朱 锋
〔提提提要〕中国对南沙群岛部分进驻岛礁进行的相关建设完全是中国主权范围内的事情，不仅合法、合理、合情，也能为海上搜救、海洋科研、气象观察以及环境保护等提供重要的公共产品。美国、日本、菲律宾、越南等国抓住中国岛礁建设的规模和速度不放，肆意夸大和扭曲岛礁建设的军事用途和未来作用。围绕岛礁建设的外交争议引发了南海局势的紧张，揭示了美日等国对中国海洋力量增长的特殊敏感性。有关国家应停止炒作岛礁建设问题，中国和东盟也需要尽快启动“双轨思路”框架下的对话和合作。
〔关 键 词〕南海、岛礁建设、美国南海政策、东亚海上安全
〔作者简介〕朱锋，南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任
〔中图分类号〕D815.3
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕0452 8832（2015）3 期0007-14
西太平洋海域已经成为东亚安全局势紧张的新热点。除中日钓鱼岛争端远未形成阶段性解决方案之外，围绕着中国在南沙群岛进行的岛礁建设，南海问题也在不断升温。2015 年4 月8 日，美国新任国防部长阿什顿·卡特在访问日本时公开指责中国正在将南海“军事化”。[1]4 月28 日，美国国家安全委员会亚洲事务高级主管麦艾文（Evan Medeiros）公开指出，中国的南沙岛礁建设引起了“真正的挑战”，在“规模、速度和范围”上都“大有问题”。[1]
美国、日本等国在南海问题上对中国的频频发难，使南海问题似乎超越了朝鲜核问题和台湾问题等东亚地区传统“热点”，正在成为主导亚洲大国战略竞争新的“助燃剂”。东亚地缘政治的新态势是，大国间外交与战略角力的“战场”正在从陆地转向海洋。然而，这一态势在多大程度上是真实的？中国在南沙合法、合理的岛礁建设之所以成为“热点”，很大程度上是被美国、日本等域外大国及某些南海声索国炒作出来的。透视南沙岛礁建设问题上的各方立场，有助于我们准确和客观地了解当前的南海局势。
一、岛礁建设将巩固南海和平与稳定的现状
中国在南沙进行的岛礁建设是在自己的领土上进行的基础设施工程，符合相关国际法，其他国家可以关注，但没有理由说三道四。国外学界及媒体多强调，岛礁建设不能改变岛礁的自然属性，不能依据扩建岛礁主张专属经济区（EEZ）或大陆架，[2] 而往往忽视了出于改善驻岛人员生活工作条件、防御、科研、渔业与生态保护等目的的岛礁建设本就是沿海国的基本权利。中国政府对南沙岛礁建设之目的也做出了明确说明：“中国政府对南沙部分驻守岛礁进行了相关建设和设施维护，主要是为了完善岛礁的相关功能，改善驻守人员的工作和生活条件，更好地维护国家领土主权和海洋权益，更好地履行中方在海上搜寻与救助、防灾减灾、海洋科研、气象观察、环境保护、航行安全、渔业生产服务等方面承担的国际责任和义务”。[3] 中国的南沙岛礁建设是中方主权范围内的事情，合情、合理、合法，不影响也不针对任何国家，无可非议。
南沙岛礁建设并非始自中国，菲律宾、越南自20 世纪70、80 年代即开始在其非法占领的中国岛礁上大兴土木，非法进行大规模填海造地，修建机场等固定设施，甚至部署导弹等进攻性武器。菲律宾在中国南沙中业岛修建机场、码头等设施，在中业岛、马欢岛和费信岛等岛礁建设所谓旅游设施，还企图对在仁爱礁非法“坐滩”的军舰进行加固以侵占该礁。越南则在中国南沙20 多个岛礁实施大规模填海造地，并同步建设了港池、跑道、导弹阵地、办公楼、营房、宾馆、灯塔等大批固定设施，还在万安滩、西卫滩、李准滩、奥南暗沙等岛礁建设多座高脚屋和直升机平台等设施。[1] 美、日等国对菲律宾和越南长期以来非法进行的岛礁建设三缄其口，却对中方在自己领土上的正常活动频频指责，这完全是搞双重标准。
