柏桦 吴爱明
摘要：明清两代的官员都认为自己的俸禄很少，甚至认为：“自古官俸之薄，未有若此者”（《明史·食货志》）。实际上官员的合法收入足以维持其体面的生活，但他们仍声称俸禄太低，为官吏贪污受贿开脱。现实中的“不贪不滥，一年三万”，“三年清知府十万雪花银”，与贪污有何关系？提高他们的俸禄就能够养廉吗？历史似乎告诉后人，高薪不能够养廉，严惩不能够去贪，只有对权力实施有效的监督，才能使廉贪观念深入人心，也才能有利于官员履行管理国家的职能，为人们提供越来越多的服务。
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关键词 ：俸禄 陋规 公费银 养廉银
作者简介：柏桦，南开大学法学院及周恩来政府管理学院双聘教授、博士生导师，青海省昆仑学者，青海民族大学兼职教授，法学硕士、历史学博士（中国）、文学博士（日本）；吴爱明，中国人民大学公共管理学院副教授，法学博士。
俸禄是古代国家给予在职官吏的固定报酬，在一定的时期内，以物质和货币形式支付，旨在满足官吏个人和家庭生活的需要。在不同的历史时期，还采用过免赋役、给力役、赐田土等形式作为补充。俸禄除了作为对官吏担任的职务应得的报酬以外，还表明受俸人已经进入了统治机构，成为公职人员，也是对其作为统治阶层成员的认可。俸禄不是世袭待遇，而是随着职务的变动随时升降，其数额多寡也是根据职务的高低而定的。
一
明清文武官员实行的是低俸禄制，其根本原因在于俸禄制数百年不变，没有跟上社会的发展与通货膨胀，但最终官员的生活水平却没有因此降低，他们不但在原籍置下许多田地房产，且大肆行贿，以至于“至朝觐年，则守令以上，必人辇一二千金人京，投送各衙门及打点使费”。因此不能够简单地以俸禄来确定官员的收入，要综合衡量。
明洪武二十五年（1392年），制定品官俸禄，正一品官月俸米87石，从九品官月俸米5石，最高官俸是最低官俸的17.4倍。其余未人流官月俸米3石，吏员月俸米分2.5、2、1石三等。官员得到封爵，按等差享有岁禄，公5000～2500石，侯1500～100石，伯1000～700石。俸禄的支付方式是米、银、钞、绢、布及各种实物兼给，其比例经常变化，一般是“官高者支米十之四、五，官卑者支米十之六、八。惟九品、杂职、吏、典、知印、总小旗、军，并全支米。其折钞者，每米一石给钞十贯”。自“一条鞭法”实施以后，官员的俸禄则主要以银来支付。
清代的官俸大致参照明制，但废除了折钞折米制，实行俸银禄米制。其正从一品岁给俸银180两，俸米90石，从九品给俸银31.5两，俸米15.75石；其理论上差额，最高是最低的5.7倍多，在实际上支领的差额更大，按顺治元年至雍正十二年（1644～1734）平均岁支，汉文职官正一品岁实支215.5两，从九品实支俸银19.5两，实际差额为1 1倍多。有封爵的官员，按等差享有廪禄，每年公给银700～255两、米350～127石，侯给银610～230两、米305～115石，伯给银535～205两、米267.5～102.5石，子给银435～360两、米217.5～190石，男给银310-260两、米155~130石，轻车都尉给银23 5～160两、米117.5—80石，骑都尉给银135～110两、米67.5～55石，云骑尉给银85两、米425石，恩骑尉给银45两、米225石。清代自雍正二年（1734年）以后，开始发放养廉银，从总督到司狱年给银15000- 40两。
