汪文忠
（浙江省食品工业协会，浙江杭州310004）摘要：近年来我国城镇化势头迅猛发展，高楼大厦越来越多的出现在城镇，但是高楼大厦不是城镇化的全部。城镇化一方面提高了国家建设的实力，提升了国家形象，另一方面，土地，水源，资金，劳动力等要素也在城镇化的过程中发生了巨大的变化，其中土地流转的问题尤为明显。土地流转涉及到土地的所有权，使用权，流转形式，以及流转后出现的“非粮化”趋势。国家一直强调保住18亿亩耕地的红线，但是城镇化带来的土地流转已经对此产生了非常大的影响，粮食安全刻不容缓。如何在发展城镇化的同时，做好土地流转工作，保证粮食的安全是事关国家战略的大事，需要社会各界广泛讨论。
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关键词 ：城镇化；土地流转；粮食安全
1 基于城镇化发展进程中的土地流转与粮食生产
简单来讲，土地流转即指对土地使用主权人得到变更或转换；基于城镇化进程中的土地流转主要指在社会城镇化快速发展的条件下，农村土地建设得到飞跃性转变，从而导致土地使用主权人的改变。土地使用权流转是指土地使用主权人（农户）将土地承包经营权转让出去，从而使接受人（其他农户或经营单位）拥有土地使用权的制度。进入二十一世纪以来，社会经济得到飞速发展，城镇化建设水平不断提高。在这样的环境中，实现土地流转是顺应社会发展的必然趋势。在城镇化力度不断加强的条件下，土地流转问题日益凸显，使大量土地形成“非粮化”特点，促使粮食产量也随之产生了巨大改变。
今年年初，中国社会科学院当代发展规划院与社会科学文献出版社联合开展了2015 年《城乡一体化蓝皮书》。蓝皮书中指出致使农业耕地脱离粮食生产的主要因素为工业化与城镇化日益加快的进程，使城镇化和粮食生产的矛盾愈见突出，主要表现在土地争夺方面。我国粮食生产安全所面临的巨大困境来源于耕地的限制。同时，根据政治局常委在国家粮食局科学研究院调研结果显示，农业现代化是经济社会全面发展的重要条件，是整个经济社会的根本与重要支撑。对天下粮仓的坚守与良好管制，实际是指要坚守耕地警戒线，为农业打好扎实基础，保证粮食安全。粮食区别与普通商品，它所具有的商品属性是独一无二、无可替代的，属于战略物资。粮食安全问题对治国安邦具有重要影响意义，是我国政府高度重视并亟待解决的重要问题。
粮食安全不可依赖于国际市场，任何国家都不能给予足够中国人民生存发展的商品粮食。因此，中国必须让保证国家粮食安全的重点立足于国内，保证主要农产品的供给。我国社会科学院当代城乡发展规划院专家表示，在我国工业化与城镇化快速发展下，我国粮食安全的不良影响因素与日俱增，矛盾更加深入也更加凸显。我国粮食生产安全所面临的巨大困境以及工业化、城镇化和粮食生产的矛盾日渐明显。我国社会科学院当代城乡发展规划院专家远观未来发展，工业化、城镇化的快速推进下，农业耕地面积还将持续减少，并且能作为耕地备用土地资源逐渐呈现匮乏态势，将使农用耕地更加紧张。
2 基于城镇化进程中土地流转带来的粮食安全隐患
即使在1985年至2011年期间，在我国不断加强城镇化建设并没有对粮食产量造成影响，但并代表不予造成安全隐患。在城镇化建设深入的情况下，土地流转成为造成农民失去生活基础的重要因素，土地“非粮化”问题突显。例如，浙江省的某个区域因着城镇化发展迅速，产生了农业机械化水平的转变以及劳动力转移等问题，粮食生产依然存在大量安全隐患。
2.1 可用耕地面积减少，粮食存在安全隐患
