潘建红石珂
摘要：新时期，政府、市场、社会、公众等多方协同治理成为当前治理方式转变的趋势。十八大以来，社会组织逐步进入治理视野，尤其是科技社团作为重要的社会组织能够通过服务供给优化协同治理的布局，推进国家治理体系和治理能力现代化。因而，研究科技社团服务供给缺失及其制约因素，并针对性提出提升其服务供给能力的对策，有利于推进国家治理体系及治理能力现代化。
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关键词 ：科技社团 协同治理服务供给社会组织
基金项目：湖北省社会科学基金重点项目“科技社团在国家治理体系与治理能力现代化中的作用与实现路径”(2014ZD006)；中央高校基本业务费专项基金资助(编号：2014-1b-0010;2014-ZZ-Bl-12)。
[中图分类号]G322[文献标识码]A[文章编号]1672-4828(2015)04-0047-08
DOI: 10.3969/j.issn.1672-4828.2015.04.006
潘建红，武汉理工大学政治与行政学院教授、硕士生导师，博士；石珂，武汉理工大学政治与行政学院社会工作专业学生（武汉430063）。
党的十八大报告提出的“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，熏申了中国特色的协同治理的框架，为治理结构及治理方式转型提供了指导思想。在2015年第十二次全国人民代表大会上，政府工作报告提出要加强和创新社会治理，深化社会组织管理制度改革，支持群团组织依法参与社会治理，将社会组织参与国家治理提上日程。作为社会组织，科技社团能促进国家治理结构及治理方式的转型，推进国家治理体系及治理现能力代化进程。因而在协同治理视野下，以科技社团为主体，探讨科技社团参与协同治理的学理基础，明确科技社团服务供给的缺失及其制约因素，探索加强科技社团服务供给的策略，是促进国家治理结构及治理方式转型的应有之义。
一、研究背景
我国关于科技社团的研究直到本世纪初才逐渐兴起，此前关于科技社团的讨论往往夹杂于社会组织之中。围内较早系统论述科技社团的成果当是《现代科技社团概论》，作者杨文志(2006)对科技社团定义、分类、功能、发展历史、理论基础、组织架构等进行了较全面的总结；王敏珍(2011)对科技社团与政府的关系，汤丹剑(2014)对科技社团参与公共管理的重点领域进行了研究；边全乐(2012)、危怀安等(2012)、许小玲(2012)、王达梅(2012)等学者从政策、组织、社会等方面对科技社团自身建设的阻碍凶素进行了深入探讨，并提出相应对策；而胡辛( 2014)、袁静(2014)、吉莉(2015)等学者对各省市科技社团亦开展了实证研究，将理论与实证结合起来综合分析。可以说近十年国内学者在科技社团这个领域做出了许多基础性的工作，这为进一步研究打下了坚实的基础。
然而，随着我国治理结构和治理方式转型，亟待社会组织的深度参与。但关于社会组织如何参与、在什么样的布局下参与、通过什么方式参与等方面研究都具有一些成果。其中一个重要论断是，科技社团由于历史和现实原因是较能协调各方治理主体共同参与的社会组织，其深度参与对我国当前社会治理实践具有重要意义。然而学术界在科技社团与各治理丰体深度互动相关领域的研究不多见。因此，本文拟从科技社团服务供给的角度，探析科技社团服务供给的缺失及制约因素，并据此提出一些可行的对策，丰富科技社团参与社会治理的理论材料，并为现实科技社团的实践行动提供参考。
二、协同治理亟待科技社团加强服务的供给
