重视农民劳动技能培养，农地规模化集中以后，势必改变部分农民传统生活方式，学习新型农机化操作、新型作物种植等新的劳动技能等需求变得迫切，加强农民劳动技能培训，培养在土地规模化经营以后能快速上手的新型农民也是需要关注的一项工作。三是加强监督检查，保障账目明晰可查。设立独立的监察机构，畅通农民上访与投诉渠道，公开土地流转及流转后各收支细目，保障农民权益不受侵害。
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参考文献
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[基金项目：北京市属高等学校高层次人才引进与培养计划项目（编号：IDHT201304079）]
（作者单位：中国土地勘测规划院、北京联合大学应用文理学院）