在南海争端所涉各方中，菲律宾、越南、马来西亚都在南沙群岛拥有机场，唯独中国大陆没有。西方媒体也承认，南海争端各方都曾进行岛礁建设，只不过中国的岛礁建设“规模最大、速度最快”。[1] 那么，中国岛礁建设的规模和速度是南海局势紧张的根源吗？常识告诉我们，中国是亚洲最大的经济体，中国在南海的岛礁建设，只是恰好和中国的经济规模与实力相一致。单纯凭借岛礁建设的“规模”和“速度”臆断中国在南海的战略意图就是要“用强制方式解决南海争端”，只能说是在别有用心地制造事端。
南海是西太平洋沿岸国最多、国际航运最繁忙和资源生态环境最多样化的半闭海，但迄今未能建立沿岸国多边合作制度，各种事故搜救、环境保护、气象监测、航道安全等问题上的国际合作十分缺乏。南海深处和一线海域缺乏必要和可靠的搜救设施。中国的岛礁建设将有利于满足这方面的区域性需求，为沿岸国和相关国家提供科研、搜救以及资源保护等多样化的民事“公共产品”。中国政府在这方面的立场积极、开放，具有很强的前瞻性，如中国外交部发言人所宣示：“南沙岛礁扩建后，岛礁上的功能是多方面的、综合性的，除满足必要的军事防卫需求外，更多的是为了各类民事需求服务。南海海区远离大陆，航线密集，渔场众多，受台风和季风影响突出，海难事故频发。本次岛礁扩建，我们将建设包括避风、助航、搜救、海洋气象观测预报、渔业服务及行政管理等民事方面的功能和设施，为中国、周边国家以及航行于南海的各国船只提供必要的服务。”[2]
然而，某些国家的高官忽视上述重要民事用途，热衷于炒作中国岛礁扩建的军事用途，如美国太平洋司令部司令洛克利尔（Daniel Locklear）在国会听证会上声称，一旦岛礁扩建完成，中国可在其上部署远程雷达、军队和导弹系统，将有能力在南海划设防空识别区，可在争议区域发挥更大影响。[3]菲律宾海军官员在菲议会听证会上亦称，中国试图在南海划设防空识别区，菲方军机飞越中国管控的岛礁时遭到中方警告。[1] 需要澄清的是，中国在建岛礁即便部分可用于军事目的，其防御性质也非常明显，一味将其与军事“威胁性”相联系是不符合事实的，与中国是否划设南海防空识别区并无因果关联。中国拥有划设防空识别区的权利，要不要划设防空识别区取决于空中安全是否受到威胁和威胁程度，而在目前中国与东盟国家积极推进互利合作且南海形势总体稳定的情况下，炒作所谓“南海防空识别区”问题显然是另有企图。
二、岛礁建设会否加剧西太海上战略竞争
当前，南沙岛礁建设引发的所谓“南海局势紧张”，在相当程度上是由以下三个因素引起的。
首先，与中国存在岛礁主权争议的菲律宾、越南扭曲事实，无端攻击、栽赃中国，以利于巩固其对中国南沙岛礁之窃据。菲律宾将中国合法的岛礁建设大肆炒作成“全球问题”，歪解中国意欲以强力“独占南海”，将中国的行动谑称为“以大欺小”。[2] 菲律宾一方面在国际舆论大打“悲情牌”，声称其无力修整马尼拉机场，更无法在南沙进行岛礁建设；[3] 但另一方面，菲律宾和美国却高调于2015 年4 月下旬在南海进行有11500 人参加的大规模军事演习。[4] 美菲这种赤裸裸的军事挑衅行为才是南海局势紧张的真正原因。同时，越南和菲律宾在域外大国支持下的军备发展也对中国的岛礁建设构成重大威胁。[5]