明初的社会物质不丰富，所定的俸禄相对比较合理，所以朱元璋认为：“守俸如井泉，井虽不满，日汲不竭渊泉焉。”当时官员们生活也比较简朴，如身为弘文馆学士罗复仁“负郭穷巷”，朱元璋偶尔来到其住处，“复仁方垩壁，急呼其妻抱杌以坐帝”。学士已经是五品官，自己家的墙壁坏了还要自己修理。朱元璋所讲俸禄不少，是针对当时消费水平而言。同样，清初商品经济不甚发达，人口不多，物质相对丰富和价格低廉，薪酬虽然不能说多，但也足够生活。以米价而言：“康熙四十六年（1707年），苏、松、常、镇四府大旱，是时米价每升七文，竞长至二十四文。次年大水，四十八年复大水，米价虽较前稍落，而每升亦不过十六、七文。雍正、乾隆初，米价每升十余文。二十年（1755年）虫荒，四府相同，长至三十五、六文，饿死无算。后连岁丰稔，价渐复初，然每升亦只十四、五文为常价也。至五十年（1785年）大旱，则每升至五十六、七文。自从以后，不论熟荒，总在廿七、八至三十四、五文之间为常价矣。”当时一两银的官价是千文，官员们俸禄虽不高，但满足较有体面的生活，乃是绰绰有余。
值得注意的是，官员俸禄并没有随着物价的上涨而进行调整。以土地而言，清代“顺治初（1644年），良田不过二、三两。康熙年间长至四、五两不等。雍正间，仍复顺治初价值。至康熙初年（1662年），田价渐长。然余五、六岁时（乾隆三十年左右，1765年），亦不过七、八两，上者十余两。今阅五十年（约嘉庆二十年，1815年），竞长至五十余两矣”。物价的上涨及货币的贬值，统治者并没有考虑，俸禄不但没有增加，而且还经常被罚俸，也明显影响到官员的生活质量。廉洁自律的官员，生活难免拮据，如明人李贤所说：“今在朝官员，皆实关俸米一石，以一身计之，其日用之资不过十日，况其父母妻子乎。”但值得注意的是，在物价上涨及货币贬值之时，官员们的生活水平非但没下降，而且奢侈程度令人咋舌，千里当官只为财也成为当时社会公认的价值，那么这些钱财又从何而来呢？
二
清代有人专门为当时的首府首县填了一首词云：“红，圆融，路路通，认识古董，不怕大亏空，围棋马吊中中，梨园子弟殷勤奉，衣服齐整言语从容，主恩宪眷满口常称颂，坐上客常满樽中酒不空。”从这首歌词中，我们可以看出三个问题：一是官吏在俸禄之外另有额外的补充，二是官吏可以把部分公费作为自己应酬和生活开支，三是依靠贪污受贿和敲诈勒索。
首先，陋规收入是官员的最大收入。陋规实际上为王朝所默许，介于“非法”与“合法”之间，属于“政治畸形儿游荡在神州四海之内，润滑于京内外各衙署和大官小吏之间，其所以见怪不怪，视祟非祟，实因其具有着自己旺盛的生命力和赖以依存的社会政治基础”。因此，应该将“陋规”视为由王朝默许，听任官吏们赚取的行政费用和经济收入。陋规的名目繁多，仅仅对州县的陋规进行粗略的统计，就有521种之多。而这众多陋规之中，“耗羡”是最大的项目。所谓的“耗”，就是在征收钱粮过程中的损耗，粮的损耗名目有仓耗、鼠耗、雀耗、湿耗、扬耗、运耗等；银则要加火耗，即将散碎熔炼成大锭的损耗。所谓的“羡”，是征收这些损耗的结余，按朝廷规定，加征耗羡可以达到十分之一至十分之三，而有些贪官曾经受到—倍以上。耗羡一部分归于实际消耗，用于衙门的公费开支，因为朝廷拨给各衙门的公费不敷使用，只能够在耗羡收入中解决，但大部分耗羡还是被官吏层层瓜分了。按照海瑞所讲：“收各项钱粮，每壹百两取五两”，这是海瑞革去知县应得陋规收入。海瑞在任时，有人户11371户，人口46505口，男子31836口，女子14669口，每丁收银3.4两，加耗0.6两，计收4两，加耗20%多，属于较为轻的加耗。据讲淳安夏税丝绵333848.261两，仅此一项按20%加耗，就有66769两多；秋粮米3882.9151石，每石折正银0.5892两，共计2287两多，按20%加耗，则457两多；此外，淳安官田有118822745亩，官地126931841亩，官山1322436亩，官塘345.76亩，民田257139,77亩，民地228933.843亩，民山283267.79555亩，民塘7148.56亩，田地纳银，田1亩0.013两，地1亩0.009两，山1亩0.0046两，塘1亩0.007两，这些地亩可以征银7686两多，按20%加耗，则1537两多，仅这几项加耗，就有68763两多，这些均分为三，送府1/3，佐贰教杂及胥吏等1/3，知县1/3。