柴伟伟
（对外经济贸易大学法学院，北京100029）
摘 要：电信行业极强的专业性和技术性，以及电信运营商的市场垄断地位决定了电信消费者的自主选择权不可避免地受到限制和侵害。电信消费过程中常见的“差别待遇”、“捆绑销售”、“陷阱消费”、“电信骚扰”等正日益严重地侵害消费者的自主选择权，与此同时，电信消费者的维权却举步维艰。因而我们必须检讨与电信消费者自主选择权相关的法律制度体系，并对其进行完善。
教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：电信行业；电信消费者；自主选择权；侵权；法律保护
中图分类号：DF521
文献标识码：A
文章编号：1002-3933(2015)06-0077-09
收稿日期：2015 -04 -17 该文已由“中国知网”(www. cnki．net) 2015年5月6日数字出版，全球发行
作者简介：柴伟伟（1982-）女，河北平山人，对外经济贸易大学法学院博士研究生，研究方向：物权法、担保法、消费者权益保护法。
引言
近年来，每年的“3·15”晚会对电信行业中存在问题的曝光都会成为社会关注的焦点；在各类消费者投诉榜单中，电信服务行业的被投诉量连年“名列前茅”。电信服务行业被曝光、被投诉的热点问题主要集中在“差别待遇”、“捆绑销售”、“陷阱消费”、“电信骚扰”等被消费者深恶痛绝的侵权行为上。这些侵权行为的实质，是对电信消费者自主选择权的侵害。
一、电信消费者自主选择权的理论概述
（一）“电信消费者”概念的构建
尽管我国有《消费者权益保护法》来对所有消费者进行一般的保护，然而，这部《消费者权益保护法》已颁布20多年，虽经两次修改，但对消费者的权益内容并未做实质性的扩展和细化，随着计算机网络和通信卫星技术的发展，消费者权益的内涵和外延上都有了突破性的发展和革新，《消费者权益保护法》的滞后性已相当明显。对于电信行业这样具有极强的技术性、复杂的专业性的行业，其运营方式、交易规则、缔约习惯、履约程序，以及消费者与经营者之间的市场地位对比情况都具有明显的特殊性，具备自成体系的可能性和必要性。如果仅将电信消费者纳入到《消费者权益保护法》的保护范畴之内，无异于放弃对电信消费者权益的保护。因而，需要将“电信消费者”的概念从一般消费者的概念中独立出来，对其进行具体、专门的保护。
然而，遗憾的是，目前在我国，。电信消费者”还不是一个法律上的概念，也没有像“金融消费者”那样因得到学术界的普遍承认而成为一个特定的概念。世界上电信市场发达的很多国家都已经将“电信消费者”从一般消费者中独立出来，以行业特点来对其进行专门的保护，值得我国借鉴。
1．美国电信消费者概念的确立
《美国法典解释》( United States Code Annotated)第47篇“电信”(Telecommunication)第5章“有线或无线通信”( Wire or Radio Communication)第227条“电信设备使用管制”(Re-strictions on Use of Telephone Equipment)之后中附录了《电话消费者保护法(1991)》(Tele-phone Consumer Protection Act 1991)。由此，“电话（电信）消费者”的概念不仅被独立出来，且具有了立法上的依据。这部法案以保护电话（电信）消费者的权益为初衷，赋予消费者切实有效的权益内容，目标在于缓解消费者面对信息爆炸时代五花八门的电信业务时的筋疲力尽，降低通信技术飞速发展的同时带来的通信安全和通信隐私风险。把电信消费者特定出来，制定单独的《电话消费者保护法》的做法在各国立法中并不多见，美国作为最早发明电话的国家，也是电信市场最发达的国家之一，这一法案受到世界各国的关注，在电信立法上具有重大意义。
