付瑞智 韦平美
摘要：人口老龄化是社会发展的必然趋势。如何解决养老问题，提高养老服务水平，是世界各国面临的难题。许多发达国家和地区通过完善政府监督体系，采取居家社区养老服务等措施，发挥市场作用，促进养老服务法律化、多样化、专业化，有效地提高了养老服务质量。为促使我国早日实现“老有所依、老有所养、老有所医、老有所为、老有所乐、老有所享”，国外经验值得借鉴。
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关键词 ：人口老龄化；养老服务；体系建设
随着经济社会的发展以及人口老龄化的加剧，各国均面临着养老服务的压力。国外发达国家比我国较早进入老龄化社会，在养老保障体系建设，特别是养老服务方面进行了长期的探索与实践,采取了各种适应经济社会发展的养老服务政策，这对于“未富先老”的我国颇有借鉴意义。
一、国外养老服务体系建设现状
1.建立完善的法律政策体系
为应对人口老龄化、高龄化，发达国家在法律和政策上给予了大力支持。作为全球老龄化进程最快、老龄人口比例最高的国家，日本对养老服务做出多项规定。20世纪50年代末，日本开始通过立法解决养老问题：1959年颁布《国民年金法》解决了老年人生活的经济来源问题；1963 年和1982 年出台《老人福利法》和《老人保健法》，不仅解除了老人医疗保健的后顾之忧,还确定了居家养老的老年福利方向；1989年制定《推进高龄者保健福利10 年战略计划》，之后推出新金色计划、金色计划21，使社区老年服务更加规范；2000年实施《护理保险法》解决了老年人护理照料负担,构建了社会参与的家庭养老体系,并由此形成多方位的老年人福利体系。[1]此外，日本还制定了《福利人才确保法》，保障了护理人员的培养及经济和社会地位。这些法律政策促进了日本养老服务业的发展，提高了应对人口老龄化能力。
2006 年2 月，我国十部门联合下发《关于加快发展养老服务业意见》，又在2008年1月29日颁布了《民政部关于推进居家养老服务工作的意见》；之后，民政部发布了《社会养老服务体系建设“十二五”规划》。但总的来看，我国养老服务体系建设的法律法规不仅数量少，缺乏实施细则，离法制化、规范化的社会养老服务的实际需要还相差甚远。比如，作为确定养老机构和入住老人相互权利义务关系的入住协议，缺少明确的法律规定。
2.政府支持非营利组织发挥作用
发展养老服务业，政府的支持必不可少。在美国,服务资金大部分来源于政府。[2]同时，非营利组织对养老服务业的发展也起着推波助澜作用，体现出美国福利与产业化的有机结合。1966年建立的美国社区发展组织，采取社区居民自治方式，在有威望和影响的社区居民领导下，争取政府、银行、宗教界、慈善机构支持和合作，开展了一系列社区老年服务。例如，对老人再就业培训、开展健康诊疗所、丰富居民文化生活等。
我国非营利组织参与社区养老服务存在参与环境差，公众信任度低等问题。导致资金缺乏影响服务覆盖面，人才匮乏影响服务水平。
3.养老服务多样化与个性化
日本老年服务内容有：（1）家庭帮助服务事业。不同类型的社区服务人员，如护士、家庭服务员到有困难、无适当护理人员的老人家里走访，提供照料老人生活等多项服务；（2）白天服务事业。65岁以上行动不便、身体虚弱或患有身体或精神障碍疾病，难以正常生活的老年人白天被接到社区老人机构,提供洗浴、就餐、健康检查等服务，晚饭后派车送回家。（3）短期留宿服务事业。65岁以上老人的护理者因疾病及其他原因暂时无法居家护理时，让老人1天至3个月短期入住养老机构，并为临终前老人提供静养关怀服务。（4）长期服务事业。社区为老人提供超过3个月以上服务。（5）老年保健咨询和指导服务。各社区保健所通过设立健康热线电话和专人接待等措施,开展健康咨询和指导工作。（6）为保障老人俱乐部不断发展,日本政府在中央建立“长寿社会开发中心”,在都道府县建立“光明长寿社会促进机构”。[3]