我国土地资源的特征可总结为土地面积广，但人均所占面积较小，土地质量普遍偏低，并且缺乏可利用的后备土地资源。随着我国城镇化建设的高度发展，土地流转问题日益明显，城乡建设水平得到显著提高，从而加大了非农用土地面积，大量缩减了农业耕地面积。在城镇化建设快速发展过程中，我国耕地保护面临着严峻考验。在实施严格保护农用耕地的政策下，我国想尽一切办法扩展耕地面积，以18亿亩耕地面积为保留警戒线，作为保护国家粮食生产安全的依据。研究显示，我国于2010年耕地面积便已经降至18.09亿亩，已经快要触及我国对耕地面积的保证警戒线（18亿亩），人均所占耕地面积仅1.32亩，还达不到世界平均水平的43%。此外，根据统计数据显示，耕地质量普遍较低，如水土流失、土地沙化以及土壤退化，还有“三废”污染等，我国粮食产量面临着巨大的安全隐患。
2.2 农村劳动力转移，粮食商品率提升
随着农村人口的大量迁移，原本驻守于粮食生产线的年轻力壮的青年，为了谋求发展，也纷纷迁入城镇，导致粮食生产者从以粮食生产为主转变为以打工谋生为主，农业为辅的兼职化生产模式，逐渐向边缘化发展。从而使留守于农村最多的人都是老弱妇孺，极大程度上削弱了粮食生产劳动力，进而使农业主体逐渐减弱，对粮食生产造成了严重影响。此外，在人民生活水平不断提高、商品经济的地位日益拔高，导致粮食逐年呈现出商业化趋势。这种情况一直持续到2010 年，我国粮食商业化已经达到了约70 个百分点，比十五年前，足足上升了将近35%，给我国粮食安全带来了巨大挑战。
2.3 基础设施无保障，科研水平滞后
在城镇化战略基础上的土地流转是致使我国经济支出失稳的重要因素，国内政府投入到农业生产中的资金越来越少，致使粮食生产所用设备建设资金也得不到满足。近年来，国家大幅度降低了对农业基础设施的资金投入。以浙江省为例，该省2010年里往农业基础设施上投入的资金还不足100亿人民币，相较于1990年，减少了7.58%。并且，在城镇化建设驱使下，国家与各地区对农业科研越来越感觉力不从心，严重缺乏创新技术，粮食生产率难以得到有效提高，这些现象对我国粮食安全问题造成巨大影响。
3 城镇化的土地流转，保证粮食安全生产的措施
3.1 切实落行耕地保护政策
在我国农村城镇化建设的大趋势下，党和国家要做好耕地保护以保证我国农业水平的稳步向前发展，促进粮食的安全生产。各地方政府部门在征收土地的过程中要切实考虑公共利益，禁止乱用耕地，禁止以个人和组织名义强迫土地流转。同时，政府部门要对土地审批环节应严格把关，保证土地流转的合法性，确保农民得到合理补偿。例如我国浙江省通过GDP统计办法全面评估农用耕地，以此来使各方利益得到均衡或得到合理分配，实现土地流转的双赢局面。
3.2 严格管制土地用途
我国总耕地面积不得低于18亿亩，为提高我国耕地面积的利用率，各地方政府部门要出台土地用途管制规章，对可用耕地进行科学管理，合理的规划，避免出现土地征用和流转现象。此外，各地方政府部门要合理的规划土地使用率，对土地合理规划并科学进行，面临土地流转时，应确保划定永久农用耕地，建立健全对土地的保护与补偿制度，保证农耕用地面积，实现土地高效利用，确保粮食稳定、安全生产。
3.3 保证耕地质量建设
党和国家要合法保障农民的利益，不论农民土地是否进行了流转，均要给予切实的保障，从而提升农业用地的管理力度。同时，党和国家也要不断加大对各地区农业建设的资金投入，完善落实基础设施，确保耕地质量的提升。例如，我国浙江省在粮食生产过程中推行制度管理，鼓励农民秸秆还田，种植绿肥等，支持农民复耕已经流转的破坏程度小的土地，从而提升粮食产量，为国家基础建设做贡献。
4 结语
总而言之，随着我国城镇化脚步的加快，城镇化水平不断提升，农村土地流转现象日益突出，并且呈愈演愈烈的趋势进行，导致粮食安全生产面临着巨大困难。由此可见，党与政府针对这一问题采取相应的解决措施，积极维护农民利益势在必行。在我国建设水平不断完善的条件下，实现粮食优良生产，巩固我国的农业基础，使其能够得到稳定发展具有非常重要的现实意义。
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收稿日期：2015-06-30