文／李骁薛力
2013年10月3日，中国国家主席在印度尼西亚国会发表演讲时指出：“东南亚地区自古以来就是‘海上丝绸之路’的重要枢纽，中国愿同东盟国家加强海上合作，使用好中国政府没立的中国一东盟海上合作基金，发展好海洋合作伙伴关系，共同建设21世纪‘海上丝绸之路’。”习主席的这次演讲，标志着作为中国一项重大国家战略的21世纪海上丝绸之路（以下简称“海丝路”）的构想被正式提出。作为“一带一路”之“一翼”，该倡议不仅是中国发展新型大国外交的一个着力点，也被广泛认为是中国建设“海洋强国”的重要抓手，标志着中国从一个传统的陆权国家向陆海并重型国家的转变。
海丝路建设离不开和平的南海
2015年3月28日，中国政府关于建设“一带一路”的官方规划文件——《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》）由国家发改委、外交部和商务部联合发布。该文件指出：“21世纪海上丝绸之路重点方向是从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲；从中国沿海港口过南海到南太平洋。”从这段描述中不难看出，海丝路的重点推进方向有两个，而南海是这两个方向上共同的重要节点。因此，能否与南海相关国家实现共建共享，将直接影响海丝路建设全局。进一步说，南海的和平、稳定及繁荣与海丝路的建设互为因果。一方面，南海争端的有效管控将为海丝路相关合作项目的顺利推进创造前提；另一方面，海丝路建设也能够增加南海相关利益方对中国的好感度，从而巩固南海的和平、稳定与繁荣。
然而，由于复杂的历史、政治、经济等因素的作用，南海并不太平。近年来围绕南海一些岛礁及海域的争议，成为建设海丝路过程中必须正视的阻碍因素和安全风险。但目前解决南海争议有以下难点：一是中国南海传统断续线，即俗称的“九段线”的效力问题；二是有关国家专属经济区的确定；三是不同类型的岛礁在国际海洋划界问题中的地位；四是有关各方的军事占领与资源开发情况复杂；五是域外大国，特别是美国的干预对解决南海问题形成了干扰。因此，在建设海丝路的过程中，管控好南海地区局势并最终解决南海争议必须照顾各方利益，早做长远打算。
我们注意到，从2013年下半年开始，中国一直在南沙群岛中方实控的的7个岛礁上进行大规模的填海造岛。这一举措虽然有力地维护了中国在南海的主权权益，但它在有些时候也可能被外界误读为中国向南海声索国“武力施压”的表现。此外，2015年5月下旬，美国军机飞临南海中国在建岛礁上空进行“抵近侦察”，而其后五角大楼又抛出美国军机和舰艇下一步可能进入中国南海扩建岛礁周边12海里范围之内的挑衅性话语，使得南海的安全局势更加紧张。从这些事例可以看出，目前有关国家在南海安全问题上的矛盾仍然突出，且存在随时激化的可能。因而，短期内在南海岛礁及海域主权争议等“高政治”领域开展有效合作的难度较大，取得突破性进展的可能性较小。在这样的情况下，尝试首先从“低政治”领域，即具体的功能性、事务性领域入手，循序渐进地一边推动海丝路建设，一边缓和南海争议各方之间的矛盾分歧，不失为一种颇具创造性的做法。这样做不仅能让国际社会特别是一些南海声索国了解中国真心谋共赢的意图，也能够更好地吸引它们参与到海丝路的共建过程中来。这一做法，也正是顺应了中国政府提出的“21世纪海上丝绸之路侧重经济、人文合作，原则上不涉及争议问题”的思路。
如何开展南海事务性合作？
具体而言，中国政府可以采取以下措施：
一是加快推进关于达成《南海各方行为准则(COC)》（以下简称“准则”）的协商。2002年中国与东盟国家签署《南海各方行为宣言(DOC)》以来，由于未能取得协商一致的结果，加之一些声索国不断在南海地区与中国发生摩擦和冲突（例如2012年的中菲黄岩岛对峙事件和2014年的中越中建南事件），使中国对这些国家维护南海和平稳定的诚意和它们急于达成“准则”的真实意图产生了怀疑。因而，“准则”的达成迟迟看不到希望。如今，借着海丝路建设的“东风”，中国应当更加展现出大国胸怀，“先发制人”地提出自己的“准则”草案，并积极推动关于达成“准则”的协商，使之早日成为真正具有约束南海各方行为效力的国际法律文件。这样做可以达到“一举三得”的效果：一是使中国在处理南海问题的过程中占据了更加有力的舆论地位。它能够让全世界认识到，中国真诚希望早日达成“准则”，而非有些国家所谓的一直在“准则”谈判问题上搞“拖延”。二是为有关各方减少摩擦设置了一个“安全阀”。一旦形成具有约束力的国际法律文件，个别国家再在南海上挑起摩擦的成本就会增加，这在客观上降低了各方发生冲突的几率。三是减少了美国等域外国家干涉的口实。“准则”的达成，体现着中国的自我约束，也更加有利于有关各方合作维护南海上的航行自由及安全。而我们知道，所谓的“中国妨害南海航行自由”正是美国等域外国家干涉南海事务的常用借口。