除了《电话消费者保护法》，美国《1996年电信法》(Telecommunication Act of 1996)中再次确认了“电信消费者”( telecommunications consumers)的概念。法案中特别提到，该法的目的在于促进竞争、放松管制，以保证电信消费者以更低的价格享受更高质量的电信服务。围绕着保护电信消费者权益的立法初衷，“电信消费者”的概念无疑是美国1996年电信法的核心教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 。因此，可以说美国1996年电信法重申了“电信消费者”概念和法律地位。
2．英国电信消费者概念的确立
英国虽然没有像美国那样，制定专门的保护电信消费者的立法，但英国学术界已承认了可以将电信消费者作为独立的主体概念来对其进行保护。如，学者Mark Young写的“TheFuture of Universal Sei．vi(．e. Does it have one?”一文，主要讨论的是在电信普遍服务的内涵随着时代的发展而不断扩展的过程中，应将电信消费者的负担能力作为考虑的核心问题，即普遍服务的内涵应以保护电信消费者的利益为中心。Eduardo Ustaran和Berwin LeightonPaisner在“e- Privacy&3C”一文中，主要讨论了在3G环境下，如何保护电信消费者的个人信息不被泄露的问题，即主要讨论电信消费者隐私权的保护问题。David Roberts和KathyMylrea在“Technology，Media and Telecoms：Ringing the changes”这篇文章中，主要讨论了电信市场的竞争或合作必须符合电信消费者的长远利益，着眼点依然是电信消费者的权益保护问题。
（二）电信消费者自主选择权的界定
我国《消费者权益保护法》第9条规定了消费者享有自主选择权，即自主选择权是消费者享有的基本权利之一。从自主选择权的立法规定来看，强调的是消费者的自主、自愿行为，但自主的内涵没有在立法中得以明确。学术界关于“自主”的界定基本一致，如：杨柴垣教授认为，自主选择权就是消费者享有的自主选择商品或服务的权利。王保树教授将自主选择权定义为，消费者对买或不买某种商品、接受或不接受某种服务，以及购买或接受哪个经营者的商品或服务有权自主进行选择，不受任何人干涉。而学者金海福则提出，所谓自主选择权，是指消费者在购买、使用商品或接受服务的过程中，可以根据自己的意愿选择决定是否购买或接受经营者提供的商品或服务，以及购买或接受何种商品或服务、购买或接受哪个经营者提供的商品或服务的权利。笔者认为，上述学者对自主选择权的定义都只强调了消费者的主观自愿性，没有从客观方面对自主选择权进行描述，因而这种界定是不全面的。
自主选择权的内容实质上包含两个方面的特性：一是主观上的自愿性；二是客观上的自由性。首先，主观方面的自愿性。自愿性是从消费者的主观方面出发，强调消费者的行为是基于主观自愿做出选择的结果。根据民法原理，民事行为的生效要件之一就是当事人的意思表示真实，欠缺真实意思表示的行为不产生民事法律行为的后果。其次，客观上的自由性。所谓客观上的自由性即不受他人的诱导、强迫、威逼、欺骗等非法干涉。消费者自主选择权的行使是受到自身判断能力、信息筛选能力和诸多外界因素影响的。因而，笔者从主、客观两方面将自主选择权定义为：消费者根据自己的实际需要，从自身的主观愿望出发，在不存在经营者或其他市场主体诱导、胁迫、欺诈、隐瞒等不正当干涉的情况下，自由选择商品或服务的提供商及商品或服务的种类的一种权利。
市场经济条件下，自主选择权不仅是对消费者物质利益的基本保障，更是对消费者人格尊严等精神利益的尊重和保护，是社会文明的象征。我国《消费者权益保护法》第9条明确规定了消费者享有自主选择商品或者服务的权利。
二、电信消费者自主选择权受侵害的表现
（一）“差别待遇”对消费者自主选择权的侵害
电信服务行业中的“差别待遇”是指，电信运营商在同种品牌服务上针对不同的消费者实行不同的价格标准或设置不同的服务限制。实践中，主要表现为根据用户的户籍所在地、经济状况、消费时间、消费累计金额等因素来对不同的消费者实施不同的服务标准。如，2008年发生的“李方平诉中国网通差别待遇”一案就是消费者不满运营商的差别待遇而通过诉讼维权的真实案例。