其次，域外大国炒作中国的岛礁建设，利用其为自己的地缘战略利益服务。美、日等传统海洋大国对亚太海洋力量消长具有特殊的敏感性，因而习惯从地缘战略的角度看待中国在南海的行动，这种狭隘的视角事实上只会使南海局势愈加不稳。美国智库专家对中国岛礁建设的看法大体可概括为三种：一是认为中国扩建岛礁是为了未来可采取高压或胁迫方式解决南海争端，甚至会基于岛礁扩建重新“定义”南海“断续线”；[1] 二是认为中国不顾国际反对，坚持采取“侵略性”方式在南海获利，正变得更加不愿意“合作”，更趋于“对抗”，中国的外交和区域政策出现了“重大问题”；[2] 三是认为中国愈益想要改变南海地区现状，欲将岩礁或低潮高地变成可以主张专属经济区的岛屿，将威胁南海“航行自由”。[3] 总之，国外学者多认为中国日益“咄咄逼人”，国际行为正在向“修正主义”转变，甚至断定中国会逐步将南海“加勒比海化”，使南海成为中国的势力范围。[4]
二战结束以来，美国一直在东亚享有几乎独占的海空优势，但近年来中国海军力量的快速发展和中国在海洋维权问题上的决心令美国感觉其绝对优势似已动摇。美国从断定中国“反介入/ 区域拒止”战略威胁其“投放能力”，到主张采取“空海一体战”战略（Air-Sea Battle）应对中国的挑战, 其锁定中国为最大战略竞争者和假想敌的规划、研究和行动越发升级。在美国政策界有关对华政策的讨论中，主张通过增强美国在西太平洋军事存在、密切同盟责任、通过强硬行动展示实力和决心的观点愈益成为关注重点。[1]
南海局势的变化是奥巴马政府2009 年上台以来其亚洲和中国政策转变的最重要推手，也是拉动美国实施“亚太再平衡”战略的关键——从原来的“选择性干预”转而采取全面的“战略性干预”。所谓“战略性干预”，就是要综合利用美国的外交、军事和运用国际法的优势，推动南海局势朝着对美国有利的方向发展，亦即南海争端“必须以和平方式”和“按照国际海洋法”来解决。[2] 所谓“和平解决”，就是要防止中国“以大欺小”；而按照《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）解决南海争端，就是偏袒菲律宾、越南等国，故意忽视《公约》生效之前的习惯国际法、时际法原则等，以美国选择的方式将南海争端司法化。美国近年来高调呼吁中方澄清南海“断续线”，便是基于此种战略考量。
美国的这一整套做法实际上是意欲在南海问题上捆住中国的手脚，有意忽视了战后中国在南海应恢复的合法权益，忽视了“断续线”自1948 年宣布后长期无人反驳的历史事实，忽视了越南、菲律宾等国窃占南沙群岛部分岛礁的现实。最后，美国与其亚太盟友在中国岛礁建设问题上“一唱一和”，各怀心机、各取所需，竭力利用岛礁建设问题为各自的安全、政治与战略利益服务。目前，奥巴马政府“亚太再平衡”战略的重点是鼓励、支持和引导地区盟国和安全伙伴做出反应，牵制中国的行动。美国太平洋舰队司令哈里斯2015 年4 月初在澳大利亚发表演讲时声称，中国的岛礁建设是中国“对小国采取挑衅政策的持续行动的一部分”，目的是在南海建立起“一座沙土构成的海上长城”。[1]
岛礁建设引起的地区性争议，既给美国政府和军方提供了鼓励盟友和安全伙伴同中国作对的机会，也显示了美国作为亚太地区主导性霸权国家保护其盟友和伙伴不受“中国欺负”的责任与能力。
