梁霖
一、科学定义宁镇扬同城化的内涵和目标
构建宁镇扬一体化，是江苏省区域共同发展战略的重要内容，是落实省委省政府提出的“优化区域发展格局”的应有之义。对提升全省经济整体实力，加快“全面达小康、建设新江苏”进程，实现“两个率先”目标，将产生积极的推动作用。
首先，要素整合。宁镇扬区域发展的战略任务，向北可将江苏南部经济发展的势头和要素向苏北扩散，向西则沿长江将上海为中心的长三角发展的势头和要素由东向西扩散与转移，辐射泛长三角地区。宁镇扬经济板块的战略意义，不仅在长三角区域内，也可成为国家推动长三角经济辐射中西部地区的桥头堡和增长极。
其次，一体规划。宁镇扬发展规划需要按照一个城市群来设计，各项措施要按照一个城市群来部署。当前最关键的是要推进“交通网络”与“市民待遇”的同城化，实现一小时交通圈，就是形成从南京、扬州、镇江这三个市中心的彼此通达。要解决三座城市间出行方式多样化、班次密集、价格合理的问题。
第三，全面融合。城市发展有其内在规律，城市的最早形成动因是交换和贸易的需要，交通决定了城市的半径范围，随着现代交通技术水平的不断提高，现代城市之间的交通越来越便捷，毫无疑问，按照现在的交通技术能力，在宁镇扬之间建设城际轻轨，完全能够实现三城市中心之间1小时甚至半小时通达。但是，必须指出，交通成本依然存在。而且，按照现在的交通技术，速度越快，成本越高。尽管三市政府可以采取行政措施降低部分成本，包括全部取消道路和过江通道对市民的收费，城际轻轨实行补贴票价等等。但市民仍然需要支付一定的交通成本，包括经济成本和时间成本。因此，早上在扬州吃早茶、中午在镇江游金山、晚上在夫子庙逛夜市，只能是市民的偶尔行为，对吸引外来游客可能更具意义。所以世界上一些巨型城市中，包括上海，相当一部分居民即使同一城市的其他地方也很少去。而政府的行政措施实质是财政补贴，可否长期持续也是一个问题。至于城市之间消费的差异，只要有交通成本的存在也一定会导致消费的分散化，扬州的富春包子、镇江的锅盖面在南京都能找到，而南京的盐水鸭在扬州、镇江更为普遍。
第四，资源共享。同城化的实质意义不在于交通是否便捷，事实上，现在三市之间已经实现了1小时通达，而是三市如何共享资源、发挥各个城市的独特优势、实现资源配置的更高效率。唯有城市的特色，比如南京的科教文化、医疗资源和城市规模，扬州和镇江的山水环境资源，这些是不可移动不可复制的独特资源，才是吸引城市之间人们流动的主要源泉。而更有吸引力的工作岗位、更宜居的生活环境，才是推动同城化的根本动力。公交卡能否通用等，都是具体措施，不能作为同城化的主要内涵和实现标志。
二、进一步夯实宁镇扬同城化发展的基础和条件
不同城市之间形成一体化和同城化，必须具备一定的基础和条件，目前在这方面的论证尚属粗糙。宁镇扬板块有着金陵文化、淮扬文化、润州文化的突出特点，三市文化同根、民俗同源、发展同脉，有着整合构建的良好基础和众多有利条件。
宁镇扬三地历史文化资源丰富、人才资源和历史佛教文化资源丰厚，再加上宁镇扬地区人文相近，地缘相邻，产业结构互补，处于沪宁高速高新技术产业带和沿江基础工业产业带的交汇处，经济的相融性、互补性较强。文化同根不一定自然导致同城化。且不说文化同根、民俗同源、发展同脉的概念非常含糊，用在整个长三角都可以，而事实上宁镇扬三市的文化还是有很多差异的。城市发展的基础是经济和产业，坦率而言，同城化是有成本代价的，文化的认同只能减少同城化过程中的阻力和矛盾，并不能替代经济成本问题的解决。
同城化的核心基础是城市之间的人员往来交流十分密切，否则城市之间的轻轨和高铁建成运营后会因为缺乏客流而造成巨大浪费。促使人员大量往来交流的动因，一是城市之间形成了相关产业的密切分工合作，专业化分工所带来的经济收益足以抵消交通成本；二是城市之间的不同特色具有巨大的吸引力，例如扬州镇江的居民到南京欣赏一场高水平的音乐会，南京居民节假日去扬州镇江小住两天，以享受山水之美，同时居民的收入水平足以承受频繁的交通往来成本。