二是构建“小多边”安全机制，与相关国家在特定海域进行多边安全事务合作。在海丝路主要发展方向覆盖的各大海域中，南海是地理位置极为关键但又并不十分安全的一个。由于沿岸各国之间缺乏有效的安全事务合作，该海域存在的安全问题，特别是非传统安全问题长期得不到有效应对。为解决这一困境，中国可以与越南、菲律宾、印度尼西亚、文莱等南海沿岸国家探讨设立共同打击海盗、跨国犯罪和海上恐怖主义的联合指挥部，由联合指挥部统一搜集相关信息，协调各国海军、海警等海上安保力量的合作。在此基础上，有关各国还可以定期开展多边的联合巡逻、联合演习等。此外，该合作机制还可以与海丝路沿线国家之间目前已存在的相关机制，如泰国、马来西亚、印尼、新加坡等国在马六甲海峡联合打击海盗的行动等实现优势互补或密切配合，甚至还可以与北约旗下的“海军合作与航运指导”机制( NCAGS)等“域外机构”开展交流合作。这些措施都有助于减少南海相关国家之间的信息不对称和战略误判，使之为南海的持久和平及海丝路经贸和人文交流项目的顺利开展创造条件。
三是应当将中国与南海利益相关各方（包括东盟各国和美国、日本、印度等域外国家）在南海海洋经济、海上互联互通、自然灾害及传染性疾病防控、海洋科研、海洋环境保护、海洋人文交流等领域开展合作的权利和义务具体化，而不是仅仅停留在框架和愿景层面。2015年3月29日，中国国务委员杨洁篪与东盟一些国家的高官在博鳌亚洲论坛“2l世纪海上丝绸之路”分论坛上共同启动了“中国一东盟海洋合作年”，这成为近期中国与东盟国家围绕海丝路建设加强海洋合作的一大契机。利用这一平台，各国或许可以在关乎彼此发展利益的具体领域建立更多的合作机制，例如在敏感性较强的油气资源共同开发方面更加“有所作为”。具体而言，中国可以与有关国家在协商一致的基础上划定双边或多边的油气资源共同开发区，并为此设立联合管理机构，以保证开发过程中各方权利和义务分配的公开透明、公平合理。另外还可以在双方政府监督下，建立有关国家按一定比例出资，且出资双方优势互补、共担风险、共享利益的联合开发公司。目前，作为“一带一路”配套机制的亚投行和丝路基金，正好可以为这种合作提供一定的资金支持。
四是呼吁有关各国对国内民众和媒体进行正确的舆论引导，防止被国内民族主义极端情绪所绑架，以务实、开放、理性的态度应对可能出现的各种问题，及时化解摩擦和冲突。2014年5月初发生的“中建南事件”中，越南派出包括武装船舶在内的大量舰船和蛙人，粗暴干扰中方作业，造成了1988年南沙赤瓜礁海战后中越之间最严重的海上摩擦。其间，越南政府还纵容其国内反华游行示威，致使不法分子杀害4名并打伤300多名中国在越公民，造成中国侨民重大财产损失。这一事件的发生，与越南政府未能正确引导国内舆论密不可分。因此，在建设海丝路的过程中，有关各国应当以上述事件为戒，多做有利于缓和矛盾、消弭分歧的事情，防止国内的政党、民族主义团体和媒体的炒作挟持政府和军队的决策。同时，中国也要多从对方国家特别是一些中小国家的角度思考问题，让它们在海丝路的共建共享中积极发挥作用，而不是迫使它们被动接受中国的安排。这样才能让沿线各国的民众逐渐建立起对海丝路的身份认同，形为真正实现《愿景与行动》中提出的“民心相通”目标创造前提。
总之，中国与南海相关各国发展事务性合作不仅是维护南海和平稳定的重要手段，也是推动中国与这些国家共同致力于海丝路建设的必要途径。2015年是“一带一路”建设的开局之年，中国应抓住这一机会，把南海地区的事务性合作打造成整个海丝路战略布局中的一个典范，助力海丝路更好地发挥沿线各国“命运共同体”的作用。
（作者单位：中国社会科学院）