摘要：在我国30多年的员工持股制度实践历程中出现了各种问题，归结起来主要有两个方面：一是在制度设计方面，缺乏长期规划和顶层设计，忽视与其他制度的兼容性与一致性，与员工持股计划相关的法律法规体系也还不够完善，致使企业容易出现暗箱操作和利益输送等违规行为以及制度执行成本过高的问题；二是在具体操作方面，由于缺乏成熟经验，员工持股计划趋于福利性和短期行为化，无法达到长期激励的效果。员工持股制度的优越性体现在其将资本与劳动这两种企业重要的生产要素结合起来，员工能参与企业的利润分成及共担风险，员工和企业有相同的利益诉求，从而对员工形成一种长效激励。因此，要保证员工持股真正发挥其激励作用，需要对员工持有股份设定最低持有年限，在最低年限内不得转让其所持有股份。
关键词：国有企业；混合所有制改革；员工持股制度；交易成本
基金项目：国家社会科学基金一般项目“国资管理从‘管资产’为主向‘管资本’为主转变研究”（17BJY164）
中图分类号：F271 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０17）09－0024－06
作者简介：廖红伟，吉林大学中国国有经济研究中心副教授、博士生导师，吉林长春，130012；杨良平，吉林大学经济学院，吉林长春，130012。
一、引言
员工持股计划（Employee Stock Ownership Plan，简称ESOP）由美国经济学家路易斯·凯尔索（Louis Kelso）在1956年提出，他发现当时美国提供资本的人获得的回报要远远多于提供劳动的人，如此往复循环，便出现了富者愈富、穷人愈穷的两极分化现象，进而导致社会贫富差距不断被拉大。为了扭转这种不公平的局面，凯尔索提倡通过设计一种制度安排使得工人们也可以购买他们为之工作的公司的股权，并可以获得公司未来分红的收益。后来，美国相关的政策法规如《税收改革法案》（Tax Reform Act）就全面植入了凯尔索关于员工持股计划的构想，促进了员工持股制度在美国迅速地发展。与美国员工持股制度不同的是，我国员工持股制度是随着国有企业公司制和股份制改革而逐渐形成的一种股权制度安排。自20世纪80年代国有企业实行股份制改革以来，我国员工持股制度就一直处于探索阶段，其间既因该制度的先进性而在国有企业中广泛兴起，又因操作不规范导致内部人控制和短期套利等行为而被数度叫停。
党的十八届三中全会提出“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”，员工持股制度再次随着国有企业混合所有制改革受到社会各界的广泛关注。随后中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》和国务院国有资产监督管理委员会《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》等文件进一步对企业员工持股制度做出部署，开始积极探索实行混合所有制企业员工持股制度。纵观我国30多年的员工持股制度发展历程，可谓是一波三折，不仅经历过大力推广的阶段，也有数度被紧急叫停的阶段。如今员工持股制度再度兴起，究其原因在于员工持股制度自身具有的优越性，主要体现在：第一，员工持股制度使得员工也获得剩余索取权，有利于形成资本所有者和劳动者利益共同体；第二，员工持股制度使得企业利益和员工利益形成统一，减少了委托代理风险；第三，员工持股制度激发企业员工活力和创造力，提高企业的经济效益。然而，实行员工持股制度是一项复杂的系统工程，操作不当容易给暗箱操作和利益输送等违法行为打开便利之门。所以，实行混合所有制企业员工持股计划，既需要有科学合理的制度设计，也需要相关部门有效地落实和严格监督。
二、交易成本视角下混合所有制改革中员工持股制度的效率
1. 员工持股制度优化产权结构，降低交易成本
科斯定理可以表述为：如果交易成本为零，不管对权利如何进行初始配置，当事人都可以通过谈判来达到帕累托最优的资源配置。然而，正像有些学者形象比喻的一样，一个没有交易成本的世界，就如自然界没有摩擦力一样，是非现实的。在充满交易成本的现实世界里，不同的权利界定和分配必然会带来不同效益的资源配置，进而对经济制度运行效率产生影响，“规范的科斯定理”必然带有价值判断因素，即“建立合理的制度，使私人协议失败产生的损失最小”，其中判断制度是否合理的标准，一是具有清晰明确的产权，二是能够降低交易成本①。