协同治理是当前我国治理结构和治理方式转型的必然路径。所谓协同，就是指同一系统内部各个部分之间相互作用、构成有序统一整体的过程。所谓治理，就是政府、企业和社会组织在各就其位、恪尽其责的前提下，在特定公共事务领域密切合作、良性互动，共同达成相关方利益最优化的过程（刘峰、于军，2012）。然而，协同治理不是“协同”和“治理”内涵的简单叠加，还有其新的内在逻辑。“协同治理是指处于同一治理网络中的多元主体间通过协调合作，形成彼此啮合、相互依存、共同行动、共担风险的局面，产生有序的治理结构，以促进公共利益的实现(李辉、任晓春，2010)。”就其治理思路来看，协同治理是指“围绕共同问题，协同不同组织、不同部门、不同地域的主体共同解决单个治理主体不能或难以解决的问题。这种协同既包括正式的制度安排，也包括非正式的志愿服务、舆论宣传等（罗伯特·阿格拉诺夫，2007）。”因而，协同治理理论强调，一是多元主体应处于同一个治理网络，形成平等、协调的治理结构；二是协同治理网络应保持密切联系；三是多元治理主体间应在动态平衡中保持有序的治理结构。正由于协同治理内涵的复杂性，决定其非政府或市场能单独承担，必须寻求第三部门的有力支持。
（一）多组织协同治理是国家治理的现实选择
我国社会力量主要包括各类社会组织及公众，当前我国治理结构中，社会组织发育不良、公众参与程度较低。然而，政府在政治体制改革层面已经面临加强社会参与的关口，原有的过度强调政府效能的治理思路面临调整。一方面，我国所面临的政治及经济问题越来越突出，社会矛盾越来越尖锐，政府的治理责任被进一步放大；另一方面，政治体制改革却又要求政府机构进一步精简、治理能力进一步强化。由此，我国政治实践面临两难的现实境遇，要求引进新的治理理念，开辟新的治理途径，强化社会力量的参与。因而我国国家治理目标的现实选择，应当是充分培育参与协同治理的社会力量，构建有利于实现协同治理的体制机制，推动多组织协同治理局面的形成。
（二）科技社团是协同治理的重要参与者
我国国家治理现实需要多组织的协同治理，而构建多组织协同的关联机制不能仍由政府主导，而应让其他组织承担。治理理论的重要创始人罗西瑙早在二十世纪就明确提出“治理模式下政府已不足唯一的政治活动主体”(J．N．Rosenau，1992)，为此，应积极利用多组织参与的有利条件，充分发挥多组织协同治理的作用来应对治理难题。科技社团是重要的社会组织，是能协调各主体共同参与治理的社会组织。其一，科技社团作为人才队伍素质优、专业化水平高、综合实力强的社会组织，是协同治理的重要参与者，因而在治理结构和治理方式转型中，应成为政府着力培育和扶持的社会力量。其二，科技社团作为非营利组织的代表，其发展壮大不会造成政治权利的转移，不会影响社会稳定。“政府治理模式下各类社会主体的发育成长，并非必然形成一种对抗政府的力量，它可能是一种协同政府治理并提高政府治理能力的重要力量（郁建兴、任泽涛，2012）。”科技社团的诞生和发展深受我国政治环境影响，是我国政府的天然联盟，是补充政府功能、协同政府治理的重要力量。其三，作为第三部门，科技社团能够弥补政府和市场的不足，充分发挥参与、监督和中介功能，承接政府职能转移，沟通政府与市场、政府与社会公众，推动国家治理体系和治理能力现代化。因而，我国协同治理体系的构建离不开科技社团的积极参与。
（三）科技社团加强服务供给是优化协同治理布局的应然需求
我国公共服务供给由政府单独提供，其他治理主体发育不足的问题。一方面造成政府的负担过重，另一方面导致市场化机制发展不充分，社会组织行业竞争能力弱，公民参与热情不足。因而应以“协同治理为理论支撑，引入市场竞争机制的协同治理方式，培育社会自治力量的协同治理组织，确立政府与社会良性互动的协同治理体系”（郑恒峰，2009）。在协同治理体系中“必须注重社会治理资源的优化，社会管理体制的创新，社会良性资本的创造，基层民主政治的发展”（郑巧、肖文涛，2008），积极加强科技社团服务供给，促进科技社团有力参与协同治理，优化协同治理布局。科技社团能够通过加强多元化专业服务的过程来优化协同治理的布局，主要包括参与、监督和中介过程。一是科技社团发挥参与功能，直接参与国家治理，承担政府职能转移，为市场提供针对性的服务，开展科技普及及相关培训活动，增强协同主体的力量。二是科技社团发挥监督动能，参与涉及国计民生重大项目的可行性论证，能利用专业知识监督公众难以监督的专业问题，为协同治理布局提供智力支持。三是科技社团发挥中介功能，能够沟通政府和市场、政府和社会公众，优化协同治理布局。