原告李方平是中国网通的用户，因不具有北京市户口在安装固定电话时只能办理预付话费业务。之后网通推出了包含很多项优惠服务的“亲情1+”的新业务，但此业务仅向后付费业务用户提供，而李方平作为预付费业务用户无权申请此项业务。因此，李方平以网通利用市场支配地位实施差别待遇为由将其起诉。
本案的审理结果是李方平败诉，理由是李方平不能证明网通具有市场支配地位。网通是否存在滥用市场支配地位的行为是本案争议的焦点。首先，什么是市场支配地位？根据我国《反垄断法》的规定，市场支配地位是指，一个或者多个企业拥有一定的“支配”、“控制”某个特定市场的力量，这种力量可以使其不受竞争机制的约束，并能对该市场的运行产生重大的影响。其次，怎样认定市场支配地位？我国《反垄断法》第18条列举了认定市场支配地位的六个因素，包括经营者的市场份额、竞争状况；经营者控制市场或原材料采购市场的能力等。
根据民事诉讼“谁主张谁举证”的原则，原告李方平负有举证责任。李方平作为普通的消费者，根本无法收集到网通控制市场能力的相关数据，而网通作为被告也不可能帮助原告提供相关数据。因而李方平最终败诉。这一判决结果暴露出消费者面对垄断行业侵权时维权道路的艰难。
尽管此案以消费者败诉结案，但是我们要抛开诉讼结果的形式，就案件本身所涉及的实体权利受侵害的问题进行剖析。笔者认为，网通在其向消费者提供的服务中附加了诸多不合理的条件，将原告排除在特定服务范围之外，是一种歧视性待遇，侵害了消费者的自主选择权。我国《消费者权益保护法》和《电信服务规范》分别从消费者和经营者的角度确立了消费者的自主选择权。但这两部法律都没有对侵害消费者自主选择权的责任后果和救济方式做出规定，使得消费者虽有权利的“美丽外表”，却无法享受权利的实质内容。本案中原告的自主选择权遭到侵害，却无法实现维权的结果表明了自主选择权存在的尴尬境地。
（二）“捆绑销售”对消费者自主选择权的侵害
“捆绑销售”就是在交易过程中，经营者一方附加了交易条件，即消费者要购买一种商品或服务，必须同时接受经营者搭售的另一种商品或服务。根据《民法通则》和《合同法》的相关规定，在交易过程中，当事人一方或双方都可以附加一定的条件，但附加的条件须正当合法，不得违反法律法规和公序良俗，否则附加的条件无效或可撤销。虽然法律规定了交易过程中附加的条件必须合理合法，但“合理合法”太过抽象，具有极大的概括性和不确定性，很难用这种原则性标准来衡量违反的程度，给具体案件的审理带来了困难。
现实中，消费者投诉运营商“捆绑销售”的案例屡见不鲜。2013年12月25日，广东省的涂先生投诉中国电信广东分公司业务捆绑销售，欺骗消费者。涂先生投诉的事实理由为：自己到中国电信营业厅申请办理宽带业务，却在业务人员的诱导、隐瞒下被“捆绑销售”了一张电话卡，涂先生后来才知道如果不对这张电话卡进行使用、缴费，申请的宽带业务也不能使用。涂先生发现自己被业务人员以欺骗的方式进行“捆绑销售”后，找到电信公司交涉，却被告知，涂先生当时签署的合同上就是这么规定的，因此电信公司的做法合法。
很多消费者都有类似涂先生这样的经历，自己被业务人员通过诱导、欺骗、隐瞒等不当方式办理特定业务后，发现事实与业务人员当初的承诺不符时，经营者往往会以合同的约定为借口来推脱责任。我们知道，电信服务合同是由经营者单方提供的格式合同，且用语专业、内容繁多，普通消费者根本看不懂合同的内容，主要是依靠业务人员的介绍来决定签订合同。业务人员的介绍与合同约定不一致，属于欺骗消费者的行为。
我国的《消费者权益保护法》既赋予了消费者公平交易权，也赋予了消费者自主选择权。本案例中，涂先生只想办理宽带业务，却被以诱导、欺骗的方式搭售了必须连续使用并缴费的电话卡，该行为既侵害了涂先生的公平交易权，也侵害了涂先生的自主选择权。对于附加“捆绑销售”这样的交易条件，明显违背了消费者的自由意志，是对消费者自主选择权的侵害，然而我国目前对此既没有明确的法律判定标准，也没有明确的责任制度，不能不说是立法上的缺憾。