然而，国有独资企业的产权单一性具有“产权不清”、“委托代理”链条过长的 “天然”缺陷，从而给国有企业降低交易成本、实现现代企业制度的组织绩效带来障碍②。主要体现在：第一，国有集合产权的权属不明造成“搭便车”现象普遍。与私人企业的所有权归出资人所有不同，国有独资企业的所有权归全民所有，中央和省、市三级国资委、财政部、交通部等政府部门以及国有资本运营机构本质上仅是所有者代表，其投资运营行为产生的外部性溢出——企业收益剩余权不能全部由所有者享有，对应的风险和成本也不需要其全部承担。国有资本产权主体不清晰造成的双向问题就是出资人“缺位”（承担责任时相互推诿）和出资人“越位”（分享利益时竞相争夺），即“搭便车”现象普遍存在，导致国有产权运营效率低下。第二，国有企业过长的“委托代理”链条放大了产权不清的效率损失。在“人民—国家—政府—投资运营机构—国有企业”众多“委托代理”环节中，由于信息不对称，每一步都存在道德风险，致使“产权不清”的风险随着委托代理链条而在不断地扩大，形成累积性代理成本，造成国有独资企业运营效率低下。
国有企业通过实行员工持股制度引入非国有股东，改善了产权结构单一的“天然”缺陷，有利于建立明确清晰的产权，明确国有企业各主体之间的权利、义务和责任，建立明晰的权责利关系，从而减少企业各主体之间因相互扯皮而产生的交易成本。
2. 员工持股制度优化治理结构，降低代理成本
随着企业规模的不断扩大，企业所有者兼具经营者的做法严重阻碍着企业的发展，分离所有权和经营权成为解决这一问题的最佳方法，委托代理理论由此被提出。委托代理理论认为，企业所有者和代理人之间存在着严重的信息不对称，代理人自身拥有的知识结构、能力和努力程度等信息很难被委托人全面掌握，委托人与代理人双方的利益也存在差异，委托人注重公司价值最大化和长期发展，而经理人追求最大化的薪酬，两者具有不同的效用函数，所以两者之间存在着利益冲突。很显然，经理人可能存在机会主义动机为最大程度追求个人薪酬而损害企业和所有者的利益，也就出现所谓的代理问题。为了解决代理问题就需要设计出相应的制度安排使得代理人的效用函数尽可能接近委托人，从而约束代理人的行为。
在国有企业内部实施员工持股计划，可以大大改善上述代理问题，优化企业治理结构，降低代理成本。主要体现在：第一，员工持股计划一般包括对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等企业员工，在国企内部推行员工持股计划使得企业员工也成为企业的所有者，拥有企业剩余控制权和剩余索取权，有利于将委托人与代理人的效用函数统一，共享收益、共担风险，从而尽可能地消除“代理人风险”。第二，员工持股计划使员工成为股东，可以在参与企业经营管理活动的同时进行直接而有效的监督，减少机会主义行为的发生，改善委托代理问题，减少企业的代理成本。
3. 员工持股制度激励和约束员工行为，降低监督成本
威廉姆森在研究影响交易成本的因素时发现，决定交易成本的因素既包括资产专用性等客观因素，也包括有限理性和机会主义等人的因素。所谓的机会主义行为是指人们在交易过程中为了实现自身利益的最大化，不惜通过不正当手段来谋求自身的利益，例如，随机应变、投机取巧及有目的和有策略地提供不完全或不真实的信息等等。用威廉姆森的话说：“我说的投机指的是损人利己；包括那种典型的损人利己，如撒谎、偷窃和欺骗，但往往还包括其他形式。在多数情况下，投机都是一种机敏的欺骗，既包括主动去骗人，也包括不得已去骗人，还有事前及事后骗人。”③ 由于人的机会主义行为的存在，导致了交易活动的复杂性，引起交易费用的增加。在国有企业中实行员工持股制度，可以将企业的利益和员工的利益统一起来，实现激励与约束统一。作为拥有企业剩余索取权和控制权的员工股东知道，当企业的经济效益提高时，他们的收益也会随之提高，那么企业员工就有充分的动机去努力工作并激发自己的创造力去提升企业的经济效率，同时也会约束自己对企业长远发展产生不利的行为，最终将大大降低企业的监督成本。
三、员工持股制度中的发展历程、交易成本及其影响因素
1. 我国员工持股制度的发展历程
根据员工持股制度政策的变化，本文认为可以将中国员工持股制度的发展分为探索、规范、叫停与再兴起四个阶段，具体如下：
