郝思梦
摘要：中国的经济改革以及经济的快速发展，深深地影响着中国的政治体制，也对中国的地方政府改革和发展产生了重大的影响。我们在对地方政府体制进行改革与完善的过程中，要积极借鉴国外的相关经验，使改革能够稳步推进。本文从地方政府的界定入手，比较分析了中外地方政府财政体制、决策路径和绩效评估的异同，并依次提出相应的中国地方政府改革发展措施。
关键字：地方政府；财政体制；绩效评估；决策路径；行政改革
十八大报告中提出，“要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节”，并对重点领域和关键环节的改革做出了部署。其中，在阐述“深化行政体制改革”这一项内容时明确要求：严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。这些要求和举措无一不引发人们对我国现行行政体制设置和运行的思考，其中对于地方政府的思考与比较尤为迫切。
一、各国地方政府的概念界定
由于各个国家的政体形式以及历史文化的差异，使得各国对地方政府的界定存在一些不同的地方。《政治学百科全书》《美利坚百科全书》《国际社会科学百科全书》《拉鲁斯百科全书》《中外政治制度大辞典》等都对地方政府做出了相应的概念界定。这些界定虽然五花八门，但经过比较总结发现，所有的界定大致包含以下几个方面：首先地方政府大都指称基层政府；其次一般都被用以区别中央政府，其中联邦成员政府也属地方政府范围。因此，可以对地方政府做出如下界定：所谓地方政府就是权力或管辖范围被限定在一定范围和一定地域的政治机构，它从属于中央政府或联邦政府，在其领导或授权下行使相应的职权。例如，维护本地域或地区的社会秩序的稳定，促进本地域或地区的社会经济的发展，满足本地域或地区的居民的需要等。
地方政府作为一级行政机关，需要根据实际情况来进行设置。因此，不同国家的地方政府权责差异较大。而且，地方政府与中央政府的关系也不尽相同。接下来本文要对我国和一些典型国家的地方政府做一个简单的比较，由此来思考我国地方的政府改革。
二、我国地方政府与其他国家地方政府的对比
由于地方政府的类型按照不同的标准有不同的分类，本文对比的地方政府着重于省或州以下的类似县、镇的基层地方政府，并将分别从地方政府的财政、决策路径以及绩效评估等方面作一个简单的比较。
1.地方政府财政体制
各国地方政府的财政收入中税、利、债、费都是不可或缺的一部分。但是，不同的国家又有各自的特色。以美国为例，美国地方政府的征税权由各州法律赋予。其财政收入主要来自于本地经济体、联邦和州政府的拨款。一般分为四个部分：本级税收收入，本级非税收收入，政府间拨款收入和债。其中主要融资形式有三种：一是发行债券，通过债券筹集资金的形式来支持本地企业的发展；二是利用联邦政府的“城市发展计划”基金，从联邦政府低息借款用于本地经济发展；三是利用“公共资金”项目，把政府以及企业、私人的闲置资金集中起来，为企业贷款担保，直接或间接进行投资。
中国国家财政收入与美国联邦财政收入来源大致相同，也由税、利、债、费组成。但是，中国地方政府财政来源结构与美国有一些本质上的不同。我国的财政体制从1950年开始进行相应的改革，不同财政体制下的税收来源相差较大。
1994 年开始实施的分税制改革，划分中央税、地方税和共享税制后，地方政府的财政收入发生了较大的变化。地方政府的收入来源主要变为增值税的25%分享部分、完全由中央政府承担的出口退税部分(2004 年起略有变动)以及我们俗称的“土地财政”部分。
2.地方政府决策路径