（三）“陷阱”消费对电信消费者自主选择权的侵害
所谓“陷阱消费”，是指运营商利用技术或管理上的漏洞，在消费者不知情的情况下，给消费者订制服务或在特定的服务上设定关联服务，并强行收费。现实中，比较常见的“陷阱消费”是在互联网业务中利用免费赠送、免费注册等为“诱饵”，诱导消费者点击特定的网络界面，从而强行为消费者订制业务；或者运营商隐瞒特定业务的关联服务及其收费情况，使消费者在不知情的情况下被收取高额的服务费。2008年发生的张永平诉中国移动巨额国际漫游费案在全国引起了极大的关注。
原告张永平是中国移动全球通“移动秘书台”业务的用户，在办理该业务前，张永平曾特意拨打中国移动10086客服电话就该业务的收费标准咨询过客服人员。客服人员告知，该业务的收费标准为每分钟0.1元。然而，在原告出国期间，在原告并没有进行通话的情况下，移动运营商通过移动秘书台答复主叫人的通话，并按照国际长途漫游费标准向原告收取主叫、被叫双向通信费。移动秘书台的违规操作使原告共被多收取费用1440. 28元。
法院审理认为，10086客户服务电话是中国移动向广大消费者提供的官方咨询平台，也是对消费者来说最熟知、最便捷的中国移动业务咨询渠道，因而消费者有理由信赖10086客服提供的信息的准确性，且无通过其他方式来核实信息准确性的义务。因此，法院支持了原告张永平的诉讼请求。
本案原告的胜诉对全国电信消费者来说意义重大。电信企业长期处于垄断地位养成的“霸主习气”体现在电信服务中常常表现为不尊重消费者的权益。运营商作为在信息占有上具有明显优势的一方，不但经常忽视对消费者应负的提示义务、解释义务，甚至利用消费者信息占有上的弱势，违背消费者的自主意志通过“陷阱消费”多收费、乱收费。尤其是随着网络技术在手机上的应用，手机上的消费陷阱就越来越多了。电信服务合同是一种电子合同，也被形象地称为“点击合同”。这类合同的特点就是订立时双方当事人之间不谋面、不协商，尽管这样提高了交易效率，却也将消费者的权益置于更容易受侵害的境地。运营商经常给消费者发送一些专业性强、普通消费者对业务内容并不完全了解的业务邀请，消费者不经意按下确认或回复键后，就被视为对要约的业务做出了承诺，运营商就开始对相应的业务收取服务费。所以，消费者常常抱怨自己还不知道订制了什么业务、怎么订制的，服务费就被扣除了。可见，电信资费收取不透明、消费者对资费疑惑多的问题的背后原因是电信服务提供商不尊重消费者的自主选择权。
（四）“电信骚扰”对消费者自主选择权的侵害
“电信骚扰”，主要指垃圾短信和骚扰电话。在生活节奏无比紧张的现代社会，垃圾短信和骚扰电话已成为社会“公害”，污染通信环境、危害通信安全。电信骚扰已不仅仅是个“扰民”问题，还是对消费者权益的侵害。这里通过“周兵诉中国移动垃圾短信侵权”一案①来讨论电信骚扰对消费者自主选择权的侵害。
原告周兵是中国移动手机用户，近年来，周兵每天都会收到中国移动向自己手机发送的“提供税务发票”的垃圾短信，每天少则几条，多则十几条，令周兵不胜其烦。周兵认为，中国移动的这种行为已经严重影响了自己的正常生活和工作；且发送的以“提供税务发票”为内容的广告短信属于损害国家利益的违法行为，被告为了经济利益而纵容这种短信的发送，也是违法行为。据此，周兵将中国移动诉至法庭。
本案的审理以周兵败诉而终结，理由是中国移动在技术上对“点对点”发送的垃圾短信是不可防控的。而在实践中发生的垃圾短信大多数是“点对面”发送的，电信运营商对这种垃圾短信在技术上是可以防控的。
