颜运秋 余 彦**
摘 要：为了进一步明确和落实环境民事公益诉讼制度，为环境民事公益诉讼的有效开展创造更多有利的条件，最高人民法院前不久发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（征求意见稿）》。如何客观并理性评价《征求意见稿》的进步性与不足，为司法解释献计献策，尤为必要。对于《征求意见稿》的进步之处，应当充分证成并给予肯定，防止这些方面在《解释》最终定稿时“不进反退”；对于《征求意见稿》中仍然存在的不足，尤其是原告范围、管辖规则以及制度衔接三大重点问题也应当结合具体国情以及国外成熟经验进行科学评判，以期《解释》能够更有效地保障环境民事公益诉讼的实施和发展，进而更好地保护生态环境。教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 ：环境民事公益诉讼 环境行政公益诉讼 司法解释
* 本文系教育部2012 年度哲学社会科学重大课题攻关项目“生态环境保护的公益诉讼机制研究”（课题号：12JZD037）、2014年度国家哲学社会科学基金重点项目“中国特色环境公益诉讼理论与制度研究”、2011 年度最高人民检察院检察理论研究重点课题“民事检察监督模式研究”（批准号：GJ2011B09）、教育部“新世纪优秀人才支持计划”（NCET-12-0556）和2013 年度湖南省软科学项目“环境诉讼创新机制研究”（2013ZK3001）的阶段性研究成果之一。
** 作者简介：颜运秋，中南大学升华特聘教授、博士生导师、中南大学公益诉讼研究中心主任；余彦，中南大学法学院博士研究生。
最高人民法院于2014 年10 月制定了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（征求意见稿）》（以下简称为《征求意见稿》）并向社会公开，广泛听取意见和建议。《征求意见稿》规定，法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法、环境保护法等法律的相关规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法相关规定的，人民法院应予受理。应该看到，《征求意见稿》是最高人民法院在立足实际基础上求真务实并考虑学界及实务界意见后的结果。虽然《征求意见稿》使得新《民事诉讼法》第55 条以及新《环境保护法》第58 条关于环境民事公益诉讼的各方面抽象规定更加具有可操作性，但是距离学界和实务界期待的环境民事公益诉讼制度还有很多问题亟待解决。在这些问题之中，原告范围、管辖规则以及制度衔接三类问题最为重要，需要引起足够重视。
一、原告范围的合理界定
罗马法谚有云：“无原告即无法官”。任何诉讼的开始都是因为原告的起诉，若无原告起诉行为，整个诉讼程序无法开始。基于原告在诉讼程序中如此重要的作用，对适格原告范围必须进行准确界定。传统的诉讼理论对原告范围限定在“直接利害关系原则”认定范围内，即只有直接利益受到损害的人才能够作为原告提起相应诉讼。这种限定显然对环境民事公益诉讼这一新型诉讼制度的开展极为不利。诉讼以解决社会矛盾为最终目的，当某类社会矛盾以及相应个案大量涌现的时候，相应的诉讼形式就有了存在的基础。当前我国环境污染日益严重，全国多地深陷“十面霾伏”的危险境地之中，如果任由环境问题愈演愈烈，在不久的将来，改革开放30 多年来创造的物质繁荣因为生态环境基础的崩塌而毁灭并不仅仅是危言耸听。环境民事公益诉讼无疑是有效遏制环境污染，保护生态环境的良方之一。而环境民事公益诉讼原告资格的扩张就是这项制度能否真正发挥自身应有作用的最大障碍。只有合理厘定环境民事公益诉讼原告的范围，才能使制度价值既能得到最大发挥，也能避免“诉讼爆炸”带来过多诉累。就《征求意见稿》针对原告范围的规定而言，有一定的进步之处：
第一，重申《民事诉讼法》第55 条的规定，再次提及了“法律规定的机关”有提起诉讼的权利。新《环境保护法》第58 条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续5 年以上且无违法记录。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”而2013 年1 月1 日开始实行的《民事诉讼法》第55 条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新《环境保护法》第58 条相比《民事诉讼法》第55条而言，对环境公益诉讼原告资格与范围的规定，严格得多。无论按照“特别法优于一般法”还是“新法优于旧法”规则，“法律规定的机关”似乎都没有提起环境民事公益诉讼的权利。这样无疑将大量应该适格的原告排除在外，不利于环境民事公益诉讼制度作用的发挥。基于这一问题，《征求意见稿》在第1 条就明确规定上述主体有提起环境民事公益诉讼的权利，有效保障了环境民事公益诉讼适格原告的应有范围，进而使得环境民事公益诉讼的制度具备了充分发挥其作用的前提条件。