在美国的50个州政府之下，有82 000多个地方政府，其组织形式和机构设置极为复杂，大致可以分为县、市、镇、特别区和学区这五大类。[1]美国地方政府是一种比较典型的“民主”政府，即民众的自主权较大，无论是地方官员还是地方议会的产生，甚至地方政府的任何一项权限的实施，都必须在广大民众的普遍参与下进行。美国地方政府模式类似于公司制，将公司治理结构中的股东大会、董事会和总经理的协调制约模式引进地方政府治理，使选民、市长或市政经理(行政长官)、市政理事会(立法机构)形成一种良性互动模式，以达到政府的有效治理。而英国地方政府是在地方自治的基础上，形成各个平等的自治体，且自治体之间不存在行政隶属关系，各自只对本范围的选民负责。[2]中国的地方政府决策与其他国家有很大的不同，极具特色。首先中国的一级政府的标志就是有没有设置一级“人大”，地方政府的决策必须向“人大”负责。除此之外，由于中国的政党体制所限，地方政府的所有决策还必须接受中国共产党的领导。这使得中国的决策路径形成了这样一种模式：在地方政府的重大决策中，由党首先提出建议，再由地方各级人民代表大会及常委会讨论和通过。在这种模式的运作下，经常出现权责不分、责任推诿以及效率低下等问题。
3.地方政府绩效评估
地方政府作为一级权力主体对整个辖区的发展起着至关重要的作用，为了促进地方政府更好地为当地的发展谋利，必须建立一套完整有效的绩效评估体系，以考察地方政府的功过得失。
美国地方政府绩效评估各州略有不同，但是大致都由相应机构主持完成。例如，以基金会出资的专业评价机构、以地方政府为成员的联盟团体、高等院校的研究机构、地方政府内部机构等。美国地方政府绩效评估的大致流程为：确定参与机构→建立评价框架→实施评价→公开评价结果→反馈→开始新一轮评价。[3]在这种规范科学的模式之下，能使考察更加目标明确,且结果公正合理，因此得到了选民的较高认同。而英国地方政府由于受立法、管理哲学的变迁，以及政府服务理念的创新的影响，采用了一种以服务、责任和效能为核心的绩效评估体系，同样对地方政府的发展起到了很好的作用。
我国的地方政府绩效评估随着经济社会的进步在不断地改进，“有限政府”“责任政府”“法治政府”“效能政府”“透明政府”以及“服务型政府”成为政府改革的主要方向。但是，也存在较多的问题。例如，将绩效评估当做新的政绩工程，当做打分排队的一种手段，甚至出现一些弄虚作假的不当现象。
三、我国地方政府改革的注意点
俞可平在出席《二00 九中国政府创新蓝皮书》发布会，做了题为《我们鼓励和推动什么样的政府创新》的专题演讲时，曾指出，影响过去十年中国政府创新的主要变量，是社会经济的变化、公民政治需求的增大、政治发展的逻辑、新型政治文化的形成、全球化的冲击，以及中共从革命党转变为执政党。他坦言，与善政和善治的理想目标相比，中国地方政府在创新方面还存在诸多普遍性的问题。比如，缺乏政府改革的整体性和战略性的长远规划，政府创新的内在动力严重不足，政府决策机制存在公共利益部门化的明显倾向，腐败和特权现象还在滋生，形式主义和“政绩工程”在一些地方还严重存在等。但是，从与国外地方政府的对比中我发现，中国的一些问题在其他国家也类似出现过，这些问题不是中国的特有政治现象，我们可以从国外地方政府的改革和发展中吸取相关经验，从而更好地推动我国地方政府的发展。
1.从地方政府财政入手的改革
众所周知，美国的地方政府债务十分巨大，债务问题可以说一直是美国地方政府面临的一大难题。但是，美国地方政府通过市场化投资在一定程度上缓解了这个问题。而我国地方政府在面临债务问题时，则过多地陷入了“土地财政”的泥潭中不可自拔，这对我国地方政府经济的可持续发展产生了较大的不利影响。为此，我们应该更多地学习外国经验，从以下几个方面进行相应的改善：
第一，在地方政府无法偿还到期债务时，实施破产程序。从世界各国的情况看，地方政府破产法为债权人的追偿提供了一定程度的保护，无力支付的各级地方政府可以通过协商的债务重组、改组或重新筹集资金等方式解决债务问题。实施法定程序的破产制度，不仅可以使地方政府在债务偿还中更具有信用性，而且可以避免“拆东墙补西墙”的恶性循环，还能提高地方政府的责任和风险意识。第二，建立一个财政风险预防体系，监督财政的运行状况及预警可能存在的风险。第三，充分利用市场规则，拓宽地方政府的融资渠道，使地方政府的财政资金更多地理性化地参与市场流通，以增强资金的利用率。例如，建立短、中、长期相结合的资金融通模式。
2.地方政府的决策机制的改革