第一阶段：探索（20世纪80年代中期至1993年初）。中国当时正在进行股份制改造试点，所有制理论和收入分配均在这一时期实现了不同程度上的突破，这使得员工持股制度在中国的推行有了实施的可能。1992年5月《股份有限公司规范意见》和《股份制企业试点办法》的颁布，使得内部职工股有了推行的相关书面规定。立法的支持使中国上市公司的内部职工股得到了迅速发展，1992年仅有九千四百万股，1993年已激增至九亿七千多万股，占总股数2.59%。
第二阶段：规范（始于1993年初至1998年末）。随着内部职工股在国内的发展，出现了职工股持有者利用内部职工股上市套利的“内部股社会化”现象和借法人股之名，行个人股之实的“法人股个人化”行为等种种问题。针对这些问题，国家体改委先后下发了立即制止不规范做法的紧急通知、内部职工持股的管理规定等对内部职工股进行了集中清理。这些规定的实施使得内部职工股的热度有所回落，1995年的内部职工股数量仅有两亿八千多万股，占总股数0.35%。
第三阶段：叫停（1998年末至2013年末）。1998年11月25日，证监会发布《关于停止发行公司职工股的通知》，规定内部职工股停止在公开市场上发行股票。虽然自1998年11月后内部职工股不再被批准设立，但原先发行的之后还会陆续上市。1998年，中国的内部职工股总数达到了最高峰（四十七亿六千万股）。随后，中国内部职工股的数量不断萎缩。截至2004年底，内部职工股只剩五亿五千多万股，仅占总股数的0.08%。
第四阶段：再兴起（2013年11月至今）。为使资本所有者和劳动所有者结成利益联盟，十八届三中全会在2014年新一轮的国企混合所有制改革中将“员工持股”再次提出。随后，《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》中指出要在上市公司中选择合适的公司进行员工持股试点。由此，员工持股作为完善制度的手段之一被再次提及，各个地区、各个行业在国家的鼓励下开始积极试点。据wind数据库统计，截至2016年3月31日，已有508家上市公司发布预案公告，拟推行员工持股计划。
从我国前期推行的员工持股计划来看，一些国有企业为了响应国家政策，完成上级任务，不论企业本身是否适合实施员工持股制度，也将员工持股生搬硬套到企业中来，盲目地在企业内部开始推行员工持股，结果不但没能发挥员工持股制度的优越性，反而为企业发展增添了许多麻烦。由于缺乏长期规划，在员工持股计划的具体实践中容易出现暗箱操作和利益输送等违规行为，造成国有资产流失。这也增加了制度执行成本，成为致使员工持股制度被紧急叫停的主要原因之一。从我国员工持股制度的发展历程来看，尚没有一套健全的法律法规体系为员工持股制度在我国的长期发展保驾护航，导致在20世纪90年代大规模推行员工持股制度时出现政出多门、朝令夕改的局面，严重影响了员工持股制度在我国的发展。而目前正在推行的国企混合所有制改革中的员工持股，也仅有《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》和《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》对员工持股进行了鼓励和规范，显然不够具体全面。除此此外，我国仍缺乏相关的税收优惠政策来鼓励企业推行员工持股。中国有关员工持股制度的法律法规体系不完善，导致了当产生纠纷时由于无法明确界定交易各方的权责利从而增加了相互扯皮的交易成本。
2. 各类交易成本及其影响因素
本文结合员工持股计划实践的特点，将员工持股制度实践过程中的交易成本分为制度成本、信息搜集成本、讨价还价成本以及监督成本。
（1）制度成本。在员工持股制度实践中，首先要做的就是制定出关于员工持股制度的长期规划和顶层设计，涵盖制度设计的原则、理念、目标及规范等方面的内容，以确保员工持股制度得到长期稳定健康发展，并让其真正发挥出优化治理结构和激发员工活力的优势。而完成上述任务就需要付出一定的交易成本，即本文所界定的制度成本。具体来说，制度成本的影响因素主要包括：第一，与员工持股制度相关的法律法规的完善程度。相关的法律法规越完善，交易中各方的权利、责任和义务界定就更清晰，制度执行起来就会更加通畅，减少了交易各方相互扯皮的成本；反之，如果相关的法律法规不完善，不仅交易发生纠纷时不能得到合理的解决，甚至可能会导致暗箱操作和利益输送等非法行为，将大大增加交易的成本，最终会阻碍员工持股制度的实施。第二，与其他制度的兼容性和一致性。员工持股制度还涉及金融、税收等多个领域，因此制度设计中要充分考虑与其他制度的兼容性和一致性。如果员工持股制度与其他制度相协调，那么制度执行过程中的相互配合就会十分顺利，交易成本就小；反之，如果和其他制度之间缺乏协调性甚至存在冲突，在制度执行中就会因协调各方而花费大量的成本，更严重的是造成交易终止。