三、协同治理下科技社团服务供给缺失及制约因素
科技社团积极参与协同治理，加强服务供给，是我国国家治理的现实选择。实践层面上，科技社团在协同治理视阈下的服务供给存在四个向度，即政府向度、市场向度、公众向度和科技共同体向度。科技社团在这四个向度上的服务供给，能够促进社会管理创新，优化社会治理资源的配置，打破沟通障碍促进交流，从而推动我国协同治理体系构建。我国科技社团服务供给的缺失及其制约因素大致在此四向度之中。
（一）科技社团服务供给缺失
我国科技社团发育不良，服务供给缺失严重，对承接政府职能转移、协助公共治理力不从心；对联结各市场主体、促进协同治理布局构建引导不足；对提供公众参与渠道、满足公众多元化需求影响不足；对科技社团之间的整合以及内部的管理亦存在不足。尽管我国科技社团自改革开放以来重新获得了较大发展，但在以下几个向度中仍存在不同程度的缺失，尚有提高的空间。
1．政府向度
科技社团对政府的服务供给，能够促进政府增强组织和协调作用，是治理方式转型的重要推动力量。我国科技社团与政府机构边界交织，其诞生之初就源自于补充政府功能不足，协助政府治理过程，具有对政府进行服务供给的功能。目前，科技社团对政府服务供给的不足主要表现为以下两方面。一是科技社团对政府的智力支持有待加强，科技决策咨询工作尚需深化。在决策咨询领域选择上，科技社团受政府影响较大，科技社团参与国家级决策咨询相对较多，与地方政府的合作明显偏少。二是承担政府职能转移乏力。科技社团自身建设长期不足，专业服务脱离实践、独立性较差、公信力不足，在承担政府职能中后继乏力；同时，传统管理的惯性使得政府垄断各项社会职能，在政府职能转移方面呈现不放权、少放权倾向，科技社团自身建设的有限成果也难以得到实践的检验。
2．市场向度
通过市场化机制，科技社团能够联接各市场主体，对市场本身能充分优化资源配置，对市场外其他维度的治理主体能够发挥支撑和协同作用，推进治理体系现代化进程。市场方面，当前科技社团服务供给不足主要体现在以下方面。第一，对企业的服务供给不足。企业是最重要的市场主体，科技社团对企业的服务供给是优化协同治理布局的重要环节。其服务缺失主要在于，其一，科技社团对企业参与协同治理方面尚未起到技术指导和知识支持的作用。其二，科技社团缺乏与企业的深度合作，尚未在企业战略调整等层面发挥作用。其三，对重点企业的服务供给乏力，对中小企业的服务供给不足。“持有重要资源（含智力资产资源）的核心企业将使成员企业对其产生依赖，从而产生较高的协同控制能力( Pfeffer，1978)。”重点企业能够影响中小企业参与治理进程，然而科技社团一方面难以满足重点企业的服务需求，另一方面又对中小企业服务供给力度有限，不利于协同治理布局的构建。第_，对市场化机制服务供给不足。其一，桥梁纽带作用发挥不够，尚未形成企业、政府、公众之间的沟通交流机制。其二，市场化人才培育不足，尚未构建跨部门跨地域跨行业的市场化人才培育合作平台，导致难以培育出具备协同治理素质的高层次人才。
3．公众向度
科技社团作为第二方非政府非营利组织，其超脱的地位，使其在公共服务、社会中介、政策倡导、公民参与等方面逐渐发挥重要的作用。一方面，有利于填补公共服务空缺，进一步承接政府职能转移，响应在深度和广度上不断扩展的社会需求；另一方面，有利于构建公民有序地参与治理的渠道。王名(2008)认为社会组织“有利于创造政府和单位体制之外的公民有序参与的新渠道，提高公共政策的认可程度”。因而科技社团理应肩负起培养公众用科学的思想观察问题、用科学的方法处理问题的责任，承担起构建公民有序参与渠道的社会职责。然而，科技社团服务供给不足，不利于公众力量参与协同治理。一是科技社团科技普及工作不深入、不到位。二是科技社团营造良好社会氛围的作用未充分发挥。三是科技社团尚未形成有效的公众诉求响应机制。“一个群体的意见可能由它本身表达，也可能从这个群体中的某个人或群体外代表这个群体的个人来表达到，但更多的、更有效的，应由这个群体内部发育产生出来的团体来表达（朱光磊，2008）。”科技社团作为公众利益诉求的团体代表之一，尚未形成规范化、建制化的公众诉求响应体系。