我国养老服务模式仍以居家社区养老为主，机构养老服务项目偏少，总量不足。以养老床位为例，全国每千位老年人养老床位拥有量不足20张，而发达国家基本是30~50张，中等发达国家30张。我国养老服务设施不足，利用率低，且项目少，与老人需求差距较大。
4.支持志愿者服务
美国政府采取志愿活动与青少年升学、奖学金、学费等硬指标挂钩;志愿服务200个小时作为大学录取必要条件。企业招聘新员工时,注重应聘者的社会志愿服务记录。德国为解决老年护理人员短缺问题，实施了“储存时间”制度，要求年满18岁的公民利用公休日或节假日到老年公寓或老年病康复中心，对需要帮助的老人进行义务看护，累计的服务时间用以换取自己年老后享受他人服务时间。[4]我国志愿者队伍数量少，构成单一。以志愿参与服务项目人数占总人数比重为例，美国为56%，加拿大为31%，英国为48%，我国不足8%，其中参与社区志愿人数仅占我国总人口的1.4%，且大部分为离退休老人。[5]
5.养老服务队伍专业化
许多国家都重视养老服务专业化建设，并采取了一系列措施。法国培训计划设置了14个专业文凭和5个水平等级，并定期调整培训大纲；为参加培训人员提供补贴，降低其参加培训成本；他们还积极促进技能培训和大学教育接轨，提高社会认可度；为社会福利行业设计更高层次高级职员和管理人员文凭，增强行业吸引力；日本将养老机构建设延伸到了居室和家居用品设计、饮食营养搭配、专业人员培训。英美在许多大学设置社会工作专业，为社区服务培养高素质专业人才。
我国虽很早就设置了社会工作专业，但实际从业人员少之又少，部分在职学生只是暂时服务。目前，我国养老护理人员需求为1000万，但取得国家养老护理员职业资格证书的仅2万人。大多数在养老院、服务机构的从业人员为年龄较大的家庭妇女，学历水平较低，缺乏专业护理知识和技能，专业服务水平受限。
二、国外养老服务体系发展过程中存在的问题
国外养老服务体系的发展经历了较长的过程，在学习和借鉴这些国家经验的同时，也要对其发展过程以及现今发展中的一些不足有所了解，以此作为建设我国养老服务体系的全方位的思考和借鉴。
1.政府财源问题亟待解决
在养老服务上，尽管美国强调社会化和市场化，日本护理社会保险注重三方负责，英国依赖政策引导，但由于在财政支出上大多以政府为主导，财政压力较大。以日本为例，支付护理社会保险所需费用分别由国家、都道府县、市町村及参保者共同负担。参保人负担费用一成，剩余九成由保险费及公费各分担一半。日本政府提议增加消费税满足社会保障经费需要，但很多人认为,消费税会大大增加低收入群体负担。如何在老龄化和出生率下降情况下，确保财源的争论一直持续不断。从福利制度角度看，财源最好能通过与负担能力相对应的税收或保险费缴纳。[6]
2.私营养老机构良莠不齐
20世纪60-70年代，日本进入老年化社会，政府所提供的社会福利已不能满足庞大的市场需求，一些中小企业急欲进入老年市场。日本政府在经历了允许、开放到扶持的过程后，老年人绝大部分需求由市场机制解决。但中小企业良莠不齐，面临很多问题。对刚进入老龄化的我国来说，在养老产业发展上，应注重以政府为主导，在鼓励私营养老机构进入的同时，应以法律规章加以约束，切实保障养老服务水平。
3.执行标准可操作性欠佳
规则的制定既不能过于简单，也不能繁琐复杂。比如，美国发展医疗养老服务初期使用的MDS（最小限数集）测评标准。1991年第1版共计175项指标，涉及12个方面。由于指标数量过多，实际操作性欠佳。第2版指标数量虽减少至24个，仍存在问题。单一指标不能反映整体质量，综合指标又受到限制，如何平衡好有效性与简约性成为广泛争议的焦点。[7]