（2）信息搜集成本。在员工持股制度的实践中，其次要考虑的就是员工持股制度的适用性及覆盖范围。尽管我国已经有长达30年员工持股计划的实践历程，但依然没有形成成熟的经验可以进行大范围推广。所以，现阶段国有企业监管部门需要充分搜寻各类企业的信息，合理确定现阶段适合实施员工持股计划的试点企业。完成上述搜集企业信息的目标，需要花费一定的成本，即本文界定的信息搜集成本。信息搜集费用主要产生于员工持股计划实施的前期准备阶段，包括搜集企业信息等产生的费用，信息公开程度以及信息技术先进水平都将影响信息搜集成本。具体来说，信息搜集成本的影响因素主要有：第一，信息公开程度。企业信息的公开水平和透明程度直接影响着信息费用的高低，如果企业的信息公开化和透明化程度很高，国有企业监管部门就不需要花费大量成本去搜集各个企业的资料，很容易就可以掌握各个企业的基本情况和信息，减少了员工持股制度实施中的信息搜集成本。反之，如果企业的信息较为隐蔽，很难获取企业的全部资料，国有企业监管部门就需要花费相当大的成本搜取相关的信息，增加了员工持股制度实施中的信息搜集成本。第二，信息技术先进水平。随着互联网技术飞速发展和普及，代替了通过书信传真等传统方式交流和获取信息的方式，大大提高了信息获取的速度，同时降低了获取信息的成本。同样地，国有企业监管部门拥有的信息技术水平越高，就能更为便捷地获取企业信息，这也将大大降低信息搜集成本。反之，如果信息技术水平落后，获取信息就会十分缓慢，付出的成本也会很高昂，即增加了信息搜集成本。
（3）讨价还价成本。在员工持股制度实践过程中，还要考虑确定具体的实施方案，主要包括员工出资方式、国有股权转让定价方式、员工持股比例及员工股权管理机构等。在达成统一的方案之前，双方会就预设方案中的各项具体内容进行沟通和商量，使方案中的各项内容尽可能满足双方的利益，由此就会形成讨价还价成本。在双方讨价还价的过程中，人力资本专用性和交易的不确定性都会对讨价还价成本产生影响。具体来说，影响讨价还价成本的因素有：第一，人力资本的专用性。威廉姆森在研究不完全契约问题时提出了资产专用性理论，并将资产专用性分为六种不同类型：物质资产专用性、场地专用性、人力资产专用性、专项资产、品牌资产的专用性和临时专用性等。人力资本的专用性是指通过学习和经验累积而逐渐形成的一些特殊知识、技能及社会关系网络等，是企业和员工共同投资的结果。在机会主义的动机下，由于信息不对称及契约不完全，员工和企业可能会产生相互要挟的博弈行为。一方面，员工由于具有专用性人力资本，一旦离开企业会使得企业短期内因很难找到合适的人而遭受损失，所以会要挟企业做出让步。另一方面，拥有专用性人力资本的员工离开所在企业，其专用性知识或技能就会迅速贬值，所以企业也会要挟员工做出让步。人力资本的专用性越强，这种相互博弈的次数也就越多，讨价还价的成本就越高。第二，交易的不确定性。交易中由于信息不对称等原因就会出现交易一方做出决策时，无法充分了解其他人同时也在做的那些决策和计划所带来的不确定性。在员工持股计划实践中，也存在着不确定性，即交易双方对未来很有可能发生的事无法预期。因此，这时就需要设计一种交易双方都能满意的合约安排，以便在将来可能的事件发生时确保双方能够平等地坐下来谈判，达成新的合约。关于设计这种合约安排，就需要双方进行沟通和商量，必然会增加讨价还价的交易成本。