4．科技共同体向度
科技社团对科技共同体服务供给缺失，主要是指其对科技共同体内部人员提供的服务在针对性、时效性上有所不足，从而影响科技社团自身建设。主要表现为以下几个方面。其一，科学交流服务有待加强。在科学一科学家关系维度，科技社团国际化交流服务有所欠缺，学术交流的形式较为保守；在科学一经济社会关系维度，科技社团对政府对市场的信息交换不充分，咨询工作不到位；在科学一公众关系维度，科技社团的科技普及、教育培训等工作还有待深化。其二，尚未形成有效的协同机制。科技社团对沟通政府、市场、社会、公众之间资源整合平台搭建不足，尚未对科技人员形成进一步深化协同机制的基础环境；科技社团尚未形成多学科协同的有效机制，在整合多学科协同创新领域功能发挥有限。其三，内部管理工作不到位，对科技人员利益维护力度不足：一是科技工作者利益表达及反馈机制不健全，导致其意见、建议和诉求反应不及时，合法权益难以维护；二是对科技工作者的组织动员力度不够，导致科技普及、决策咨询等方面的工作存在智力资源的不足。
（二）科技社团服务供给的制约因素
科技社团服务供给的缺失包含有四个维度，其制约因素亦可大致按政府、市场、公众、科技共同体四个维度来划分。反映在具体制约因素上，则包括主要涉及政府维度的政策保障缺乏，涉及科技共同体维度的发展动力不足，涉及公众维度的公信力缺失，以及涉及政府、市场、公众的协同机制不完善。
1．政策保障不完备
作为国家治理的参与者、监督者、中介者，科技社团服务供给需要得到一定的政策保障。然而，目前我国对科技社团的政策扶持还有待进一步完善，具体政策没有得到及时落实。其一，科技社团法律地位不明确。科技社团与政府职能划分不明确，科技社团的定位、功能，以及在整个社会事务中的职能分配得不到明确，进一步扩大社会化服务供给的地位、作用、步骤、思路等尚未得到澄清。其二，财税扶持力度不够。我国相关税法对科技社团扶持的力度有限，如《中华人民共和国营业税暂行条例》第八条并未将科技社团纳入营业税减免范围；同时社会公益性捐赠得不到鼓励，由于制度衔接不畅，科技社团尚不具备社会捐赠税前扣除资格，弱化了科技社团获得社会捐赠的渠道。其三，政府向科技社团购买服务尚未形成系统化、规范化的机制。中央及地方在购买社会组织服务的实践中陆续出台了部分规定、意见等文件，但尚未形成全国或者区域统一的规范，尚未形成程序化的购买机制，导致政府购买科技社团服务规范性不高，购买责任模糊，成本难以控制，信息公开化程度不够，监管机制不完善等，这制约了政府和科技社团的深度合作。
2．发展动力不足
随着政府职能加快转变与转移，科技社团职能不断增多，工作任务不断加大，然而科技社团的服务供给能力尚未得到长足的发展，服务升级困难，不能满足日渐增长的服务需求。第一，科技社团经费来源不足。经费来源渠道较狭窄，经费构成结构相对单一。政府拨付、挂靠单位资助，成为经费主要来源，自筹和社会捐赠比例过低。随着挂靠企业的经济转型，其制度安排也随之转变，部分企业收拢了对科技社团的经费支持，导致科技社团经费短缺问题更加严重。第二，科技社团人才队伍建设不足，导致科技社团在服务供给升级中缺乏人力支持和智力支撑，呈现出专业化服务不专业、人才培育乏力等问题：其一，科技社团在打造专家队伍方面成效有限，难以形成一批高水准的具有国际视野的专家团队，对政府科技决策咨询和重大项目可行性分析的服务供给乏力；其二，科技社团在人才培育与激励方面缺乏规范的程序和有效的投入，导致人才培育后劲不足。
3．协同机制支撑不够
