马世永
摘要：党的十八大以来，党中央和国务院对我国农业发展做出了新布局提出了新要求，农业、农村发展产生了新形势。现行财政支农资金投入方式相对于新型农业产业发展的要求，日益暴露出诸多缺陷和不适应。财政支农投入应积极探索采取股权投资、财政资金补助周转和财政资金投入期权保理等创新投入方式，并不断完善财政支农资金投入制度保障，保证财政资金投入效益和促进农业产业发展。
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关键词 ：财政支农资金；投入方式；创新
党的十八大以来，党中央和国务院对我国农业发展和农村工作做出了新布局提出了新要求，农村土地承包经营权和农村土地流转改革加快推进，激发了农业发展新活力，农产品电子商务等新型农产品营销主体和新型农业生产企业不断涌现。在这种新形势下，现行的财政支农资金投入方式相对于新型农业产业发展的要求日益暴露出诸多缺陷和不适应。鉴于财政支农资金具体实施主体主要在市县层面，基于从实践的现实意义出发，笔者试从市县地方财政层面，探讨新形势下财政支农资金投入方式的创新问题。
一、市县财政层面现行支农资金投入方式存在的主要缺陷
在当前市县财政层面，财政支农资金作为公共财政预算的组成部分，在具体投入方式上一般采取对农民直补、项目直补、财政贴息、以奖代补、民办公助、财政担保、实物补助等形式。在新型农业产业发展要求下，上述投入方式逐渐显现出以下缺陷：
1.资金投入分散，对农业产业发展的基础带动作用难以体现。首先渠道分散。由于政府分管农业的条口不统一，涉及发改、财政、水利甚至科技等部门，财政支农资金按分管条口分散投入，难以集中资金办大事，各渠道投入资金使用中也难以形成合力。其次方向分散。现行财政支农资金的投向偏重于对生产环节一次性项目例如种植大棚、单品种农业项目、化肥直补等方面，缺少对农业产业发展具有基础性、引导性的项目和企业主体补贴扶持，对农业基础发展带动不够。再次项目分散。现行投入方式下，投入缺乏科学论证，造成盲目立项，同时一些项目资金分配也存在盲目性和随意性。
2.对社会资本投入农业引领不够，财政资金的放大效益没有显现。首先对农业产业性项目的投入引导性不强。现行财政支农投入方式下，一些直补项目比如种植大棚建造、化肥补贴、对农民的贷款贴息等，是财政资金的单纯消耗性补助，从让农民直接受益角度来说是必须和必要的，但财政支农资金对农业发展的基础性、产业性项目例如农业科技研发、农田土壤改良、水利基础设施建设与运营、良种推广等有效投入应有合理比例，如此才符合财政资金的经济效益性原则，也才能吸引社会资本向农业产业投入和促进农业产业的可持续发展。其次对企业的补助投入经济效益弱化。现行财政支农资金对农业企业的投入，往往只重视具体项目的实施推进情况，而忽视对项目的经济效益和尤其是企业发展状况的考核，一定程度上造成企业为申报资金而编造项目，不能促进持续健康发展。再次地方财政负担日益加重，滚动投入的后劲不足。现行财政支农资金对农业的扶持基本都是纯消耗式的投入，这就难免造成财政负担逐年加重，从而对农业的持续滚动投入后劲不足。这在市县尤其是县级财政层面反映尤为明显，也是造成市县级层面支农配套资金难以落实的根本原因。
3.对农业企业发展壮大的促进力不强，财政资金培育效应没有完全体现。首先对农业产业发展的培育力度不够。财政支农资金对农村种植、养殖产业从生产基地到农畜产品加工、运输、销售等环节的企业主体系统性支持不够，对农村各类交易市场（农产品、农业技术、市场信息、经营承包权流转等）的培育引导投入不足。其次对重点或农业龙头企业的发展培育支持力度不够。出于分散风险和平衡利益考虑，财政支农资金投入习惯于“撒胡椒面”，从而对真正从事农业产业、在发展中亟需政府扶持农业企业集中支持力度不够。
二、市县财政支农资金投入方式创新的路径选择
