文／左停
伴随中国经济发展进入新常态，中国贫困村庄分化进一步加剧，贫困农户的生计形态呈现出新的特点，也产生一些需要研究的新问题。扶贫政策和对策应该进一步创新，以适应并针对这些新变化、新问题。
改革开放以来，我国减贫取得了举世瞩目的成就。从1980年算起，超过6亿人摆脱贫困。从2010年我国实行新的扶贫开发纲要以来到2014年年底，在新扶贫标准下的减贫总量达到9550万人，贫困发生率从17.2%下降到7.2%，为联合国千年发展目标的实现作出了重大贡献。
中国扶贫成绩的取得，既得益于专门设计的各项扶贫政策和项目，也得益于长期的、广泛的、全面的宏观经济增长。在农村自然资源禀赋不利的条件下，宏观经济增加为贫困地区劳动力带来了非农就业的机会。面对2008年年底的世界金融危机，中国政府采取强硬手段救市之后，中国的GDP增长率在2010年的每个季度都恢复到了10%以上，但随后开始持续下滑，2012年GDP增长率开始低于8%，从2012年到2015年，各个季度的GDP增长率都在7%～8%之间，2015年第一季度增长率为7%。
经济中速增长是新常态的最显著的特点，这将直接地影响到贫困地区和贫困人口的家庭生计，并给扶贫工作带来新的困难。最重要的是，过去依靠强劲的经济增长实力和国家财政来开展的“一体两翼”扶贫战略将面临挑战。
在经济新常态下，除了经济增速放缓之外，经济结构也会开始不断优化升级，经济增长动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，大部分就职于中低端行业的农村劳动力可能会回流。这需要地方的城镇化建设为他们提供生活空间，否则将会致使脆弱家庭返贫。依靠开发自然资源来推进扶贫项目的贫困村和贫困人口，也将会在经济新常态下面临环境约束。
伴随中国经济发展进入新常态，中国贫困村庄分化进一步加剧，贫困农户的生计形态呈现出新的特点，也产生一些需要研究的问题，如中速增长下的贫困农民工就业和社会保障、城镇化和村庄土地整理背景下的村庄基本服务供给、全球经济一体化下的农产品销售和效益问题等。扶贫政策和对策应该进一步创新，以适应并针对这些新的变化、新的问题。要如期实现每年减贫的1000万任务必须有超常举措。
本文重点对我国的集中连片贫困区等主要贫困村庄的贫困新情况、新特点、新问题和新趋势进行归纳，并在此基础上提出相应的扶贫对策。
贫困新表现及其对扶贫工作的挑战
（一）贫困的微观新表现
我国农村生产逐渐从兼业化模式走向专业化生产，原来自给自足稳定的自然经济被价格波动显著的市场经济所替代，食物从以自食性为主转向购买性为主。随着国家经济增长，农村居民的生活水平得到提高，日常=生活成本也随之增加。经济新常态下农户收入减少，但在棘轮效应的影响下，人的消费习惯形成之后具有不可逆性，生活成本很难降下来，再加上通货膨胀的作用，农户家庭容易陷入贫困。
除了日常生活成本的增长之外，教育成本和居住、婚嫁等关键生活成本也日益攀高。虽然国家的教育政策为农户家庭的子女教育减轻了负担，但是在城镇化的影响下，农村家庭都努力地将孩子送往附近的城镇进行学习，因孩子年幼需要家长陪读，产生了昂贵的生活成本以及由此增加的机会成本。
除了教育之外，父辈农户家庭因为为子辈建造房屋、筹办婚礼而导致生计困难的也不在少数。其中一部分父辈农户家庭中的男性劳动力是20世纪90年代第一批进城务工的一代农民工，他们现在迈入了中老年，健康的透支使他们疾病多发，劳动能力减弱，这更加加剧了他们的生计脆弱性。
以代际和性别分工为基础的半工半耕是我国农村地区主要的家庭经营模式，农户家庭的收入主要由务工收入和务农收入构成。但在计算贫困标准时忽略了“外出务工收入”所具有的二元性，即按照农村生活支出标准界定的收入贫困线，没有考虑到打工收入包含了大量的城市生活支出。
（二）对扶贫工作的挑战
从20世纪“八七”扶贫起，我国农村扶贫政策已经从救济式扶贫转向开发式扶贫，实施以整村推进为主体、以产业化扶贫和雨露计划为两翼的“一体两翼”扶贫战略。但是人口流动背景下，农村劳动力大量外出，乡村空心化、社会原子化严重，村中缺乏年富力强的项目参与者，开发式扶贫的项目组织难度在加大。从2010年到2014年，减贫幅度从26.1%下降到14.9%，总体上看，减贫效益递减问题开始突出起来。
经济新常态下，整个国家经济环境和经济结构都在发生转变，这也将对扶贫带来巨大的挑战。经济新常态下，增速下降及结构性调整将会影响到吸纳了大量农民工就业的中低端产业，出现城镇就业困难、农民工务工收入减少、农村劳动力回流，导致农村扶贫情况复杂、任务加剧。
