谭霞
摘要：为有效发挥地方政府在廉租房制度执行中的作用,完善廉租房体制建设，本文分析了地方政府在廉租房制度上的利益博弈、供给模式不科学导致的责任缺失问题。并在此基础上，提出对地方政府应强化责任意识、转变承认承担方式、完善责任评价体系的解决对策。
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关键词 ：廉租房；地方政府；责任缺失
廉租房是政府为逐步解决城市低收入家庭的住房困难，在城市和县人民政府所在地的镇范围内，为家庭收入、住房状况等符合当地政府申请廉租房规定条件的家庭，通过租金补贴、实物配租和租金减免等方式，提供的一种社会保障性质的住房。中共十七大报告中明确提出，要“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”“让更多的人享受改革与发展的成果”。充分体现了党中央、国务院对我国住房困难群众的关心，对改善民生的重视，对构建社会主义和谐社会的信心。但是，由于各个地方的基本情况不一样，一些地方政府在廉租房制度建设和执行中参差不齐，导致许多地方的廉租房出现诸多问题。
一、地方政府在推行廉租房制度中存在的问题
1.地方政府认识缺位
地方政府部门作为社会的管理者，在推进廉租房建设中具有不可推卸的责任。在实施廉租房这一制度的过程中，地方政府不仅需要拿出一部分土地供廉租房修建，更需要对廉租房建设提供资金支持。在经济快速发展的利益驱使下，许多地方政府愿意将土地投放到房地产市场，并不愿意将土地过多地投入到廉租房建设中。
同时，廉租房制度的实施需要地方财政的支持，但许多地方政府的债务负担本来就较重，在公共设施建设上的资金投入又会增加地方政府的财政负担。因此，中央的这项“民心工程”在很多地方只是一项“形象工程”，并没有真正地贯彻实施下去。如同英国学者迈克尔·希尔提到的情形一样：“中央政府是政策的制定者，而地方政府是政策的实施者。二者之间的分离会导致中央政府的意图因地方财力匮乏而受阻”1 。
2.利益博弈导致的廉租房建设不积极
廉租房制度的有效运作需要充足的房源与资金作为支撑。但是，在这一制度的实际运作过程中，房源与资金的欠缺已成为不争的事实。地方政府受困于房源、资金源的不足，在兴建廉租房时呈现出力不从心的尴尬局面。
（1）房源供给数量有限。目前我国租赁房的房源来源主要是地方政府和单位出资兴建的廉租房，或是一些单位原有的集体住房，还有就是社会爱心组织和个人捐赠的爱心房源。这些房源对于城市里的低收入家庭来讲只是杯水车薪。增加公共租赁房房源，对我国租赁房制度建设而言，迫在眉睫。
⑵资金来源渠道狭窄。根据2007年《廉租住房保障方法》中规定，我国廉租住房保障资金的来源包括以下五个方面：年度财政预算安排的廉租住房保障资金；提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额；土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金；政府的廉租住房租金收入以及社会捐赠及其他方式筹集的资金。在这些来源中，年度财政的预算拨款是廉租住房资金的主要来源，但国家财政拨款毕竟有限。因此，在实际中廉租住房资金筹措运营较为困难。
3.监督管理不到位
在廉租房实施过程中，由于相关的政策和法规不健全、不完善，地方政府在廉租房的监管方面存在很大的困难和障碍。例如，在廉租房对象的个人收入的统计方面，由于目前我国对个人收入的统计只限于表面上的“看得见”的数字，对于一些灰色收入并没有相关机构进行统计调查，所以导致许多不应享受廉租房的人拥有廉租房，而真正家庭收入低下的群体由于各种原因而不能享受国家带来这项民心工程。
同时，许多地方政府只是负责廉租房的建设和分配，对于廉租房的有效使用却缺乏监管。导致许多拥有廉租房的家庭违反廉租房的相关政策，在政府不知情的情况下，私自将手中的廉租房转租、转让等。
二、地方政府在廉租房制度中责任缺失的原因
廉租房作为中央的一项“民心工程”，是党中央全心全意为人民服务的一项具体可行的措施。但由于廉租房制度的实施需要大量的资金、土地、法律法规等支撑，导致地方政府在一定程度上与中央政府产生了内在的博弈。这样的博弈，有地方政府自身的原因，中央政府在某种程度上也存在一定的责任。
1.地方政府自身定位不明确
2006年5月，国务院办公厅转发了建设部等相关部门《关于调整住房供应结构，稳定住房价格意见的通知》（简称国六条），通知明确规定：各级城市人民政府要将土地出让净收益的一定比例（5%）用于廉租住房建设。这一规定，明确了地方政府在构建廉租房方面的具体责任和任务。然而对地方政府来说，开发商品房经济受益较廉租房大很多。因此，在廉租房建设上积极性不高。
2.利益博弈导致的房源及资金供给不足
廉租房建设需要地方政府动用大量资金对房源进行开发、改造，而“分税制”后地方政府财政减少的事实与此形成矛盾，这无疑对地方政府造成了一定的压力，从而表现出运作不积极的状况。