第二，对社会组织提起环境民事公益诉讼的条件有了适当放宽。《征求意见稿》将新《环境保护法》第58 条中的“设区的市级以上人民政府民政部门登记”解释为“设区的市、自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县以上人民政府民政部门”，使得适格的社会组织范围有了一定程度的扩展；《征求意见稿》还将“专门从事环境保护公益活动”解释为“章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动”，也使得大量主要从事环境公益活动并少量涉足其他事务的社会组织有了提起环境民事公益诉讼的可能。
但是，在看到上述进步的同时，仍应看到许多更加值得关心的原告范围问题并没有得到明确回应，许多一直困扰环境民事公益诉讼的实质问题并没有得到真正解决。
第一，“法律规定的机关”依然不明确。《征求意见稿》虽然重申《民事诉讼法》第55 条“ 法律规定的机关”有提起诉讼的权利。但是，对于具体哪些“法律规定的机关”有提起诉讼的权利仍然没有一个令人满意的解释。从学界的探讨和实务界的具体个案实践来看，应当重点明确检察机关以及环保行政机关的起诉权利。
1. 明确检察机关的环境民事公益诉讼起诉权。检察机关是国家的法律监督机关，依法行使国家的检察权。在当代，社会组织、社会关系和社会利益呈现出群体化、集团化的特征，基本权利义务也不再专属于特定个人，出现了泛个人的、集体的、社会的和社团的权利义务。①就公共环境而言，一旦环境遭到破坏，不但对具体波及到的当事人不利，更是对国家利益和社会公共环境利益的损害。因此，通过检察机关提起和参与民事诉讼等手段，来加强对环境领域的干预是各国的通用做法。在我国，尽管当前法律没有明文规定检察机关拥有提起环境民事公益诉讼的规定，但是在各地检察机关进行的一系列有益尝试和制度探索情况看，的确取得了令人满意的成果，对环境保护也起到了积极的作用。②相对于其他原告，检察院有着得天独厚的人力、财力以及专业优势。明确检察机关作为环境民事公益诉讼适格原告，能够更好地遏制环境污染，维护公众环境利益。
2. 明确环境行政机关的环境民事公益诉讼起诉权。从环境行政职能角度来看，行政机关可以分为环境行政机关和其他行政机关。就其他行政机关而言，由于其职权与编制、预算等均有严格的法定性，参与环境民事公益诉讼可能影响其本身职责的行使，因而不应作为环境民事公益诉讼的原告。③而环境行政部门是否能够作为环境公益诉讼的适格原告，学界存在争议。④笔者认为，应当赋予环境行政部门提起环境民事公益诉讼的资格。（1）赋予环保行政部门起诉权有利于克服这些部门环境行政权的局限，保障环境监管真正实现。仍举广州市番禺区检察院诉东泰皮革厂一案为例，此案中表面强势的环保局实际权力极其有限，即只能就污染行为本身进行行政处罚，而对权限以外的环境赔偿无能为力。如果本案中检察院没有提起公益诉讼，而环保局自身又无起诉权利，则如此严重的环境问题就有可能面临着环境行政层面和法律层面均无法有效解决问题的危险。（2）从已有的环境行政机关作为原告的判例来看，绝大多数取得了较为理想的结果。霍姆斯说：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”理想的法律实践结果也可以成为制度构建的理由。如2007 年“贵州环境民事公益诉讼第一案”—贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司案，使得贵阳市百万市民的饮用水源红枫湖的水质免受化工生产的污染；2010年“云南环境民事公益诉讼第一案”—昆明市环保局诉三农农牧有限公司案，使得受到污染的大龙潭环境治理费用得到法律保障。可见，环境行政机关作为环境民事公益诉讼的适格原告不仅得到了学理分析层面的证成，更有实践层面的合理性。但是，环境行政机关提起公益诉讼并非完全没有限制。由于此项内容涉及后文需要探讨的制度衔接问题，此不赘述。
第二，对社会组织提起环境民事公益诉讼的条件没有实质放开。尽管《征求意见稿》已经对《环境保护法》第58 条中对社会组织提起诉讼的适格要求进行了一定程度的放宽，但是从学界讨论和一些地方法院对环境民事公益诉讼的有益尝试来看，社会组织在环境民事公益诉讼的具体实施过程中仍然困难重重。从应然角度分析，法律应当将尽可能多的社会组织纳入到环境民事公益诉讼适格原告范围之中。根据《社会团体登记管理条例》第6 条第1 款的规定，“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关”，但以上规定有例外情况，这种例外情况体现在下列两个方面。（1）有不需要根据该条例规定登记的社会团体。