针对上述现行财政支农资金投入方式下存在的问题，在市县财政层面有的地方对投入方式创新已进行了有益的探索，如广东省尝试将财政支农资金以基金投入方式扶持农业，但这种方式仅在沿海资本市场比较发达地区具有可行性，现阶段在我国市县层面不具有普遍实用性。笔者以为，现阶段创新财政支农资金投入方式，总的原则是：坚持政府主导、渠道不变、机制创新、产业优先、平台投放、分步实施；总的路径是：在现行财政体制总框架下运行，基于现有财政支农资金规模和结构不变的基础，在保持现有各类支农资金投向相对稳定的前提下，将除救灾资金、特殊用途资金以及国家规定直补农民的资金之外的所有财政支农资金整合，持续以注资形式进入国有平台，通过国有平台企业运营，实现财政支农资金的效益放大，发挥对农业产业发展的基础引导作用。在实际操作层面，政府可将国有平台作为财政支农资金的受托管理主体，综合考量，选择以下路径实现财政支农资金投入方式的创新：
1.股权投资方式。财政和农业主管部门仍履行对农业项目的论证筛选责任，但是投入通过委托国有运营平台作为受托管理主体，对扶持对象进行股权投资，并履行国有出资人职责，从而通过扶持促进被扶持企业持续改善经营，实现财政资金的增值和效益发挥。这种投入方式下，需把握的关键环节包括：
（1）投入机制的确定。财政部门将符合条件的财政支农资金以增加资本的名义拨付到市属国有平台后，市属国有平台以股权投资名义投入经批准的被扶持企业，其中投向已上市公司的，可通过定向增发或市属国有平台企业与被扶持企业合作发起设立专门的项目公司的形式进行股权投资管理；投向非上市企业的，可由市属国有平台企业对被扶持企业进行直接投资或通过合作发起设立专门的项目公司的形式进行股权投资管理。
（2）股权投资的配置和收益保证。市属国有平台企业对被扶持企业进行股权投资，一般需约定投资回收期，投资期限一般不低于项目建设周期。为提高扶持力度，助推企业发展，可将财政补助额的20%作为项目补贴，直接补助被扶持企业，不作投资，剩余80%作为参股投资资金。投资参股占被投资企业的股份原则上不超过企业总股本的30%，且不为第一大股东。为促进被扶持企业致力于发展壮大，实现财政资金保值增值，国有平台可采取“金股”方式投入，即在投资年限内，被扶持企业应按年度支付固定参股收益，每年收益回报不得低于参股资金的8%。
（3）退出机制的选择。符合以下条件，可实施国有股权退出：①在投资年限内，累计回报收益达到约定的比例（一般不低于50%）后，可将所持国有股份无偿转让给被扶持企业；②达到约定的投资年限，但累计回报收益未达到约定比例的，被扶持企业须回购国有股权，在约定投资年限期满当年回购的，回购价可为投入价的30%，每推迟1 年回购回购价增长10%，延迟回购最迟不得超过5 年；③项目发生重大变化，无法继续按约定实现扶持目标，经行业主管部门认定，可按市场评估价格由企业回购股权，提前退出投资；④发生有必要退出的其他情况，由国有平台、财政部门、行业主管部门和被扶持企业共同商定退出方式。
（4）资金持续滚动扶持。股权投资退出后收回的股本和形成的投资收益，扣除必要支出后，可按20%的比例留给平台企业，用于不断壮大国有平台的运营实力，剩余部分继续通过平台按原渠道滚动用于支持产业发展。
2.项目补助周转金方式。财政和农业主管部门仍履行对农业项目的论证筛选责任，但是投入通过委托国有运营平台作为受托管理主体，考虑被扶持项目投资规模、投资期限等情况，将财政支农资金按照一定的拨付程序，以无息形式在规定期限内让渡给项目实施企业专项使用，到期按一定条件收回，或称项目财政融资形式。这种投入方式下，需要把握得关键因素和操作要点包括：