海瑞革去自己应得的22691两多内的17191两多，此项收入依然还可以达到5500余两。淳安在明清时为简缺，从人口规模及富裕程度而言，属于下等县份，如果是中等以上的县份，此项收入会更多。这种情况在清代依然如故，胡家玉认为：“即以南昌一县而论，丁银四万八千余两，每两以加二钱四分计之，岁取银万余两。漕米五万六千余石，每石以加三钱三分计之，岁取银一万八千余两。该县养廉一千九百两，今所加之数，比养廉多十五六倍，比巡抚藩司养廉多三四倍。摊捐各款，既已豁除，道府陋规另行提解，此盈千累万者，徒饱该县私囊也。”这时候已经是耗羡归公，发放养廉银，州县官依然征收如故，仅丁银、漕米两项就多达3万余两。这些陋规乃是当时官员“不贪不滥，一年三万”的主要收入来源。
其次，各种减免赋役的收入。明清对官吏有优免赋税的待遇，这些优免实际上给官吏增加了其他收入。如嘉靖二十四年（1545年）的《优免则例》规定：“京官一品免粮三十石，人丁三十丁；二品免粮二十四石，人丁二十四丁；三品免粮二十石，人丁二十丁；四品免粮十六石，人丁十六丁；五品免粮十四石，人丁十四丁；六品免粮十二石，人丁十二丁；七品免粮十石，人丁十丁；八品免粮八石，人丁八丁；九品免粮六石，人丁六丁。内官内使亦如之。外官各减一半。教官、监生、举人、生员，各免粮二石，人丁二丁。杂职、省祭官、承差、知印、吏典，各免粮一石，人丁一丁。以礼致仕者免十分之七，间住者免一半。其犯赃革职者不在优免之例。如户内丁粮不及数者，止免实在之数；丁多粮少，不许以丁准粮；丁少粮多，不许以粮准丁。”因为有了这些优免，官吏们就可以荫蔽户口，虚占田土，《儒林外史》所讲的范进中举以后，“有许多人来奉承他；有送田产的，有人送店房的，还有那些破落户，两口子来投身为仆，图荫庇的。到两三个月，范进家奴仆丫鬟都有了，钱米是不消说了”。送房、送地、投身，都是为了免赋役，使官吏们增加许多额外收入。
再次，在支配各项公费时的变相收入。明清大小官吏都有一定数额的公费支配权，这些公费虽然不能作为官吏个人的收入，但也有增加收入的效果。如明代规定知县有15两买办日用器具的银钞，这“银十五两倍收入己囊橐，去任时可带者尽数带回，不可带者又取之以与下人并所厚士夫”。此外，在采买瓜果蔬菜、鱼肉酒水、宴请过往官员等开支上贱卖贵支的盈余，以及用此满足官吏及其家属生活，也是不少的收入。明清两代官吏吃喝成风，大量糜费公款，已成为官场痼疾。他们以为公家之费可以糜费，因此许多官吏借此以谋私，凡有上司过署，差官经由，必然是美酒佳肴，大肆铺张，“上司一到，有饮食矣，有日廪矣；又办下程，备极水陆”。这种“梨园子弟殷勤奉”，“坐上客常满樽中酒不空”的开销，实际上是以公用为名而谋私人享乐，借“公宴”为由而谋升官保职，所以“不怕大亏空”。为了限制官吏挥霍公费，清代一度将蔬菜烛炭、心红纸张、案衣什物、柴薪等四项规定了数额，折成银两，直接发给官吏，禁止他们另外需索，以后又发觉领款之后，需索如故，所以又革除之。直至清末，因公费银逐年递增，糜费不已，所以将各官的公费银定出额定数目，发给官吏本人限额支用。如京官的公费银，军机大臣24000两，尚书10000两，侍郎8000两，各司官员自2400—180两分为7等，这样所谓的公费，实际上成为官吏们的合法收入。
除上述收入之外，官吏贪污受贿的收入更是难以数计。虽然一旦查出官吏贪污受贿必然受到处罚，但查不出的依然是多数。在朱元璋严惩贪官污吏时，仍然存在着“掌钱谷盗钱谷，掌刑名者出入刑名”，几乎是“天下诸司尽皆赃罪”。在政治腐败时期，贪官污吏更是与日俱增，大小官吏，“举止有同盗贼，贪黩无厌，不知自相愧悔”。官吏们“宁可刻民，不可取怒于上；宁可薄下，不可不厚于过往”。上下沆瀣一气，相沿成习。当然，贪污受贿一旦被查出，是要受到严惩的，不能够算官员的合法收入。
三