（1）地方政府利益受损导致房源数量有限。开发商品房不但可以给地方带来税收，更为重要的是可以带来巨额的土地出让金。“从1994年至今，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方。从此，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源”2 。中央政府号召建设廉租房，在一定程度上削减了地方政府财政收入。由于廉租房的福利性特点不可能为地方政府带来如同商品房一样的高利润汇报。所以，诸多地方政府在廉租房建设上表现得“不紧不慢”，使得廉租房建设步履艰难，其覆盖面之窄可见一斑。
⑵地方政府财政负担沉重导致筹资困难。国六条规定，让地方政府客观上成为筹集建设廉租房资金的主要的、甚至是唯一的责任者。因此，如何筹措建设廉租房的巨额资金成为地方政府最头疼的问题。但据审计署公布的《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，我国政府性债务余额约30.3 万亿元，其中地方政府性债务总计17.9万亿元。可见，地方政府的债务非常沉重，而通过土地出让收入偿还债务已成为大多地方政府必不可少的一项措施。所以，地方政府一方面要完成中央和上级构建廉租房的任务，另一方面又需要通过土地的出让获取大量的资金来偿还债务，在这两难的境地中，不得不导致地方政府会在不牺牲地方财政利益的前提下，对廉租房的建设敷衍了事。
3.监督体制不健全
在我国目前廉租房的准入机制和退出机制中，有《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，这样一些宏观的指导性的文件，对申请廉租房和退出廉住房的具体要求和规定并没有一个明确的标准，只是要求各个城市要结合当地实际的标准进行审核和批准。而廉租房的建设是一个庞大的工程，涉及到诸多部门相互协助。一旦出现问题，就会导致各个地方政府在具体制定和实施廉租房申请、退出以及管理的过程中，相关部门各自为政，相互推诿。
三、发挥地方政府在廉租房体制中作用的对策
1.明确地方政府在廉租房建设中的责任定位
“住房同教育和医疗一样，不是完全意义上的地方性公共物品，由地方政府承担起全部的供给责任是不合适的。”3 这就意味着各级政府及房产主管部门必须明确廉租房制度的重要性提高认识程度。同时，地方政府应明确与中央在廉租房制度上的责任划分，保证责任的落实到位，树立两者利益相关的大局观，避免片面的、狭窄的内在博弈造成的廉租房建设的效率低下状况。
2.拓宽地方政府的廉租房供给与筹资渠道
⑴推进实现供给渠道的多样化。目前，政府集中提供的保障性质的普通住宅是我国廉租房供给的主要来源。但廉租房建设需要大量的资金和人力、物力支持,单靠政府的力量难以解决目前廉租房供给“僧多粥少”的局面。为了解决这一困境,我们可以不断探索廉租房供给方式的多样化。第一，收购空置的存量住房；第二，新建廉租房；第三，鼓励个人、社会捐赠。
⑵推进实现融资的多元化。要解决廉租房建设的资金短缺问题，拓宽融资渠道，中央政府与地方政府应充分利用市场多元化的优势，为廉租房的构建积极搭建融资平台。例如，通过发行公债，施行廉租房开发贷款证券化，建立廉租房基金等。同时，地方政府还应及时调整财政支出机构，在国家规定的廉租房资金支出范围内，根据自己当地财政的情况，适当扩大廉租房支出比例，从而推进廉租房融资的多元化。
3.健全完善廉租房监督体制
要健全和完善我国廉租房的监督体制，各地方政府必须建立严格的申请、审批、退出和管理制度。要做到这样一个连环的监督体制，首先，要从国家层面建立我国居民的个人信用制度和个人收入申报机制，全面统计和审核居民家庭的个人收入状况，确保廉租房的使用能够真正地运用到需要的家庭中；其次，对廉租房的建设、申请、退出以及管理的过程中，建立严密的监控体制，以防极个别官员利用手中的职权，贪污受贿用于廉租房建设的资金、胡乱分配廉租房的房源等；再次，建立完善的地方政府官员责任评估体系，将廉租房建设的各个环节与相应的责任官员链接在一起，加大对官员的责任评估；最后，加强网上监督和群众监督的机制建设，让廉租房的建设、申请、退出、管理等各个环节运行在阳光下，加大群众参与廉租房建设管理的监督权。
转变地方政府在推行廉租房制度中的认识观点，明确地方政府在廉租房建设中的责任定位，拓宽地方政府的廉租房供给与筹资渠道，从地方性法律法规建设、廉租住房准入与退出机制、地方政府官员的责任评价体系、群众监督等方面完善地方政府的廉租房监督体制建设，这将有力地推动我国地方廉租房建设，早日使住房困难群众实现“住有所居”的梦想。
引文注释
①迈克尔·希尔.理解社会政策[M].北京：商务印书馆，2003：88.
②张辉.中国土地现状解密:土地财政与地方政府[M].财经，2006（04）：27.
③巴曙松,张旭.中国廉租房的融资特征及其发展路径研究[M].西南金融，2006（08）：31.
（作者单位：四川外国语大学社会学系）