（1）投入机制确定。财政部门按年度预算确定纳入创新试点的财政支农资金规模，于年初将其拨付到国有平台企业后，国有平台企业再以项目周转金名义，与经批准的被扶持企业签订相关资金周转协议，将资金投入经批准的被扶持企业，被扶持企业在扶持期内无息专项使用于确定的扶持项目。
（2）周转期限的设定。项目补助周转金周转期限一般根据被扶持企业和项目的特点确定，为加快资金周转和体现财政资金的期间扶持特点，项目扶持原则上不超过项目投资建设期限，对企业的扶持一般可为3 年，最长不宜超过5年。
（3）退出机制的选择。为充分发挥财政支农资金的激励性、导向性和放大效应，在扶持周转期满前，农业主管部门、财政部门应对被扶持企业和项目预期目标实现情况和经济效益、社会效益情况进行绩效评价，并据此确定收回项目补助周转金的比例。在制度设计上，可对绩效评价为优的项目按20%比例收回投入资金，评价为良的项目可按50%的比例收回投入资金，评价为差的项目可按80%收回投入资金。被扶持企业的项目符合国家和省市产业政策、企业生产经营良好、且累计补助金额较大的，经过论证可参照债转股模式，在扶持周转期满后经履行相关程序，将周转金转为对被扶持企业的股权投资，同时国有平台企业将该项财政拨款转为实收资本。
（4）资金扶持持续滚动。为放大财政支农资金的效益，壮大国有平台企业的资本实力，不断增强国有运营平台的融资能力和发展后劲，对收回的项目补助周转金，可按20%的比例留给国有平台企业，剩余部分纳入财政支农资金原渠道滚动使用。
3.财政投入期权保理方式。财政部门根据若干年度支农资金预算安排的总盘子，相应确定一定时期和一定比例通过国有平台运作的资金规模，并按固定的周期（例如5年）与国有企业平台签署一揽子财政支农资金委托管理协议，约定双方对财政支农资金管理的权利和义务，从而在国有平台一方，形成一定时间段的预期资金流，可称其为“财政投入期权”。在上述基础上，国有平台即可通过将此期权向商业银行保理的方式进行融资，从而扩大农业资金投入的规模和投入的及时性。这种方式运作的关键点在于：一是财政需要基于对农业的持续扶持，而预先确定一个时期的扶持规模，这在现在公共预算完善的基础上完全可以做到；二是要财政要整合原有农业贴息专项资金，建立新的对国有平台贴息补偿机制；三是国有平台应与商业银行和经批准的被扶持企业签订三方协议，确保三方责任履行到位。
三、创新市县财政支农资金投入方式的程序设计和保证措施
1.在程序设计层面。主要完善以下环节：第一，年初市财政部门会同行业主管部门对年度扶持项目和资金总量。第二，行业主管部门发布项目和扶持方向指南，包括项目的申报要求、支持条件、筛选程序等。第三，组织项目或企业评审。第四，确定被扶持企业和项目，确定扶持的方式和金额，下达项目计划，财政部门按程序拨付给市属国有平台企业资金。第五，国有平台企业履行资金投入程序。第六，项目扶持期结束后，由市财政、行业主管部门、平台企业实施绩效评估，并按绩效情况确定回收事项。
2.在制度保障层面。操作中应遵循以下制度：第一，每个会计年度结束，被扶持企业应将企业经营、项目进展情况和会计报表等相关财务经营资料报相关行业主管部门和国有平台企业。第二，建立被扶持企业弄虚作假、套取财政扶持资金惩戒制度。第三，完善激励机制。对绩效使用好的行业主管部门，市财政可增加滚动投入资金额度，使用绩效差的，相应减少资金额度。
综上所述，现代农业的发展和农业产业的发展壮大，离不开政府的扶持和引导，结合农业发展新的要求政府财政支农资金投入的方式要打破传统思维和运作模式，大胆创新，因地制宜，真正找到一条适合现代农业发展要求、实现财政资金经济和社会效益，促进农业产业持续健康发展的新路径。
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[3]盛腊梅，王佳友.中国支农资金整合的经济学分析[J].经济研究导刊,2011年18期.
（作者单位：南京新农发展集团有限责任公司）