有人将当时官吏贪污日盛的原因归咎于俸禄过薄，如顾炎武讲：“今日贪取之风所以胶固于人心而不可去者，以俸给之薄而无以赡其家也。”这固然是官吏贪污原因之一，但并不是问题的要害所在，因为官吏贪与不贪，主要不在俸给之多少。例如，清代曾经一而再、再而三地增加官吏的收入，俾以养廉去贪，结果，就连“从前卓异之员，而后任内竞至贪赃枉法，罹于重罪”。高俸禄果然可以给官员以较为体面的生活，但财富的诱惑，却不是体面生活所能够遏制的。恩格斯认为：“卑劣的贪欲是文明时代从它存在的第一日起直至今日的动力；财富，财富，第三还是财富，——不是社会的财富，而是这个微不足道的单个的个人的财富。这就是文明时代唯一的、具有决定意义的目的。”既然在文明时代的个人追求财富具有决定意义，即便是将所有的财富全部给予一人，也难以满足其占有更多财物的野心，因此将政治、经济利益冲突限制在稳定和秩序的范围内，就成为各种制度构建的根本所在。
翻阅明清史料，认为官员俸禄过低的呼声甚高。早在明永乐十九年（1421年），太子左中允邹缉上疏就讲到，在朝廷兴办大工程，购买材料时，原本价值无多的染料，一斤居然要二万贯钞，“而所用不足以供一柱一椽之费”。朝廷派出钦差官，就成为“其人养活之计”，因为“在外藩司府县之官，闻有钦差官至，望风应接，惟恐或后，上下之间，贿赂公行，略无畏惮，剥下媚上，有同交易，贪污成风，恬不为怪”。他以为这种靡费公款，贪污受贿，都是因为薪俸太低，只有“有司百官全其禄廪，使有以养其廉耻，天下之人得以休养于田里之间，而有司官吏无贪残虐害之政．则灾渗不作，太平可臻”。以为增加官员薪俸，就可以全其廉耻，根除靡费公款和贪污受贿现象，实在是书生之见。清代史学家赵翼曾经讲到：“贿随权集，权在宦官，则贿亦在宦官；权在大臣，则贿亦在大臣，此权门贿赂之往鉴也。”其靡费公款和贪污受贿的原因，应该是因为权力的失控。
康熙初年御史赵璟也认为官员薪俸太低，“一月俸不足五六日之费，尚有二十余日将忍饥不食乎？不取之百姓，势必饥寒”。所以禁贪而愈贪，是因为他们“赖赃以足日用”，所以认为：“俸禄不增，贪风不息，下情不达，廉吏难支。”即便是后来有了养廉银制度，但他们还认为这些养廉银因为“官之室家赖之，亲友赖之，仆从赖之，而又以延幕宾，以恤丁役，以奉上司，以迎送宾客僚友，而又有岁时不可知之费，计其所需，岂止一端”，依然满足不了他们的日常生活，所以“京官有俸而外官常无俸，乃外官未尝以无俸告苦者，岂皆吸露餐风，无非科取百姓以作当得之俸耳”。更有人以为：“夫所给廉俸至薄也，而谓为利不可计，贪墨之外无他道也。”陈登原先生也因此认为：“道咸政局，盖官吏俸给甚薄，官吏之开支至多，于是不能不临民而贪，更不能不临民以酷。”于是乎，“财狼之噬人也，犹有饱时，而官府之私橐无时可饱也。盗贼之劫人也，犹有法治，而官府之剥民无法可治也”。无论是当时的人，还是现在的研究者，都认为低薪俸是促使官员滥收陋规、靡费公款，乃至于是贪污受贿的原因之一，但冷静分析，低薪俸不是主要原因，应该是统治者政治决策上的失误。这正是：国赋三升民一斗，屠牛那不胜栽禾。
这样剥民以肥己，枉法以求财，官民之间的对立必然加深，社会危机必然日重，明清两代的衰亡，实与统治集团内部日趋严重的腐败有关。官吏贪污受贿，营私舞弊，是专制政体腐败的主要特征之一，而其根源却在君主专制和官僚政治。
四
明清时代的官员及士大夫都认为：“制禄之薄，断自元始，明代承之，遂相沿袭。”以为这是官吏贪污受贿，政治腐败的重要根源之一，但谁都不能够否认“利不归于国家而归于权幸之门”。一些官之所以能够“初试为县令，即已买田宅盛舆，贩金玉玩好，种种毕具”，并不是因为俸禄太低，而是权力所致。洪亮吉儿时（1750年左右）“见里中有为守令者，戚友慰勉之，必代为虑日：此缺繁，此缺简，此缺号不易治，未闻其它。及弱冠之后（1765年以后），未入仕之前，二三十年之中，风俗趋向顿改。里中有为守令者，戚友慰勉之，亦必代为虑日：此缺出息若干，此缺应酬若干，此缺一岁可入己者若干，民生吏治，不复挂齿颊矣。如今（1795年左右）守令满任回乡，连十舸，盈百车，所得未尝不十倍于前”。四五十年，俸禄丝毫未变，此前考虑的是治理，而今考虑的是收入，连十舸，盈百车，也满足不了这些官员的贪欲。