目前东亚海上安全的紧张是20 世纪90 年代中期以来亚太权力结构持续变化的结果。随着中国的快速发展，中国的海上军事力量已获得了长足进步。这引发了美国对自己在亚太地区享有的海空霸权可能旁落的巨大担心，也使得不少亚太国家倾向于在中美之间“两面下注”。从2010 年开始，美国对中国军事力量的关注开始集中于中国海军力量的发展，美中南海之争亦恰于此时进入活跃期。但在国内，奥巴马政府的施政目标是减少和降低联邦政府赤字、振兴和提升美国的经济增长，于2012 年提出了在未来10 年减少军费开支约5000 亿美元的计划，这让在亚太海上安全与力量对比上始终想要保持绝对优势的五角大楼深切地感受到了军费紧缩对美军力量优势的制约，关于如何从海洋“威慑”中国的问题已变得愈益突出。[2] 由于共和党在国会占据多数，美国“府院之争”激烈，奥巴马的医疗保险改革方案、少数族裔移民方案在国会遭到了强烈的抵制。在缺乏两党共识的情况下，美国的军费增长更是受到了内在牵制，五角大楼对于中国海上军事力量崛起的危机感越发强烈。奥巴马政府的“亚太再平衡”战略和“空海一体战”都面临着财政支出上的捉襟见肘性的制约。[3] 中国“海洋力量扩张”和美国必须“严正以对”，成为克服内在掣肘及寻求合法军费增长的最佳理由。
奥巴马政府希望在外交上留下遗产，欲令“亚太再平衡”战略实施得“有声有色”。在南沙岛礁建设问题上，美国直接出面打压中国，也是在全力维护其在亚洲盟友和安全伙伴面前依然是可靠的“保护者”和安全“提供者”的形象，让美国在东亚和东南亚赢得更多的外交和战略支持。[1] 特别是面对中国在亚洲基础设施投资银行（“亚投行”）、“一带一路”战略等方面不断上升的经济和金融影响力，美国制衡中国的最突出手段就是利用领土和海洋权益争端对中国施压，利用中国崛起引发的地缘战略效应，联合与中国有利益竞争的各国尽可能地制衡中国。南沙岛礁建设斗争的尖锐化，说到底，是中美亚太战略竞争中一段新的插曲。但事实上，美国的“打压”难以让中国做出实质性让步。
如何解决中美南海之争，两国究竟能根据什么新方案、新规则、新架构来包容彼此的重大战略利益？现在，美国还不可能接受通过谈判来划定各自行动界限与范围，因为美国依然认为自己在战略能力上对中国拥有压倒性的优势。许多美国战略分析人士并不认为其在西太平洋广泛存在的战略优势已遭削弱。相反，美国正在竭力利用中国周边国家对中国崛起的疑虑，积极推进和提高美国在本地区的政治、外交和战略存在。美国的基本评估是，中国现今实力还没有强大到足以令美国与其坐下来谈西太平洋彼此海上势力和战略利益范围的重新划分。美国在南沙岛礁问题上的“恶言恶语”，反映了美国自认仍有能力、有必要对中国说重话以及在力量上仍存优势的心态。
三、中美可否建立海上安全合作
围绕南沙岛礁建设问题，之所以出现令人遗憾的外交对峙，不是因为中国试图改变南海现状，而是缘于亚太海洋安全领域历史与现实的双重错位。对于南沙岛礁建设引起的国际关注，中国政府一直通过各种渠道耐心地进行着解释和说明工作。2015 年4 月30 日，在和美国海军部长格林纳特（JonathanGreenert）通电话时，中国海军司令吴胜利主动邀请美方今后在条件成熟时使用中国在南海建设完成的岛礁设施，并表示愿意为美国和其他国家在南海开展人道主义搜救、气象研究等提供便利，但美方却拒绝了中方的提议。[1]在南沙岛礁建设问题上，美国等国已经把“重话”急不可待地说出了口，即便想在口头上“降温”恐怕并非易事。美日等国也在考虑升级对中国的军事和政治压力，以迫使中国暂停或者放弃岛礁建设。菲律宾、越南等国也不会善罢甘休，会继续“上纲上线”地抹黑中国，同时也会继续拉着美、日等国深度介入南海事务。特别是对于心中一直充满所谓受中国“打压”悲情的阿基诺政府来说，美国和日本在南海问题上管得越多、卷得越深，马尼拉就越有“安全感”，就越有和中国在南海问题上一争短长的筹码。同样，对于忌惮中国力量优势的越南来说，美国和日本是其要长期保持的“权力资源”，定会力促美日在南海问题上扮演“扶弱抑强”的现代“罗宾汉”角色。