（4）监督成本。在员工持股制度实践过程中，当然要考虑监督企业和员工的行为，在保证员工持股制度顺利进行的同时，也要避免利益输送和暗箱操作等非法行为，防止国有资产流失。为了达到上述目的所花费的成本，即本文界定员工持股制度实践中的监督成本。具体来说，影响监督成本的因素如下：第一，机会主义行为。由于现实中的人存在机会主义倾向，在交易过程中就可能通过“撒谎、偷窃和欺骗”等不正当手段来谋求自身的利益最大化，致使交易活动具有了复杂性和不确定性，从而使得交易成本增加。也正是因为人的机会主义行为，违约问题才会产生，因此对交易双方进行监督成为必要。第二，相关制度的完善性。现阶段我国关于员工持股计划相关的法律法规还不够完善，对交易中各方的权责划分存在缺陷。当执行合约过程中发生争议时，由于缺乏相关的法律依据，无法界定最终的责任归属，从而使机会主义行为有可乘之机。所以，相关的制度越完善，在交易执行过程中的机会主义行为就越少，监督成本就越小。第三，监督主体的明晰性。现阶段我国员工股权主要由持股人会议等形式选出代表或设立相应机构进行集中管理，不直接交由个人。对应地，实施员工持股计划的企业，也应该设立专门的机构对员工持股计划进行全程监督，这样就对监督主体有了明确的界定，避免多个监督主体造成的权责不清、相互推诿等问题，可以有效地降低监督成本，提高创新资源配置效率，充分激发创新的主动性、创造性和想象力，更好地促进“大众创业、万众创新”对经济社会发展的引擎作用④。
四、降低交易成本的员工持股制度设计
在我国30多年的员工持股制度实践历程中出现了各种问题，归结起来主要有两个方面：第一，缺乏长期规划和顶层设计，忽视与其他制度的兼容性与一致性，致使企业容易出现暗箱操作和利益输送等违规行为以及制度执行成本过高的问题；第二，由于缺乏成熟经验，员工持股计划趋于福利性和短期行为化，无法达到长期激励的效果。基于上述存在的问题，本文从员工持股制度实践中产生的交易成本的影响因素考虑，尝试提出我国国有企业混合所有制改革背景下节约交易成本的员工持股制度设计构想。
1. 员工持股制度应遵循的原则
一是坚持合法合规原则。员工持股制度的实施涉及政府、企业和员工等多方利益，为了充分保障各方的利益，在制度实施中必须做到合法合规、公开透明。在股权转让过程中关于员工持股价格、出资方式、持股比例等内容，均要按相关法律法规严格执行，并向社会和企业内部进行公示，要严禁暗箱操作和利益输送等违规行为，避免造成国有资产流失。同时，也要注意不能损害非持股员工的利益。
二是坚持长期导向原则。纵观我国员工持股制度的发展历程，可以发现一些企业的员工持股具有盲目性、套利性以及无计划性，这使得我国员工持股制度的实践收效甚微。而美国的员工持股计划，先由学者花费大量时间和精力进行长期的理论研究，其后在法律和税收政策上给与支持，员工持股计划开始得到普遍推广并最终取得成功，这充分说明制定长期计划的必要性。在新一轮的混合所有制改革中，我国员工持股计划尚处于试点阶段，缺乏有关员工持股的长期计划，有必要在试点的同时，对员工持股进行专项调查研究，结合试点企业的具体实施效果和存在问题，探索适合我国国情的、分阶段有步骤的、较为长期的员工持股计划，充分发挥员工持股制度的长期激励效应。
三是坚持增量分享的原则。国有企业实施员工持股制度并不是要侵蚀国有资产，而是对国有资产经营过程中创造的增量利益进行分享。在美国，员工持股制度的主要目的在于将员工福利的提升与企业的价值增值、员工的努力程度及企业长远利益联系在一起。同样地，我国在实施员工持股制度时应主要拿出由于员工的自身努力而带来企业价值实现增值的部分用来分享，而非将国有资产存量转让给员工。这样，既保证了国有资产保值增值，又发挥了员工持股制度对员工的激励效果，促进企业长远发展。
2. 员工持股制度的具体设计
一是员工持股制度的适用范围。党的十八届三中全会提出“允许混合所有制经济实行企业员工持股”，这表明现阶段我国越适合进行混合所有制改革的国有企业越适应推进员工持股制度。国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中明确提出稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革；有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革；引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。可以看出，主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业是现阶段最适合积极发展混合所有制的企业，也是适合推行员工持股制度的企业。