从目前情况看，宁镇扬同城化发展具备了较为充分的条件。首先是领导层的酝酿比较充分，并先后被三市党代会作为重大战略决策通过，也被三市政府作为工作重点加以推进。南京市委十三届六次全会通过的《苏南现代化建设示范区南京市规划》，再次强调，要贯彻落实《宁镇扬同城化发展规划》和《宁镇扬同城化建设推进纲要》，实现重大基础设施统一布局、重大产业统一安排、城镇体系统一规划、公共基础设施统一标准。宁镇扬同城化也得到了省委省政府的积极支持，2012年“宁镇扬同城化”被写入省政府工作报告，并作为主要任务之一。同时，由省发改委牵头编制了《宁镇扬同城化发展规划》。
其次，随着三市居民收入的不断增长，休闲度假消费和个性化消费的需求大幅增加，三市之间的人员交流和往来频率大大增加，异城工作居住也开始出现。而各种主要基础设施建设正在逐步完善和相互衔接，三城之间的交通往来已经相当便捷，宁镇之间高铁和城际列车早已开通，宁扬之间的城际列车已经进入前期工作，镇扬之间通过润扬大桥不超过1小时，交通的方便程度已经接近发达国家水平。
第三，在全球经济已进入后危机时代、我国加快转变经济发展方式和推进产业结构战略调整的大背景下，区域发展格局面临重大变革，从粗放发展走向集约发展、从要素投入驱动转向创新驱动、从加工组装的工业为主转向以现代服务业为主已成为必由之路，转得早转得快就能掌握主动，形成优势。这对宁镇扬是十分难得的机遇，尤其南京作为江苏省会城市，人文荟萃、科教发达，发展创新经济和现代服务业具有非常好的基础条件。三市携手紧密合作，推动产业发展和要素配置在更加广阔的范围内推进，能够加快形成专业化分工和竞争优势。
但是，坦率而言，同城化最根本的基础——产业分工合作方面仍然比较薄弱，相反争夺资源的同质竞争十分激烈。宁镇扬三市均把电子信息产业、化工产业、汽车及零部件产业列为重点支柱产业，都要加快发展现代商贸业、旅游业、金融保险业、现代物流业、信息服务业等。因此，进一步夯实三市同城化的基础仍有很长路要走。
三、以改革为突破口推动宁镇扬同城化发展
总体而言宁镇扬一体化推进缓慢，实质性障碍并未解决。例如，阻碍资源配置的现行管理体制和行政区划限制，导致城市之间恶性竞争的经济利益和政绩考核，影响城市之间居民流动的社会福利待遇问题等等。
当前要立足把宁镇扬同城化发展上升为国家战略，理由是：目前长江流域四大中心城市进入国家发展战略的有上海（浦东新区）、武汉（武汉城市群）、重庆（成渝经济区），唯有南京板块没有上升到国家战略区域。作为一体化的龙头城市，南京应积极发挥省会城市的辐射功能，利用开发建设江北新区的大好时机，主动联合镇、扬两市，积极主动取得国务院及有关部委、省政府的全力支持，由省、市主要领导及相关部门，联合社会各方力量，积极申报建立国家级宁镇扬同城化示范区，将宁镇扬同城化示范区的建设上升为国家战略。如此，成为江苏新经济增长中心，不仅可提高宁镇扬地区获得国家资源的能力，同时可以使国家计划安排的某些大项目直接进入区域发展；还可以在国家战略的导向下，实施更为开放的体制，以吸引民间和国际要素的流入。
宁镇扬同城化发展需要尽快上升为国家战略，同时加快各项改革举措的落实和推进。突破影响宁镇扬同城化发展的瓶颈，尤其是解决现行体制方面深层次问题，最根本的途径依然是进一步深化改革，改革才是破解当前宁镇扬三市同城化推进缓慢诸多矛盾的法宝，也是三市居民获得改革最大红利的关键所在。三市要抓住建设南京江北新区的契机，做好做足这块试验田，在“同”和“化”上做文章，协调推进区域改革发展工作，既积极发挥政府协调作用，又充分发挥市场机制作用，突出区域中心地位，增创综合优势，发挥倍增效应，进一步提升区域发展竞争力，释放辐射带动力。
（作者单位：南京市委党校公共管理教研部）