不论本案的判决结果如何，都对当下垃圾短信泛滥成灾、影响正常通信秩序的社会热点现象是一个透视，其案件本身的意义值得深思。作为垃圾短信发送一方常常狡辩说，广告类的垃圾短信与报纸、杂志上的广告性质是一样的，不存在侵犯消费者自主选择权的问题。这种说法是不能成立的。首先，报纸、杂志是大众媒介，商家在大众媒介上刊登广告是被大众所认可和接受的；而手机属于私人用品，向消费者的私人手机上发送广告内容的短信是有违大众的心理预期的。其次，报纸和杂志上有广告是人人知晓的，是消费者购买之前就明知上面载有广告的事实的，消费者可以选择购买，也可以选择不购买，因此不存在侵害消费者自主选择权的问题；而垃圾短信，是运营商在其义务范围内应予以排除的通信骚扰内容。垃圾短信是以违背消费者主观意愿的方式强制发送到消费者手机上的，显然侵犯了消费者的自主选择权。第三，报纸、杂志上的广告大都一目了然，消费者可以“一翻了之”，即消费者可以比较容易地“跳过”其干扰；而垃圾短信到达消费者的手机与普通短信并无区别，消费者在打开手机、查阅短信前并不能判断其是否垃圾短信，在生活节奏无比快速的今天，垃圾短信以这种“强奸眼球”的方式骚扰消费者的生活，令无数人深恶痛绝。
三、完善我国电信消费者自主选择权的制度建议
（一）我国电信消费者自主选择权相关制度的缺陷
1．缺乏电信消费者权益保护的专门立法
从消费者自主选择权保护的角度分析，《民法通则》、《合同法》是一般法，由于其确立的原则过于强调一般性，不能有效解决电信领域出现的各种问题；《反不正当竞争法》和《反垄断法》只是间接地涉及消费者自主选择权；作为专门保护消费者权益的《消费者权益保护法》，只是采用列举方式，对相关权利进行了简单罗列，欠缺更为具体的保护，导致电信消费者自主选择权不能得到充分保护；从电信监管立法考量，虽然立法较多，但在内容上，都侧重于国家电信安全以及相关业务应用，涉及电信消费者权益保护的规定，寥寥数语，无以适应实际需要。
2．消费者维权程序复杂、耗时长
根据我国目前的法律规定，有权对消费者与经营者之间的权利义务关系进行确定的机构只有仲裁委员会和人民法院。但是，向仲裁委员会申请仲裁的前提是双方当事人签订了仲裁协议或有约定的仲裁条款，而在现实的交易过程中，几乎没有消费者与经营者在交易行为中就争议的解决签订仲裁协议或约定仲裁条款的。所以，真正能通过向仲裁委员会申请仲裁的方式维权的消费者是少之又少。
相对于其他几种维权途径而言，向人民法院起诉是维权效果最明显的一种途径，但也是耗时最长的一种维权途径。根据修订后的《民事诉讼法》的相关规定，人民法院适用普通程序审理案件的期限，最短为6个月，可以延长至1年以上。而这还仅仅是一审程序的审理期限，很多案件还会经历第二审程序、执行程序甚至再审程序。可见，向法院起诉的维权途径所耗费的时间成本是十分高昂的，这不仅是对消费者时间成本的耗费，更重要的是这种高昂的时间成本往往会消磨消费者维权的意志和信心。
3．“原告就被告”的管辖规则不利于消费者维权
“原告就被告”的管辖原则适用于电信消费纠纷领域中，增加了消费者维权的复杂程度，提高了消费者的维权成本。因为，电信运营商的营业注册地一般是在大城市，而我国广大的农村消费者、偏远地区的消费者一旦需要维权，必须到经营者所在的异地进行维权，而异地维权与本地维权相比，其耗费的时间成本和金钱成本都要高得多，其中交通费、住宿费都是不可缺少的必要开支。事实上，在电信服务纠纷维权中，小额的标的与高昂的维权成本往往使消费者得不偿失，而异地诉讼对维权过程本就艰难的电信消费者来说无异于雪上加霜。有人将我国消费者的维权结果与维权过程的对比形象地比喻为“为了追回一只鸡，须得杀掉一头牛”。“原告就被告”的传统管辖规则在处于弱势地位的电信消费者的维权中已成为极大的制度障碍。
4．“谁主张、谁举证”的举证规则不利于消费者维权
在消费者维权中，证据是否充分往往成为消费者能否成功维权的关键。根据民事诉讼中，“谁主张、谁举证”的原则，消费者对自己的维权主张，需要提供相应的证据予以证明。我国法律中没有关于消费者维权时举证责任倒置的规定，不得不说这是立法上的缺失。市场交易活动最显著的特点就是消费者与经营者双方地位的不对等，消费者在谈判能力、缔约能力、信息占有等方面都明显处于弱势，这就使得消费者收集证据的能力本身就差，加之在？肖费效益过程中，大多数消费者都不具备事先收集证据的意识，这些都使得消费者想要提出能够支持自己诉求的证据是非常艰难的。