除了考虑国有企业的功能分类，还应该考虑企业规模的大小对员工持股制度实践效果的影响。一般来说，对于大型企业或特大型企业，即使是实施管理层持股和核心业务人员持股，其持股比例相较于总股数也是微不足道的，很难起到激励的作用。而对于中小企业，由于总股数相对较小，实施员工持股计划则能对员工起到很好的激励作用。但同时也要注意到，对于一些大企业在刚起步阶段就实施员工持股计划，随着企业规模的不断扩大，激励作用也会得到充分的发挥。因此，对于中小企业可以积极推进员工持股制度，而对大型企业需要分步骤、有计划地实施员工持股制度。
二是员工持股的适用对象。一般来说，员工持股应该面向企业的全体员工，让全体员工共享企业发展成果。但在实际操作中，各国存在很大差别，像美国和西欧员工持股制度是面向全体员工的，而日本员工持股制度面向的是一般员工并排斥管理层，俄罗斯员工持股制度却以管理层为主。由于现阶段我国国有企业员工持股制度仍处于探索阶段，员工持股主要对象应为对企业经营业绩和持续发展有重大影响的管理人员、科研人员以及业务骨干等，待时机成熟时再把员工持股计划推向全体员工。这样，既可以稳定和激励企业关键岗位的员工，又可避免制度实施中的不确定性对一般员工造成不利影响。
三是员工持股的管理机构。为了便于统一管理，员工股份一般不直接交与员工个人管理，而是成立专门的机构或委托其他机构进行集中管理。目前，西方发达国家也都采取统一管理的方式，像美国和西欧国家一般是交给专门的信托机构或信托基金专门管理，日本则由员工持股会专门管理企业员工股份。结合我国国有企业现状，为了充分保障企业员工的合法利益，可以通过员工持股人会议选出代表组成员工持股会集中管理企业员工的全部股份。
四是员工持股的流转。员工持股制度的优越性体现在其将资本与劳动这两种企业重要的生产要素结合起来，员工能参与企业的利润分成与共担风险，员工和企业有相同的利益诉求，从而对员工形成一种长效激励。因此，要保证员工持股真正发挥其激励作用，需要对员工持有股份设定最低持有年限，在最低年限内不得转让其所持有股份。国外实行员工持股计划比较成功的国家都和其设计的流转与退出机制有很大的关系，例如，法国员工持股年限为5年，英国为7年，美国的员工持股计划要求员工为企业服务的年限应达到一定年限，其长期激励效应更加明显。因此，我国国有企业实施员工持股计划可以将最低持有年限设置在3—8年，具体时间视企业具体情况而定，达到规定年限后可以适当流转部分持有的股份。
3. 员工持股制度实施的保障措施
造成中国员工持股停滞不前的原因在于缺少一套统一的法律法规进行规范，各地出台的法律法规千差万别，甚至相互矛盾，这种状况严重影响到各个企业的员工持股实践。因此，制定一套统一完善的、切实可行的有关员工持股的法律法规体系，是员工持股计划顺利实施的首要条件。一方面，可以将有关员工持股的法律法规同公司法、社会保障制度等已有法律规定结合起来，完善中国员工持股的法律体系，使员工持股有法可依、有章可循。要通过引入第三方评估机构，在政策制定、运行及总结等环节，加快建立政策评估与审议制度，并且要及时向社会公开；同时可通过网络等新媒体平台，广泛接受公众力量的有效监督，增加政府政策的透明度⑤。另一方面，给予员工持股制度税收政策支持。美国通过1974年的《职工退休收入保障法》和1984年的《税制改革法》等税收优惠政策使员工持股计划迅速发展，实施员工持股的公司从1974年的二百家激增到1990年的一万家。因此，我国政府有必要通过税收优惠政策扶植员工持股在中国的发展，如减征银行因发放ESOP贷款而获得的利息收入、持股员工在正常退出企业因员工股得到的收益可享受税收优惠、用于归还有关员工股贷款的企业利润可以减少征税等其他有利于员工持股制度推行的税收优惠政策。
注释：
① R. H. Coase, The Problem of Social Cost, The Journal of Law & Economics, 1960, (3), pp.1-44．
② 廖红伟、丁方：《产权多元化对国企经济社会绩效的综合影响——基于大样本数据的实证分析》，《社会科学研究》2016年第6期。
③ 奥利弗·E·威廉姆森：《资本主义经济制度》，商务印书馆2002年版，第71—72页。
④ 汤吉军、郭砚莉：《创新治理的经济学分析及政策涵义》，《济南大学学报》（社会科学版）2017年第3期。
⑤ 刘涛雄、罗贞礼：《从传统产业政策迈向竞争与创新政策——新常态下中国产业政策转型的逻辑与对策》，《理论学刊》2016年第3期。