科技社团的服务供给缺乏完善的运行机制支撑，导致服务供给得不到相应的配合。第一，政府协作机制不完善。双重管理和挂靠体制一定程度上堵住了社团进行合法登记注册的渠道，也增加了扩大科技社团建设规模的困难；财税政策发展的延时性也制约了科技社团服务供给能力的提升。第二，市场相应机制不完善。一是科技社团与氽业之间存在的价值偏差，导致科技社团与企业难以达成深度合作协议，制约了科技社团进一步开放对企业的服务供给；二是公共服务本身市场化机制不完善，科技社团相关服务供给缺乏市场机制的有效支撑，导致服务供给链条的断裂，制约了科技社团服务供给在广度和深度上的延伸。第三，公众交流机制不完善。科技社团缺乏面向公众的宣传机制，制约了其公信力的增长；科技社团缺乏而向公众的信息收集渠道，难以收集公众的诉求，导致科技社团服务供给缺乏针对性。
4．公信力基础缺失
科技社团服务供给在广度和深度上的延伸需要得到公众参与的有力支持，然而当前我国科技社团普遍缺乏公信力基础。美国社会学家爱德华·希尔斯(2002)指出：“对一个秩序优良的公民社会来说，公共精神、公民认同的存在同样足至关重要的，若无最低限度的公民认同，公民社会的机构或制度就不可能运作。”当前我国公众对科技社团认同度不高，影响了科技社团服务供给能力的进一步提升。其一，科技社团尚未完全脱离行政属性。政府还在科技社团工作的各个层面发挥后续影响，一定程度上阻碍了科技社团的自主发展，影响了科技社团的公信力。其二．科技社团自身能力不足，所提供的公共服务质量不高，难以取得公众认可。其三，科技社团信息公开机制不完善，公众难以参与到科技社团工作中来，对科技社团工作认工作认可度不高。
四、协同治理下科技社团服务供给能力提升的对策
科技社团服务供给能力的缺失包含政府、市场、公众、科技共同体等四个维度，从行动逻辑上来讲，主体行动遵循由潜在可能性、可操作的实践过程到最终结果的逻辑，市场维度和公众维度虽然具有促进科技社团服务供给能力提升的可能性，但在实际工作中面临着可操作性不足。因而，在对策层面，本文主要从制度安排及科技社团门身建设两个力’面来探讨。
（一）强化扶持和培育科技社团的制度安排
科技社团服务供给能力提升必须通过制度安排来实现。即“通过制度强化、制度改革和制度建设来实现，从强化向社会赋权制度、清除落后制度以及建立健全促进社会健康成长的支持培育制度等三个层面同步推进，并形成不同制度间的合力”（郁建兴、仟泽涛，2012），因而，具体而言应从财税政策、法治手段、行政管理三个方面强化扶持和培育科技社团的制度安排。
1．加大对科技社团的政策支持
作为非营利性的社会组织，科技社团应是政府人力扶持的对象。著名公民社会理论专家、美国霍普金斯大学教授萨拉蒙(2007)在对各大洲典型国家非营利组织的比较研究中发现，非营利组织的收入平均40%来自公共部门，而在爱尔兰、比利时等国家这个比例甚至高达77%。因而，政府应加大对科技社团的投入和支持力度。其一，加大对科技社团的税收减免力度，对科技社团不同性质的活动产生的税收进行全额或者部分减免。其二，放宽科技社团筹资限制，鼓励金融机构为科技社团提供风险相对可控的融资服务，引导民问力量参与科技社团投融资过程。其三，加快建立政府向科技社团购买服务机制，编制详尽的政府购买服务实施办法，以文件的形式将科技社团纳入购买服务重点对象，加快形成程序化、建制化、规范化的购买服务机制。
2.强化科技社团持续发展的法治保障
我国科技社团在改革背景下得到了迅速发展，已经产生了一定的社会影响力，在参与协同治理方而发挥了一定的作用。然而科技社团的持续、良性发展还需要进一步构建相关法律体系，增强法治保障。一是要借鉴发达国家的经验，以法律形式规范科技社团的成立、运转和退出程序。二是要制订相关法律条例，明确科技团体的角色和作用，厘清科技社团的基本权利和义务，界定科技社团的活动范围。既限定科技社团的活动不超越应有的范围，又保证科技社团享有作为社会组织应有的权利。因而根据新形势、新情况，囚地制宜地对科技社团的设立程序、职能、有关政策等作出具体的可操作的规定，扶持和规范科技社团发展。
