郝雅立温志强
摘要：建立健全有中国特色的良性城镇化法律体系，坚持公平正义、程序公正及人本位理念，需要在明确“公共利益”概念、增强权威性立法、农民社会保障立法等方面有所作为。
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关键词 ：城镇化冲突；良性法律；权益保障
一、法律缺失和不完善是引发
城镇化冲突的重要诱因
1.法律上“公共利益”界定模糊对于“公共利益”，法律规定的模糊性和宽泛性，给城镇化建设部门滥用权力提供了空间。中国一直坚持个人利益必须服从集体利益、集体利益必须服从国家利益的政治传统。“公共利益的需要”也是诸多城镇化行为，如征地、拆迁、城市管理的前置性条件。“公共利益”是一个概念性的抽象化词语，我国法律中给予的规定采取的却是概括式的立法模式，并没有进一步做出相关实践问题的具体规定。例如，我国宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”①这样将“公共利益”轻描淡写地含糊带过，无不导致城镇化建设相关组织在具体操作中，打着公共利益需要的旗号，借助因地制宜的自由裁量权，将公共利益共谋为个人利益。法律的基本原则强调法律的实用价值，法律对“公共利益”的概括性规定为地方政府任意解释、随意误解和操作自由化扫除了制度上的障碍。
2.程序法缺失难保执法公平，相关执法陷入“借法执法”困境
公正公平，包括实体公正和程序公正。程序正义论就是通过程序实现正义。程序公正是为了弥补实体公正的不足，克服行政主体行为中过多的主体人格化色彩和单方意志性倾向，使公正最大化。然而在现有法律体系中，实体法滞后、程序法短板现象十分明显。城镇化建设过程中，实体法立法阶位低，缺少权威性、具有普遍约束力的专门性法律条文，不能适应相关行政行为展开，“借法执法”困境阻碍城镇化进程的推进；而程序法的短缺无法保障城镇化行为主体的自由裁量范围，无法弥补城镇化建设过程中的不公正现象。相反，程序瑕疵助长了行政主体瑕疵和行政内容瑕疵。甚至，在不同阶位层级的法与法之间存在相互冲突，这一定程度上导致了“执法却违法”的现象。
3.农民维权与社会保障法律体系短板
城镇化进程中的农民群体性事件大都是维权型事件，是解决法律规定的合法权益受损后的利益补偿问题，属于不具有政治属性的单纯法律问题。“法治的本质就是实现权利对权力的制约，这就要求我们在实现法治的过程中既要保障人民的利益又要严格遵循国家法律。”2 而“从法理的角度来看，我国现有的有关群体性事件的法律法规中，禁止性、义务性规定多，授权性、可行性条款少，还未形成一个从权利的设置、组成到行使、保护、规范的完整体系”3 ，其最终导致的结果有：群众尤其是农民法制意识淡薄，这与不断增强的权利观念呈现明显冲突，激发群体性事件；立法主体的倾向性使群众在城镇化建设过程中缺少参与性的争取权益的有效法律保障，缺少权益表达和诉求表达维护机制；群众权益受损后，取证难、投诉难、查处难、诉讼难、赔偿难等使依法维权成本过高，效益不佳；保障性的配套法律规定缺失，不能及时保障农民的后续性权益等。因此，在制度建设层面上，法律法规应该严格约束城镇化进程中的负担行政行为，为群众提供更多的维权和保障性法律。
二、城镇化法律体系是有中国特色的良性法律体系
1.从价值建构上，弘扬公平正义、利益分享、秩序安全等方面的法理价值所谓公平正义，就是指“不同社会阶层之间的利益关系能够得以调和，不同性质的矛盾都能得到有效化解”④。“正义的一个重要原则，就是有利于社会中的最不利成员获得最大利益，尽管这可能损害一些人在经济利益以及财富分配方面的权利。⑤”城镇化是社会向现代化迈进的重要途径和方式，在处理民众切身利益问题时，难免会带来群众利益的不均衡分配，带来在经济发展与公平、正义之间倾向于前者的不平衡取向。公众没有合法的权利或机会维护自己的合法权益、参与城镇建设反映出了法律正义之缺失。公平正义是城镇化建设稳步推进的重要基础，也是衡量城镇化建设的重要标准，直接关系到民众群体的切身利益、内心平衡，关系到城镇化建设稳定的维护、关系到人民群众对城镇化建设和现代化未来的期望。弘扬公平、正义、秩序、安全、自由、利益是城镇化法律体系的法理价值。
2.从技术结构上，立法过程的程序民主与正义是城镇化良性法律的形式标准程序民主与正义是正确地选择和使用法律。程序民主与正义排除在立法过程中的不当与偏向，保证执法者在最大可能上选择最贴近事实的法律条文处理城镇化冲突，或者援引最有比照价值的判例作为处理依据。立法过程的程序民主与正义本身意味着它具有一整套能够保障法律准确适用的措施手段以及正常机制。我国法律体系的建设要注重立法的超前性和执法的引导性问题。法律实质上不仅仅是要求政府依据法律合法合理地行使职权，还要突破实定法，在社会公共利益基础之上鼓励政府引导下层政府甚至整个社会的价值取向，扩大正面设计效益。立法过程的程序民主与正义被社会成员了解和感受，这种看得见、感受得到的民主与正义能够对社会产生积极的示范、导向作用。在一定程度上启发社会良知，建立公民群众的正义意识和正义观念，强化城镇化冲突预警与解决的公正性。
