吴 凡
（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）
摘 要：全球化背景下，日益频繁的跨境区域合作对政府治理理论研究提出了新要求，政府跨境区域合作面临巨大的协同治理难题。文章从协同治理理论出发，基于中国-东盟跨境区域合作实践，在借鉴欧洲联盟和北美自由贸易区跨境区域合作的基础上，提出协同治理理论能解决跨境区域合作中的合作风险，可以有效促进中国-东盟跨境区域合作的高效率，从而给中国-东盟带来政治和经济的共赢。
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关键词 ：跨境区域合作；协同治理理论；中国-东盟
中图分类号：F061.5 文献标识码：Ａ 文章编号：１００２－３２４０（２０１5）07－００45－04
收稿日期：2015-05-11
基金项目：本文系广西大学211四期软科学研究科研基金资助项目（项目编号：DMYJY201207）
作者简介：吴凡（1977-），广西贵港人，博士，广西大学公共管理学院副教授，广西大学中国东盟研究院研究员，主要从事区域合作治理、政府管理与创新、人力资源管理研究。
经济全球化使世界各国结束了互相隔绝的发展阶段，开始处于一种既相互依存又相互影响，并且相互竞争的多极化格局中。近年来，跨境区域合作已成为国际合作中的必然发展趋势，通过跨境协同治理建立国际合作、谋求共同发展已经成为各国政府共同的利益诉求，中国与东盟国家也不例外。20世纪90年代以来,中国与东盟国家良好的跨境区域合作给中国和东盟国家带来了更多的发展契机，也促进中国与东盟国家双方贸易总额极大增长。2015年，为更好的推动中国“一路一带”和“海上丝绸之路”的战略规划，被确定为“中国-东盟海洋合作年”，中国与东盟国家将以中国-东盟博览会为平台，推动与东盟多项海洋合作项目。但是，跨境区域合作的道路不可能一帆风顺，中国与东盟国家间合作还面临许多困难和障碍，要应对挑战，解决跨境区域合作中的困境需要提高政府跨境协同治理能力，通过优化国际合作机制和规范政府行为，更好的推动中国与东盟国家的合作与发展。
一、中国-东盟跨境协同治理的可行性与必然性
（一）中国-东盟跨境协同治理的可行性
1.“回波效应”理论
1955年法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁提出的“发展极”（Poles of Development）理论强调经济发展的地域不平衡性，认为经济落后的国家或地区要实现工业化和现代化的经济发展，必须建立“发展极”，通过“发展极”带动相邻地区的共同发展，它成为发展中国家经济发展规划的重要工具。1974年缪尔达尔和赫尔希曼对“发展极”理论进行了完善，提出了“回波效应”(Back wash effect)理论，认为市场的放任会加剧地区间的不平衡，需要用政府行为进行干预来缩小差距[1][2]。
2.协同治理理论
协同治理理论认为在进行协同治理的过程中，各个主体之间的关系是平等的，它强调多方主体能够参与到事务治理过程中来，在这个过程中，各方主体存在着两种关系：合作和竞争。协同治理是一种集体行为，在某种程度上说，协同治理过程也就是各种行为体都认可的行动规则的制定过程。而且，协同治理理论认为信任与合作是良好治理的基础，这种规则的重要性就犹如“协同学(Synergetics)”中的序参量，这种规则决定着治理成果的好坏，也影响着平衡治理结构的形成[3]。
（二）中国-东盟跨境协同治理的必然性
1.中国与东盟国家良好的区域合作基础
首先，几千年来,中国与东盟国家的经济文化交流始终未停止过，无论是政府机构还是民间组织，中国与东盟国家一直建立良好的经济、文化联系，这些经济和文化上的融入与交流使得中国与东盟国家有着特别深厚的情感。其次，东南亚地区拥有世界最多数量的华侨华人，他们为发展当地经济以及促进中国东盟友好合作做出了重大的贡献，这也为中国和东盟的区域合作提供便利条件。再则，中国与东盟国家文化趋同性。中国与东盟国家都是发展中国家，其民族文化与旅游资源都非常丰富，国家间产业结构相似度高，都以农业产业为主，这些相同之处给中国-东盟协同治理奠定了基础。
2.中国与东盟国家区域合作中政府的高参与度