在可预见的未来, 南海问题将继续呈现“双层博弈”的发展态势。[2]南沙岛礁建设争议的“扩散效应”也将持续存在。安倍政府将会继续指责中国，并利用中国在南海和东海“改变现状”这一“理由”，在国内竭力争取实现一系列防务立法和修改和平主义宪法。日本就这些问题进行的国会辩论已经越来越多地涉及南海局势。[3] 南海声索国不仅要依靠美国和日本，还会利用岛礁建设的争议更积极地拉拢印度、澳大利亚等国介入南海事务。在日本的怂恿下，七国集团外长会议通过了关注南海局势的声明。在菲律宾等国的力推下，第26 届东盟峰会发表了含有影射和指责中国岛礁建设内容的主席声明。[1] 以美、日为主的这种南海问题联合对华施压的“大合唱”还会继续下去。与此同时，南海争端对中国邻国民众情绪的持续消极作用更不容忽视。由于近年来越南和中国在南海问题上摩擦不断，越南在中、美两大国之间“爱恨情仇”正在变化，[2] 越美关系持续拉近，越南对中国的防范心态日益上升。
围绕南沙岛礁建设引发的紧张局势，从技术上来说是事关领土主权争议与海上安全，但从战略局势的整体来看则是崛起中“庞大的中国”要依据新的能力和利益需求有所行动，从而也必然引起其他国家警觉、害怕、甚至制衡。这是一种典型的“修昔底德陷阱”现象。在西方的话语体系中，基于历史和法理的中国南海维权行动，已经一概简化成了中国正在处心积虑从事的“权力争夺”。[3] 这一南海问题新的“背景因素”已然形成，需要我们高度警惕和积极化解。
美国不会放松对中国海洋维权的军事、外交和战略戒心，对于中国南沙岛礁建设将会持续施压。2015 年4 月9 日，奥巴马总统公开指责中国在南海问题上“恃强凌弱”，要求中国停止向周边小国展示“块头和肌肉”。[4] 在对华关系上，美国总统公然把中国说成是“恃强凌弱者”，自冷战结束以来似乎还没有先例。即便在当年的台湾海峡危机之时，美国总统也未开口说过这样的重话。一个原本目的简单、作用有限的岛礁建设，似乎在美国的地缘战略视角中已经被“无限放大”，这不符合中美关系需要稳定和健康发展的大局。
南海的地缘政治局势未来或许会更为复杂。美日同盟的升级目前已成事实，安倍政府准备在多大程度上追随美国干涉南海事务，目前还不得而知。但至少，美日同盟已经摆出了跃跃欲试的态势，南海局势未来的战略严峻性不容低估。2015 年4 月底，美日签署了新版《美日防卫合作指针》，安倍在美国国会参众两院联席会议上的演讲也“彰显”了美日在二战结束70 年之后要共同面对所谓“中国挑战”的政治姿态。新版《美日防卫合作指针》取消了日本对美日同盟承担军事义务的地域限制，也为美日未来干预南海事务提供了政治保障。[1] 在美日同盟关系中，“中国因素”已经上升到了前所未有的战略高度，需要引起中国足够的战略警觉。[2] 日本也表达正在考虑与美国联合巡航南海。[3] 在这样的背景下，南海争端已经成为美日准备在战略上联合制衡和打压中国的新“突破口”。东亚海洋秩序的竞争已经前所未有地成为了搅动大国战略竞争的外交“新战场”。