明人谢肇涮认为：“官至九卿，俸禄自厚，即安居肉食，有千金之产，原不为过，盖不必强取之民，而国家养廉之资，已不薄矣。今外官七品以上，月俸岁得百金，四品以上倍之，糊口之外，自有赢余。”朝廷给予官员的俸禄及各种各样的待遇，足以使他们过上比较体面的生活，但他们口口声声说自己俸禄低薄，希望得到高薪，或者将陋规变为合法，丝毫没有考虑到“衣食有羡，即为丰饶；俸禄有余，即为充裕”。因为没有大公至正之心，也就难免争名夺利。其“贪者嗜利，矫者嗜名，一也；贪者害物，而矫者不能容物，亦一也”。贪官好财，清官好名，明人李贽“每云贪官之害小，而清官之害大；贪官之害但及千百姓，清官之害并及于儿孙”。就在于这些官吏没有造福于社会，惠及人民之心，只是想着自身的利益。
就明清两代惩贪而言，当然存在很大的局限，因为当时的官场存在着一个“庇护制的网络结构”，也就是政治关系网，官僚之间形成相互庇护关系。“这样结合起来的私利能够破坏行政中的公益。招权纳贿、任人唯亲、裙带关系以及所有馈赠和小恩小惠，是中国官场的通病，而这种事实是被接受，甚至在某些情况下是被体谅的”。在这种结构中，相对于皇权所寄予的任务和职责，官员们更热衷于完成自己在关系网中的效忠与庇护义务。因为这种官员之间的相互卫护更能在严苛的行政责任面前，给官僚们带来安全感。这样，在权力运行中，必然出现“权大于法、情大于理、关系大于能力、依附大于独立等现象”。在这种政治结构下，官僚们自身的利益有了保障，朝章国法和民生福利就成为被损害的对象了。
虽然有人提出：“夫贪官之所爱者财耳。若止去其官，不夺其财，彼犹不失其富，既不知耻，岂肯改行。若籍没法行，则虽不问以死罪，彼虑并失其原有之财，必知警惧，则贪风庶乎可革。”以为发现官吏贪污，将他们的财产及人口全部籍没，就可以革除贪风，但事实表明，官僚的贪欲非酷刑所能根本遏制的。明太祖朱元璋“立法未尝不严，而用法未尝不审，然赃吏贪婪，如蝇蚋之趋朽腐，蝼蚁之慕腥膻”。在专制政体内“蚁集膻，蝇逐臭，今之仕宦者皆是”。
严刑不能够去贪，高薪也不能够养廉，必须依靠有效的制度建构。明清两代通过两万多名文职官员，实现对幅员广阔的领土进行有效管辖。“明王朝甚至比帝国早期几个典型的王朝更加企图使政权的运转正规化，使官员的行为整齐划一，以便纠正像明初诸帝认为的几个异族王朝所强加给中原的那种目无法纪的、贪污腐化的窳政”。“在清朝统治之下，中国比其他任何国家都更快地摆脱了17世纪的全球性经济危机。令欧洲君主羡慕的是，在多尔衮、顺治帝和康熙帝奠定的牢固基础上，清朝统治者建起了一个疆域辽阔、文化灿烂的强大帝国”这些都是有目共睹的，然而，不受任何制约和监督的皇权和对皇帝的绝对权威与个人崇拜，以及血雨腥风的文化专制和官僚政治，无法对官吏们实行有效监督，更不能够有民主化、法制化和科学化的决策。当然给予官员一定的薪酬，让他们能够过上较为体面的生活，而不再为柴米油盐酱醋茶发愁，也是使官员能够安心工作的一个条件，但不是养廉的条件。只有在民主化、法制化的高度发展，对权力能够实行有效监督，才能够遏制腐败。因为在权力主宰一切的情况下，作为权力核心的帝王，必然会发挥出巨大的政治能量，辐射并影响着制度的制定与实施。同时，围绕着皇权的各种政治势力，不断进行着你争我夺的权力交锋，频繁上演着尔虞我诈的人间倾轧。在这种情况下，“群臣背公行私，日甚一日；虏寇之患愈迫，朋党之相攻愈苛。虽持论有短长，大抵世谓小人者皆真小人，而所谓君子者则未必真君子也。民益贫而吏愈贪，风俗日坏。将士不知杀敌，惟知害民；百官不知职业，惟以营进”。可以说是败亡之典可述，败亡之政警人。