3.改进对科技社团的管理方式
我国科技社团由民政部管理，由科学技术协会负责协调。当前政府部门对科技社团行政干预过多，社团自身发展活力不足。因而，政府应通过制度安排改进对科技社团的管理方式，开放科技社团的竞争机制和自丰经营权利，加大科技社团的活动空间和创新动力，变微观管理为宏观引导。其一，开放科技社团竞争机制。我国《社会团体登记管理条例》第十四条第二款规定同一行政区域内不再登记批准相同或相似社会团体成立，这显然不利于科技社团在竞争中提高服务供给质量。因而应开放科技社团准入和退出机制，支持相似科技社团竞争，鼓励科技社团通过合理方式进行合并、联盟，促进科技社团自身的建设。其二，开放科技社团自主经营权利。《社会团体登记管理条例》第四条相关规定直接限制了社会团体通过经营性活动获得经费的渠道，因而政府应开放科技社团自主经营权利，配合竞争机制，进一步强化科技社团白主建设。在此过程中，政府需做好宏观引导、监督工作。
（二）大力加强科技社团自身能力建设
科技社团自身能力建设与制度安排是相辅相成的，合理的制度安排能够为科技社团能力建设提供良好的发展环境。科技社团应在立足当前制度安排的情况下，从以下几个方面大力加强自身能力建设。
1．重视人才队伍建设
科技社团服务供给升级的关键在于人才队伍建设。科技社团应抓住历史机遇，将人才队伍建设作为提高自身能力建设的重点，积极打造核心优势团队，丰动承接政府转移职能。第一，完善科技社团人才评审制度。进一步探索考核、评审等多重评价手段，积极为科技人才体系的建设提供实践指导，为科技人才的自我定位和自我评价提供参考依据。第二，建设促进科技人才成长的合理环境。继续促进知识流动，打破跨部门、跨行业、跨地区管理不足的局限性，推进科技社团间的学术、科研成果的相互交流。第三，强化优秀青年人才培育机制。积极发现和培育优秀青年科技人才，重点培育青年科技人才的协同治理理念，为科技社团服务供给能力的长远发展提供人才支持。
2．拓宽经费来源渠道
科技社团需要足够的资金作为其服务供给支撑。目前，我国科技社团的经济来源较为单一，急需拓展经济来源渠道，建立健全科学合理的经费管理体系。其一，要充分开发科技社团自身资源，有效开发服务资源，提高创收能力；其二，主动发挥科技社团智力优势，组织专家顾问团队为政府提供技术与咨询服务，争取政府经费倾斜，实现与政府的互利共赢；其三，通过与企业建立战略联盟开展深度合作，利用企业经费加强自身建设。
3．强化基础管理
强化基础管理具体体现在对制度、经济、行政以及营销四方面的管理深化上。其一，在制度上，应进一步深化办事机构和人事制度改革；积极加强人才队伍建设，建立现代化的工作人员队伍；改善工作制度，扩充专职工作人员；公开决策程序，发展民主治理，建立起有利于科技社团自主、自立、自律的组织体制和运行机制等：建立起符合现代科技社团发展规律的管理制度。其二，在经济上，应建立健全配套的监督机制和审计制度，落实财务公示制度。其三，在行政上，应健全办公系统，提高办公效率；完善岗位责任制。其四，在营销上，健全宣传机制，引进现代营销管理方式，改善社团公众形象，大力提升社团公信力。
4．构建信息沟通平台
信息不透明、沟通交流不畅等因素加大了科技社团服务供给的难度，不利于科技社团自身建设，因而科技社团应加强信息化建设，大力构建沟通交流平台，连接政府、市场和公众，促进内部交流，优化协同治理布局。一是建立科技社团工作综合信息网络平台，及时更新政府资料信息，公示相关决策信息，加大科技社团承接政府职能转移工作的透明度。二是加强科技社团与企业的交流与合作，使企业遇到的具体问题能够得到及时反馈。三是通过网络信息技术拓宽公众诉求反馈渠道，广泛收集、有效筛选相关信息。四是加强内部交流学习，促进社团会员在交流互动中分享经验，提升青年人才培养效果，进一步促进科技社团自身建设。
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