中国、美国以及亚洲主要国家能否在东亚海洋领域实现竞争性合作至关重要。中国需要注意东亚海洋秩序对美国亚太利益的特殊敏感性，而美国同样需要尊重南海争端在历史、法理上和中国国内政治中的复杂性。美国在东海和南海问题上持续打压中国，只会激化中国国内的民族主义情绪，让中国政府更加难以采取合作姿态。美国需要及时地认识到，南沙岛礁建设本质上是中国的主权权益和内政问题，而不意味着中国的大战略发生了根本性变化。过度解读中国南海政策、过度炒作中国岛礁建设，既不利于中美两国关系的稳定，更不利于缓解南海紧张局势。无论美国还是中国，都不想在东亚海域发生直接的冲突。中国实力虽然在上升，但还远没有强大到可以按照中国自己的目标和设想与美国人进行平等对话的程度。中国所拥有的解决问题的手段、能力以及准备付出的代价依然是有限的。为避免南海问题诱发中美之间爆发海上冲突，以下政策建议值得思考。
首先，南沙岛礁建设应该带动新一轮中美、中日、中国—东盟的防务与军事对话。加强防务部门就海上安全问题的接触与交流，推进南海多边信任措施的建立，对稳定南海局势越来越重要。中国海洋权益扩大以及中国海军建设的发展，必然引起美国及周边国家的特别关注。中美应努力探讨建设亚太海洋领域的合作机制。中美之间的海上冲突和对抗，只会让21 世纪的亚太安全蒙上浓重的阴影。
其次，对于岛礁建设引发的一切疑虑或者困惑，中国与东盟国家可以在“双轨思路”框架内务实地进行对话和讨论。中国需要加大对东盟国家就岛礁建设和未来功能问题的解释和说明的力度，敦促东盟国家理性和积极地看待中国正在进行的南沙岛礁建设，让东盟国家真实地感受到中国岛礁建设对于推动南海合作的重大意义，引导东盟国家通过外交和政治途径与中国共享南海资源，共同为南海以及亚太区域的资源、环境、渔业以及人道主义搜救等事业做出贡献。中国海军司令吴胜利4 月29 日的表态，已经为这种共同的贡献指明了方向。[1]
最后，要避免在南海出现“新冷战”态势。任何以中国岛礁建设为借口，企图扩大在南海军事存在的言行，皆有悖于亚太地区合作与命运共同体建设的总体趋势。美国已经宣布增加8 个菲律宾军事基地来“轮转驻防”美军。美国国防部长卡特也出言警告，中国的岛礁建设很可能面临“危险的事态”。对于这种来自美国和其他国家的压力，中国更多地需要从外交和政治上去化解，不要因美日同盟的增强而接受地区性的“新冷战”。
四、结语
中国的南沙岛礁建设不会改变中美在亚太地区的海上力量对比，更不会就此导致中国对其他南海声索国采取“强制行动”。中国在南沙的岛礁建设既符合国际法，又是中国在主权范围内采取的正当行动，根本目的是改善中国在南海的民事存在，争取在南海为沿岸国提供渔业、搜救、生态和环境保护等公共产品。即便岛礁建设未来有一定的军事用途，也是防御性的。美国没有等到中国新建岛礁的功能成型，就迫不及待地对中国进行“挞伐”，这对中国来说既不公平又不合理。
美、日等国不会放弃狭隘地从军事和战略角度审视和评判中国岛礁建设的既定做法，更不会放松在岛礁建设问题上对中国进行外交、政治、甚至是军事施压。岛礁建设这一原本正常合法行为，在相关国家的持续炒作和关注下，已经远远超越南海争端的范畴，上升到了东亚海洋战略竞争的层面，这反映出中国实力还没到能与美国在亚太海域战略问题上平等对话的程度。美国正在利用其作为盟友安全“保障者”和亚太秩序“维护者”的实力地位，深度插手和干预南海事务。对此，一方面, 中国不能因美国等国的反对，就放缓或停止在南沙的岛礁建设；另一方面，中国在南海问题上应坚持对话和合作的主线，力避南海问题成为中美冲突以及中国与南海其他声索国关系的“引爆点”。
【完稿日期：2015-5-4】
【责任编辑：曹 群】