实现跨境协同治理是适应经济全球化和区域经济一体化规律的必然要求，对于尚在起步发展中的中国-东盟来说，一定的政府行为干预能促进区域合作的高效率。2014年，中国与东盟贸易额达4803.94亿美元，同比增长8.3%，增速较中国整体对外贸易平均增速高出4.9个百分点，中国与东盟贸易额占中国对外贸易总额比重达11.16%， 2014年，马来西亚、越南、新加坡成为中国在东盟的前三大贸易伙伴，东盟继欧盟、美国之后，成为中国第三大贸易伙伴[4][5]。除了经济上，中国与东盟在文化交流、人力资源开发和服务贸易领域的交流合作也取得了丰硕成果。这些成果都得益于中国与东盟各国政府在跨境协同治理中的高参与度。2014年李克强总理在政府工作报告提出，抓紧规划建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。主席在2015年博鳌亚洲论坛上表示，中国与东盟国家将携手建设更为紧密的中国-东盟命运共同体。建设21世纪“海上丝绸之路”需要沿线国家和地区政府形成广泛共识，建立磋商机制，中国政府将发挥主导作用[6]。
二、中国-东盟跨境区域合作现状
（一）中国-东盟跨境区域合作现状
1.中国与东盟十国家稳定的合作基础
在政治领域，中国-东盟双方高层接触逐渐制度化、常态化和长期化。每年都会举行定期的东盟峰会和政府首脑会议，有效促进了双方的政策沟通、政治互信与友谊。在经济领域，中国-东盟自由贸易区作为中国东盟合作机制的核心组成部分，推动了双方经济关系跨越式发展。中国-东盟自由贸易区现在拥有19亿人口，超过11万亿美元GDP、6万亿美元外贸总额和4万多亿美元外汇储备，成为发展中国家最大的自贸区，在世界经济发展中取得了重要的地位[7]。
2.中国-东盟跨境协同治理的协作风险
首先，经济结构类似。我国与大部分东盟国家产业结构相似度高，都是农业经济为主，这使得中国与东盟国家在合作中呈现了合作框架内竞争性强，互补性弱的特点。其次，政治摩擦现象依然存在。中国与东盟国家一直都存在领土争端，这些因素的影响会让中国与东盟的协同治理变得脆弱，政治摩擦削弱了中国-东盟区域合作的凝聚力，中国与东盟国家的跨境合作的协作风险增加。最后，主权困惑。中国与东盟国家都曾有过被殖民的历史，对国家主权高度重视，对区域经济一体化发展所要求的主权让渡难以做出让步。
3.中国-东盟跨境区域合作协同治理的方式
首先，从地缘关系寻求共同利益。中国与东盟国家独特的区位优势给中国与东盟跨境区域合作的协同治理机制建立提供了便利，2003年，随着中国-东盟国家跨境合作机制建立，全面开启中国与东盟跨境合作协同治理。其次，多元主体参与。在中国与东盟的跨境区域合作中，参与者不仅仅是中央政府，已经拓展到地方政府、企业、民间组织、个人，这种多元主体的融入极大促进了中国与东盟边境贸易的发展，更好的推进中国东盟的区域合作机制的建立。最后，政府主导作用。在中国东盟跨境区域合作中，“政府”的主导作用是非常明显的，政府自身的行政权力直接推动了协作治理的进程，中国-东盟通过寻求政府行为和政府管理的最佳定位，来实现跨境区域合作的利益最大化，提升跨境区域合作中的政府影响力。
（二）欧洲联盟和北美自由贸易区的借鉴
1.欧洲联盟和北美自由贸易区的基本情况
欧洲在战后率先建立了欧洲经济共同体，进行了成功的跨境区域合作尝试，开创了区域经济一体化合作的先河。欧洲联盟和北美自由贸易区作为影响最大和最具代表的国际合作组织，无论在一体化程度上还是协同治理经验上都有许多值得借鉴之处。欧洲联盟（European Union），简称欧盟（EU），最高决策机构是欧洲理事会，总部设在比利时首都布鲁塞尔，是一个涵盖28个国家的世界经济实力最强、一体化程度最高、世界经济影响力最大的国家联合体[8]。北美自由贸易区（North American Free Trade Area ），简称北美自贸区（NAFTA），是由美国、加拿大和墨西哥3国组成区域经济合作组织。北美自由贸易区作为是发展中国家和发达国家建立的区域合作组织，给美、加、墨三国带来巨大的变化，经济上获得了显著的成功（见表1）[9]。
2.欧洲联盟和北美自由贸易区跨境协同治理借鉴