3.从文化精神上，体现人本位的价值观
法律的作用之一是保障公民的合法权益。城镇化冲突预警法律体系建设坚持以人为本的立法价值取向，是法律建设合乎客观规律的具体体现，也是可持续性发展、包容性增长的根本要求。人本位的立法价值观要求在城镇化冲突预警法律体系建设过程中，应当以必要的程序保证听取群众尤其是农民群众的意见，保证其能享有知情权、参与权和提议权；要求城镇化信息公告法律制度，以供群众了解城镇化工作状态，参与城镇化决策，保证自身合法权益的实现；完善城镇化建设群众监督的检举、揭发、控告、申诉和来信来访等可操作性的法律规范，为群众监督城镇化行为与活动提供多种法律途径、手段和程序；当合法权益受损时，以人为本的城镇化冲突预警法律体系要给予适当的制裁和惩处。
三、健全城镇化冲突预警法律体系的具体路径
1.明确界定法律范围的“公共利益”，实现城镇化过程中强调民众监督权明确界定法律范围的“公共利益”是城镇化合法建设的前提性要求。具体建议是：修改《宪法》《土地管理法》与《物权法》，或由全国人大常委会出台专门的司法解释，明确界定上述法律中“公共利益”的范围，并配套细致的、具有可操作性的补偿标准。参照国外立法，应将公共利益的范围严格限制在水利、交通、国防、义务教育、公共卫生等国家重点公共设施建设和公共产品的需要上，对于工商企业等经营性用地，应当充分发挥市场在公共资源配置中的作用，在符合城镇建设规划的前提下，在高度透明的机制运行下，通过向国家、集体和农民购买、租赁等市场方式，按照市场价格获得使用。与此同时，加强民众监督，出台公共利益相关公告办法，将农民纳入“公共利益”协调分配体系中，了解到实际公共利益的状况、国家具体补偿标准、城镇化建设领导及干部是否参与了非法分配等情况。
2.高位阶统一立法，增加实体性与程序性细则，建立城镇化冲突预警的权威性法律体系
制定一部以行政法为基本法理基础，宪法、刑法、诉讼法等法域条目为补充的统一性高阶位立法势在必行。具体来讲，主要包括四个方面内容：一是明确群体性事件性质和内涵以及群体性事件预警的目的意义、基本原则；二是群体性事件预警的主体定位与机构设置、权责范围；三是预警程序、工作机制及善后等方面的工作；四是与其他法律相协调部分。在此法律体系建设过程中，法律的制定应当注意与其他行政管理环节的衔接与互动，城镇化冲突预警法律体系建设要与行政许可、行政监督等制度规范保持内在的连贯性和一致性。制定较高位阶的法律规范，以法律的形式预警城镇化冲突，使预防城镇化冲突行为有法可依，建立健全城镇化冲突预警的权威性法律体系，是当前城镇化冲突预警建设迫切需要解决的问题。
3.从法律上承认农民政治权利和经济权利，为矛盾提供疏解的法律渠道，降低法律救济的成本和难度，加强群众法制教育
现行的法律体系中关乎农民的约束性、义务性规定多，授权性、权利性条款少，这在一定意义上剥夺了农民的合法权益。同时，当前的体制并没有为农民利益诉求表达、矛盾冲突疏解提供畅通的规范性渠道，当权益被侵犯后依法拿起法律武器提起诉讼却需要承担过高的成本和风险。由此可见，城镇化冲突的法律体系不够完善，应在这些方面加以注重和健全：以法律形式明确农民等弱势群体的合法权益，对政府领导机关为个别利益侵害群众正当利益的行为要严厉惩治，并疏通和创新农民维权渠道与机制，提供法律救济服务窗口和定期的免费法律咨询与司法援助。同时，加强群众法制化教育，使农民的维权意识与法制观念同时进步，教会群众以法律手段维护自己的合法权益，引导群众在合法的轨道内表达利益诉求、处理矛盾冲突，建立一种“依法维权、违法必究”的法制意识。
4.建立健全城镇化农民的社会保障法律体系
建立健全并履行社会保障法律制度体系，是对城镇化过程中利益分配不公的一种弥补方式。这要求在城镇化建设进程中，把握最大多数人的共同利益，找准不同社会成员之间具体利益的平衡节点，将货币安置、实物安置、医疗安置、就业安置、教育安置、养老安置等社会保险安置措施结合起来，并配以相关的配套法律统一性规定，及时保障农民的持续性切身利益。城镇化社会保障法律体系是一种随着城镇化规模不断扩大而产生的新兴法律体系。在立法之时，应切实注重城镇化地域的本土性特色，以试点的形式因地制宜、展开探索，在初具模型后不断完善，不断健全。
引文注释
1 中华人民共和国宪法[EB／OL]. http：//www.gov.cn/ziliao/flfg/2005—06/14/content_6310_3.htm，2012-06-14．
2 陈泉生.行政法的基本问题[M].中国社科出版社，2001:97.
3 王国先.群体性事件法律问题研究[D].兰州：兰州大学，2010.
4 李利.从行政视角看群体性事件参与者心理及其法律应对[D].山东：山东大学，2012.
5 罗尔斯，著.姚大志，译.作为公平的正义——正义新论[M].上海：三联书店，2002：70.
[基金项目：国家社会科学基金项目“快速城镇化背景下的群体性突发事件公共危机预警管理研究”（项目编号：13BGL134）；教育部人文社会科学研究规划基金项目“社会转型期群体性事件的预警与阻断机制研究”（项目编号：12YJA630141）]
（作者单位：天津师范大学）