4“. 福利病”使政府服务效率低下作为典型的福利国家，瑞典在早期养老服务中，既保“吃药”又保“吃饭”的高福利医疗制度，使国家财政背上沉重包袱。经验表明，医疗保障制度中，过度倚重政府容易产生“看病难”，而过度市场化则易导致“看病贵”。与医疗效率低下形成鲜明对照的是费用惊人地往上膨胀。例如，2004年，瑞典人均国内生产总值30336美元，卫生保健支出占国内生产总值的9.1%，出现严重财政赤字，致使瑞典养老服务模式被称为“瑞典病”。[8]
三、国外养老服务体系建设对我国的启示
1.养老服务法律化、政策化，做到老有所依
健全的法律法规是建立完善的养老服务体系的保证。我国养老服务政策过于笼统，缺乏对权利义务的明确规定，涉及面不广，医疗护理法规不健全。日本对老年人经济来源、医疗保健、居家养老、社区服务和护理等做了全面细致的规定，为全方位建设养老服务体系打下基础。借鉴国外养老服务经验，将有利于推进我国养老服务立法体系建设，实现“老有所依”目标。
2.建立多元主体参与机制，达成“老有所养”
在老龄化日益严重的今天，我国政府应发挥政策制定、监督管理和引导扶持作用，保障老年人基本生活和医疗保障。比如，实行养老服务“合同制”，把一部分服务通过签订合同转交给经营规范、管理高效的社会机构。而政府通过一套完整规范的工作管理和评估体系进行监督。要完善养老服务体系建设，还必须调动非营利组织积极性。通过通力合作提高效率和服务水平，完善养老服务设施，促进养老服务的多样化，满足老年人的精神文化需求，全面实现“老有所养”的目标。
3.发展志愿服务，实现“老有所为”
为应对养老服务需求不断增多的压力，许多国家把志愿服务和养老服务联系在一起，发挥志愿服务的重要作用。我国应鼓励各年龄阶段志愿者投身养老服务中，将专业化、职业化的养老服务组织与志愿者队伍相结合，提高养老服务水平。政府应发挥大学生和老年志愿者作用。我国在大学生教育中应将志愿养老服务作为考核的一部分，提高大学生和社会对志愿服务的认可度、重视度；要鼓励身体健康、有知识、有能力的老年人担当养老服务志愿者角色，做到“老有所为”。
4.走专业化道路，为“老有所享”提供条件
我国虽有相关专业人才的培养，但由于社会认可度不高，专业化设置与实际需要脱轨等原因，许多专业化人才并未实现学有所用。因此促进农村养老服务发展，须做到人员和设施的专业化。（1）人员专业化。我国要着重加快培养技能型、应用型、复合型人才，在大学积极开设社会工作等相关专业，提高社会对养老服务职业的认可度，同时对相关人员进行培训，开拓培训基地，提高人员服务专业化水平。（2）设施专业化。要积极依靠科技创新，引进国外先进技术，利用信息技术，为老人独立生活提供技术产品，提高老人独居生活的便利性。
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参考文献
[1][3]阎东彬.日本社区老年服务制度对我国的借鉴[J].改革与开放，2008(8).
[2][7]陈成文,孙秀兰.社区老年服务:英、美、日三国的实践模式及其启示.社会主义研究，2010（01）:116-120.
[4]陈玉光.社区养老服务体系建设:国际经验与基本路径[J].2013(02):76-78.
[5]万怡.非营利组织参与社区养老服务问题研究[D].山东财经大学：公共管理学院,2013.
[6]横山寿一，马志远.日本养老服务体系及其财政问题争议[J].上海金融学院学报,2011(4).
[7]郭红艳,彭嘉琳,雷洋,王黎,谢红.美国养老机构服务质量评价的特点及启示[J].中华护理杂志,2013(7).
[8]瑞典：“福利病”催生医保制度变革(http://www.legaldaily.com.cn/bm/content/2011- 01/25/content_2457955.htm?node=20738）.
[依托项目：河北省民政厅重点调研课题,“社会养老服务体系建设研究——以河北省为例”（项目编号：2014HBMZKT36）]
（作者单位：河北工业大学人文与法律学院）