中国-东盟跨境协同治理体系的构建和管理上仍存在许多完善的地方，如何有效推进中国东盟区域合作，促进中国与东盟国家的共同发展离不开对国际成熟区域组织的借鉴。从政府行为维度分析，欧盟和北美自贸区作为跨境区域合作组织的成功案例具有以下几个特点。首先，区域合作治理的政府主导性。跨境区域合作是国家发展的必然趋势，国家发展离不开国际合作，而跨境区域合作中的政治因素开始引起更多的研究关注。欧盟和北美自贸区在实际运作中依赖各成员国政府的支持，从本质上看，他们合作基础更多的是政府主导的契约合作，经济只是作为手段，政府依然起主导作用。其次，不同成员国自身经济发展的不均衡给成员国的政府治理提出更大挑战。欧盟和北美自贸区都是发展中国家和发达国家之间组成的国际性组织，成员国之间的经济和社会发展存在着一定的落差，这种落差给政府行为增加了治理难度。为了更好的保障成员国的基本权利，政府行为的有效干预对缓解社会矛盾起到关键的作用。再则，欧盟和北美自贸区享受了巨大的合作经济红利。良好的跨境区域合作促进经济飞速发展，成员国在各个领域都取得了一定的成效，国家和企业受益颇丰。在这个过程中，欧盟的政治诉求较北美自贸区来说更加强烈，这是欧盟和北美自贸区不同的地方，欧盟的合作中政治诉求与经济都较强，而北美自贸区的合作中则显示出经济诉求强，政治诉求弱的特点（见表2）[10][11]。
三、中国-东盟跨境协同治理的启示
（一）跨境协同治理能有效降低跨境区域合作风险
经济全球化的背景下，世界经济已经成为一个互相紧密的整体，协同治理理论认为，在合作中应当尊重竞争，强调不同子系统或者行为体的协同，以发挥整体大于部分之和的功效[3]。从欧盟和北美自贸区的成功跨境合作借鉴来看，中国-东盟的跨境合作也需要政府间协同治理，共同推进各国经济发展，在这个过程中，良好的跨境协同治理能有效降低跨境区域合作的风险。跨境区域合作强调的是合作，是成员国之间的互惠互利与协同合作，而不是控制其他成员国，因此，中国-东盟要建立良好的跨境合作机制,强调合作、平等、互惠。此外，要构建开放的现代国家行政管理体制，提高政府宏观调控能力，推动中国与东盟双方之间资源配置的高效率, 从而促进合作区域的整体国际竞争能力，发挥整体大于部分之和的功效，提高中国与东盟国家对应各类危机的抗风险能力。
（二）跨境协同治理能提高中国-东盟的合作效率
跨境协同治理是提高中国-东盟区域治理水平的保障。相比较欧盟和北美自贸区，中国-东盟合作机制还处于初级阶段，在合作的深度及广度上仍存在拓展空间，特别是制度建设和协同管理和监督上，各国政府行动还存在随意性。中国和东盟各国政府应该加强协作治理，建立统一的常设性约束机制和强制性机构，提高合作效率。同时，各国政府应当主动承担区域协作中的主导性力量，建立常态化的互动机制，中国与东盟各国政府应从宏观决策者向区域合作的推动者转变。
（三）跨境协同治理将给中国-东盟带来政治和经济的共赢
尽管中国-东盟的发展还存在许多的问题，可是中国与东盟国家对和平的渴望初衷从未改变，东亚各国对促进区域共同发展的愿望是一致，发展与东盟国家的睦邻友好合作是中国长期的战略选择。欧盟和北美自贸区的成功实践显示，优化国际区域合作环境，提高政府全球治理水平是各国政府的必然选择，中国-东盟也不例外。特别是中国-东盟的发展刚刚起步，市场的调节能力有限，政府行为的适当干预会对引导市场规范有序发展起到积极的作用，将给中国-东盟的政治和经济合作带来发展机遇，良好的跨境协同治理能有效促进区域间的政治和经济合作共赢。总之，全球政府治理能力的完善也是各国政府的自我完善，中国-东盟协同跨境治理机制建立是区域经济一体化的发展方向，是历史发展的必然。归根结底，中国-东盟跨境区域合作机制的建立取决于各国政府的推动，各国政府间的协同治理是有效推进跨境区域合作的必然要求和保障。
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参考文献
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[4] 方文莉，聂艳明，李红. 2013-2014中国东盟货物贸易数量预测与分析[J].东南亚纵横，2014，（2）.
[5] 马德林. 2014年中国东盟贸易额超4800亿美元[EB/OL].中国新闻网.http://finance.chinanews.com/cj/2015/01-30/7022026.shtml. 2015-01-30
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[9] 全球知名的六大自由贸易区.央视网站.http://jingji.cntv.cn/2013/09/27/ARTI1380275553029519.shtml [EB/OL].2013-09-27
[10] 崔同宜. 欧盟、北美自由贸易区的发展对中国-东盟自由贸易区的启示[J]. 经济问题探索，2008，（7）.
[11] 王威.中国-东盟争端中CAFTA功能的法律探索[J].社会科学家，2014，（12）.
［责任编校：唐 鑫］