我国绝大部分的贫困地区都存在着自然条件恶劣，社会服务和基础设施短缺的情况，在农业生产的资源环境约束和市场风险下，普通农产品的利润空间缩小、优质农产的经营难度加大，产业化扶贫的项目识别难度和运行风险都很大。
在现在剧烈的城乡变迁中，扶贫工作的不确定性增加。城市空间扩张导致乡村拆迁，在政府干预下，对贫困乡村进行移民搬迁都会对基础设施进行重建，原有的整村推进扶贫规划也需要推倒重来，这将会导致巨大的资源浪费，加剧了扶贫工作的不确定性。
城乡资本、劳动力的流动加剧，流动性的外部性影响显著。近年来，大量的城市工商资本进入农村社区，导致农地流转价格被哄抬上涨，产业项目林立，大量贫困农户瞬间脱贫；但是在城市资本获利减少出现亏损撤出乡村之时，这个村庄又会陷入贫困之中。农村资本和劳动力外流则导致基础设施建设利用率低，产业扶贫难度大。
扶贫工作的基本思路与新增对策
（一）基本思路
长期以来，我国政府利用较长时期的经济高速增长的有利宏观经济氛围，通过广泛动员的大扶贫格局和“一体两翼”的扶贫实施框架、以及以“精准扶贫”为代表的扶贫机制创新，取得了举世瞩目的成绩。在经济新常态的背景下，扶贫思路应该针对不同群体，从3个方面来思考：
1．继续坚持长期形成的扶贫工作好做法、主渠道，充分利用新型城镇化机遇和国民经济中速发展的条件，为减贫继续创造有利的宏观经济环境，巩固和扩大扶贫工作成效，使脱贫人口走上积极循环的发展道路。
2．由于扶贫工作的边际成本随着贫困人口数量的减少会不断增加，要完成剩余的绝对贫困人口脱贫工作，必须成倍加大对扶贫工作的投入，把扶贫投入当成促进宏观经济发展的重要增长点。同时创新精准扶贫的工作机制和方法，提升减贫的标准和质量。
3．在关注绝对贫困群体的同时，要关注相对贫困群体、脆弱性群体和较低收入人口，避免这些群体因为各种原因滑入贫困。要认识到相对贫困现象存在的长期性，认识到相对贫困与绝对贫困之间的关联性，制定更为持续、包容的扶贫政策。
（二）新增对策
1．建立贫困村扶贫村级资金项目。在贫困地区，乡村两级财务空壳化现象十分严重，乡村两级可支配的财务主要为上级的转移支付。根据过去的社会发展基金等经验，针对已经识别的贫困村，每年每个村由中央财政给予专项财政支持，主要用于发展集体资产和经济，项目收益用于村内的扶贫和临时救助，具体使用由社区决定。将部分经费投向乡村两级，这样也能避免乡村两级执行政策中的应付和形式化。
2．在当前基础设施（水、路、电）都已经基本解决的前提下，村级扶贫重点是社区公共服务功能的培育，如幼儿教育、公共卫生以及养老服务等。并且可以考虑支持促进民间组织发育，将部分职能交给民间组织，购买社会服务。同时，应合理提高贫困地区的生态补偿标准，增加贫困村组的土地资源等的资产性收入。
3．在贫困村组设立公益性服务岗位，由政府通过购买服务的方法提供补贴，这实际上也是有条件现金转移支付( CCT)的一种形式，一方面可以为中老年贫困人口创造就业机会，另一方面可以提升贫困村管理质量和水平。在拉美、非洲一些国家，有条件现金转移支付被证明是一种把扶贫政策与社会政策、环境管理政策相结合的有效手段。
4．依托地方的城镇化、工业化，积极为低收入农户提供就业岗位。依托小城镇为进城务工的低收入农民工提供城镇就业岗位，例如环卫、道路维护、绿化等。与地方企业合作，通过扶贫资金到企业等激励杠杆，鼓励企业雇用贫困户。
5．推行有利于穷人的农业产业链政策。拓宽产业化扶贫内涵，推动政、银、保联合，通过扶贫资金的杠杆作用，推动金融、保险业向贫困地区的产业发展倾斜。积极推动贫困地区的产业和产品的扶贫认证创新，提升贫困地区产品的附加值。设立脱贫农户生计多样化的金融支持政策，对脱贫农户给予专项奖励性信贷，防止其返贫，实现信贷资金差别化扶持。
6．落实各地的扶贫开发领导小组综合协调的制度职责，完善扶贫政策与社会保障、社会救助等各项政策的衔接和对接，真正实现扶贫工作主流化。落实扶贫制度和低保制度的衔接，促进扶贫与新农合、新农保、临时救助和其他社会经济政策的对接。
7．加强贫困片区内中小城市的包容性的反贫困工作，把流动贫困人口的帮扶工作纳入到流入地的政策覆盖范围中。一是完善城乡一体化的低保和其他社会保护工作。二是增加中小城市公益性岗位设置，如社区服务工作岗位，定向招录城市贫困群体。三是增加对小微企业的扶持力度（如小额贷款），积极发展城市小型服务业。
中国各地的贫困问题差异很大，新常态下贫困现象、造成贫困问题的原因都会不断改变，全球化背景下解决贫困问题的复杂性和不确定性也在增加。在加强中央扶贫政策支持的同时，也要鼓励地方的扶贫改革、经验创新，发挥地方的创造性、能动性。实际上，这也是中国过去30多年扶贫工作的一个基本经验。经济发展的新常态也是扶贫改革的新机遇。
（作者单位：中国农业大学人文与发展学院）