（二）我国电信消费者自主选择权相关制度的完善
1．建立电信消费者权益保护的专门立法
鉴于我国现行电信消费者权益保护的相关立法具有层级低、布局分散、条款简单等缺陷，我们可以借鉴美国的做法，制定专门的《电信法》来对电信消费者的权益进行统一的保护②；或者借鉴欧盟的做法，制定具体的单行法规，来对消费者不同方面的权益进行专门的保护③。不管是制定《电信法》．还是单行法规，对保护电信消费者的自主选择权而言，都应具备以下几个方面的内容：
第一，赋予“电信消费者”明确的法律概念，只有在立法上明确了电信消费者的主体范围，确立了电信消费者的主体地位，才能赋予电信消费者法定权利，进而保护其合法权益免受侵害；第二，针对电信服务专业性极强、技术复杂的特征，对电信消费者自主选择权的内涵和外延做明确的界定，鉴于消费者处于获知电信服务信息的不利地位，立法应赋予电信运营商在特定方面信息上的强制说明和解释义务；第三，明确侵害电信消费者自主选择权的责任后果，该责任后果应足以使消费者得到有效的补偿、能够鼓励消费者维权的积极性，以弥补现行《消费者权益保护法》两倍价款为赔偿金额的不足；第四，现行《消费者权益保护法》在自主选择权方面，只规定了经营者提供信息的真实性，没有规定经营者提供信息的充分性、适当性和时效性，这个极大的缺憾需要在未来的立法中得到弥补。
2．设立电信消费小额诉讼机制
维权成本过高、维权程序复杂、维权耗时长的现状打击了消费者的维权积极性、制约了司法机关维权功能的发挥。如前所述，电信服务纠纷的标的通常不大，但普通的诉讼程序需要消费者承担高额的诉讼费用、经历漫长的诉讼时间，使大多数消费者对诉讼维权“望而却步”。因为即使消费者胜诉，也是得不偿失。对于这种情况，国外的小额诉讼法庭制度值得借鉴，如美国基层法院的小额索赔法庭。美国小额索赔法庭的管辖争议标的额在1500美元以下，审理案件程序简单，消费者的亲戚、朋友可以到庭帮助消费者，法庭不允许双方当事人聘请律师。更加灵活的是，小额索赔法庭设有夜庭和周末庭、派出法庭，以适应消费者的实际需要。
3．建立有利于消费者的诉讼管辖规则
“原告就被告”的管辖原则适用于电信消费纠纷领域中，存在诸多弊端，不利于纠纷解决。国外建立的消费者纠纷管辖规则值得我国借鉴。欧洲大陆的《布鲁塞尔关于民商事案件管辖权及判决执行的公约》规定，一般的销售商品和提供劳务的合同，只要在消费者的住所地国符合以下两个条件，消费者有权选择自己的住所地或者卖方的住所地提起诉讼：合同缔结前曾专门向消费者发出要约邀请或者进行广告宣传；消费者为了缔结合同在该国实施了必要的行为予以配合。加拿大魁北克省的《消费者保护法》和《民法典》规定，当合同是远程或异地签订时，除消费者先要约的以外，消费者住所地视为合同缔结地。
我国尚无有利于消费者的管辖原则，弊端频现。为了更好地保护消费者权益，在《民事诉讼法》修订时，有必要改变传统做法，当发生纠纷时，允许消费者在住所地提起诉讼。
4．建立有利于消费者的举证规则和证据保全机构
当下，电信运营商集数种身份于一身，既是服务提供者，又是服务规则制定者，还是纠纷证据唯一提供者，而按照“谁主张、谁举证”的规制．消费者想要维权必须提供证据。作为证据占有者的电信运营商是不会主动将不利于自己的证据提供给消费者的，这无疑将大多数消费者的维权道路终止于举证环节。可见，“谁主张、谁举证”的举证责任原则，使本来就处于信息获取不利地位的消费者背负上沉重的举证负担，不但影响消费者维权的积极性，也不利于对消费者自主选择权的保护，因此，未来的相关立法中实行举证责任倒置更为妥当。
此外，由电信运营商保存证据无法保证纠纷处理的合理性和公平性。为此，应建立公正的、独立的权威机构，对信号提供、资费账单、网络流量、互联互通等网络操作过程进行监控，并专司证据判断、鉴定、分析，对证据的合法性、证明力进行证明。具体而言，可以考虑电信监管部门作为独立机构，承担此项职能
（全文共12514字）