不可否认的是，由于我国进入现代化建设的时间与发达国家相比落后了许多年，虽然我国的决策机制进行了依法、精简、高效等方面的改革，但是，一些问题依旧存在。决策机制是衡量一个政府是否高效的重要指标，因此，在政府决策方面我们要进行如下改进：
第一，理顺上下级决策链，避免不必要的过多干预，使地方政府的权责充分对等。第二，建立一套科学化的决策机制，对重大问题采取正式议政和广泛动员群众参与，以及召开决议发布会的模式，使其形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的政策议程机制。第三，地方公务人员要转变服务理念，破除“官本位”的思想，努力提高自己为人民服务的各项能力，更好地处理各种工作中的问题。第四，大力提高地方政府行政决策透明度，进一步完善民主化程序。将舆情民意放在重要位置，加强和公众之间的双向沟通和传播，促进公众对政府的了解和信任，树立政府的良好形象，争取公众的支持与合作。
3.绩效评估考核体系的改革
20世纪80年代以来，我国的地方政府积极进行地方评估考核改革探索，取得了一定的成绩。但是，由于法制保障、体系设计等方面的一些原因，使得绩效评估大多流于形式，在总体上起不到督促政府公务人员专于本职工作的作用，也不能为地方政府的效能改进做出贡献。结合我国实际与国外经验，我国地方政府绩效评估改革应考虑以下几点：
第一，设计建立一套科学可行的绩效评估机制，使考评主体更加多元化，加大普通民众对政府的考评力度，避免政府自己给自己打分评估的现象，更多地将社会公众的满意度作为政府管理绩效评估的最终尺度。第二，真正落实权责对等制度，针对不同性质的岗位标准设定更加详细的考核指标，且充分考虑各项指标完成的数量、质量、时间和水平。在此基础上,建立健全激励约束机制，将激励约束落实到个人发展、业务成就、收入报酬等各方面。第三，更加注重实绩导向的项目评价。使地方政府在为自己行为过程负责的同时，也为行为的结果以及后续可能产生的影响，承担相应的责任。
地方政府的改革与发展是一个极其复杂的过程，除了以上几点之外，我认为还应该着重考虑以下几个方面的内容：
第一，正确处理中央政府与地方政府之间的事权划分，进一步扩大地方政府的自主管理权。在发挥中央与地方两个主体的积极性的同时,赋予地方政府相对一致的财权和事权，保证上令畅通、执行到位，真正达到“上下欲同者胜”的效果。第二，在当前简政放权的模式下，地方政府要加强与企业和人民群众的直接联系，更多地关注企业和人民群众的切身利益，使政府的职能转变真正转到实处，转到为人民谋利上来。第三，随着我国经济的发展，基层的城镇化水平越来越高，相应地地方政府面临的城镇化问题也越来越多。地方政府要更多地关注乡镇基础设施、义务教育、养老等方面的社会问题。
第四，地方政府要积极开展横向与纵向的多层次合作。一方面，不同地区的地方政府要积极寻求合作机制，打破地方保护主义，使其资源能够得到更合理的配置。另一方面，地方政府要积极培育新型社会组织，发挥民营企业与民间组织的作用与活力，在合理的范围内推进地方事务民营化多元化。第五，地方政府要积极寻求技术和理念的创新，充分运用互联网技术实现网络化办公，提高办事效率。并且开辟相关的网络专栏为广大群众提供参与地方事务管理、讨论的平台。
地方政府的改革是一个循序渐进的过程，相信随着我国政治体制改革步伐的加快，我国的地方政府改革能在合理的措施引导下越走越好，从而能更好地为广大人民服务。
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参考文献
[1]徐勇,高秉雄.地方政府学[M].北京：高等教育出版社,2005．
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[3]薄贵利.近现代地方政府比较[M].北京:光明日报出版社,1988．
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(作者单位：华中师范大学)