根据该条例第3 条的规定，“下列团体不属于本条例规定登记的范围：( 一) 参加中国人民政治协商会议的人民团体；( 二) 由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；( 三) 机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体”。这三类团体不需要在民政部门登记，但也属于合法社会团体，这些社会团体当中的一部分也可能在环境保护以及提起环境民事公益诉讼方面发挥积极作用。（2）需要根据该条例登记，但并不在民政部门登记。根据该条例第6 条第3 款的规定，“法律、行政法规对社会团体的监督管理另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行”。也就是说，民政部门并非社会团体的唯一登记机关。上述两种情况的社会团体组织是合法组织，也都有对环境民事公益诉讼制度完善产生积极影响的可能性，若《征求意见稿》在最终定稿时仍对这两类团体不予关注，仅仅因为注册的问题就剥夺了其起诉资格，不能不说是一种巨大的遗憾。从实然角度分析，结合新《环境保护法》第58 条和《征求意见稿》的相关规定，有权提起环境公益诉讼的民间环保组织需要：（1）在民政部门登记；（2）登记民政部门级别需要在设区的市级以上。就当前我国社会组织的注册情况而言，注册方式主要有：社团注册、民办非企业单位注册、工商注册、未注册。其中，工商注册和未注册情况下的社会组织当然不符合新法的起诉条件规定，民办非企业单位注册虽然符合新法的从宽规定，但是结合“章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的”这一规定，使得民办非企业单位注册情况下的适格主体仍然少之又少。至于社团注册情况，有学者根据调查指出，2008 年76.6% 的由政府发起成立的环保NGO 选择在民政部门注册，85.1% 的高校环保社团为高校内部社团，接受校团委领导，不需要注册。草根环保NGO 一般选择工商注册，国际环保NGO尚无法在中国进行注册。对于未注册的环保NGO来说，注册问题是其发展的瓶颈。这些组织的身份合法性问题都没有得到解决，随时面临被取缔的风险。⑤由以上调查可以看出，民间环保组织在民政部门登记的，本来就少之又少，加上“设区的市级以上”这一级别限制，仅就注册标准一项就导致提起生态环境公益诉讼的适格民间环保组织如凤毛麟角，只手可算。
第三，个人的诉讼资格仍然没有得到承认。尽管在环境民事公益诉讼中，担心公民个体作为主体将会大大增加案件的数量，甚至出现诉讼爆炸的现象，在我国当前司法资源极其紧张的背景下是有必要的。但是，无论在发达国家还是发展中国家，公民个体在数量上的优势和内在动力方面的积极性都是其他主体所不能比拟的。⑥国外大量国家的立法均承认个人为环境民事公益诉讼的适格主体，这也应当成为我国环境民事公益诉讼发展的一个方向。在美国，环境公民诉讼制度最早规定于1970 年的《清洁空气法》之中。该法第304 条（a）款规定：“任何个人”可以“以他自己的名义”对任何违反该法的人（包括国家、环境行政机关及其他个人）提起诉讼，要求违法污染排放者停止侵害行为、恢复原状或赔偿损失。在英国，其《污染控制法》规定，“对公害，任何人均可起诉”⑦。在捷克，法律不仅规定个人有提起环境公益诉讼的权利，而且法律有专门规定政府应当给予通常处于弱势的个人一方更多支持以及保障环保法律中公共实施和私人实施的并行不悖。⑧印度《宪法》第32 条第2 款规定，“最高法院有权运用任何合适的方法来保障公民基于人身权利法案等法律规定的基本权利”。从此项规定可以看出，印度《宪法》赋予了最高法院非常大的权利，因为“合适”这一词太过于抽象，因此在法律实践中，印度最高法院有许多其他国家不可能实行的制度创新，一些法律对普通公民及社会组织的限制也因此少之又少。如印度民事诉讼法典特别规定了涉及公害案件的特别程序。对涉及公害的案件，可以由总检察长或是任何两个以上印度公民向法院提起，即使该公民对此公害没有直接损失的因果关系。⑨其实，环境公益诉讼制度的产生就存在一个逻辑前提，即环境行政部门不可能24 小时毫不间断地对所有的环境污染源进行有效监控，并对所有可能引发环境污染的隐患进行预判并进行相应处理。再说，公民个人是环境公益的直接受益人和环境公害的直接受害人，是保护环境最原生的权利主体，无论是法律规定的机关的起诉权还是社会组织的起诉权，实际上都是基于民众的信托或者委托，在法律规定的机关和社会组织怠于行使起诉权时，公民个人的公益起诉权就显得非常必要，我们没有理由一概怀疑和否定公民个人的环境公益保护意识和公民个人的环境公益起诉权，至于权利滥用的问题，可以通过制度设计来约束，不可因噎废食。如何在条件成熟时将个人纳入环境民事公益诉讼的原告范围之内，进一步打开环境公益诉讼私人执行的大门，是这次或者以后立法必须考虑的问题。
二、案件管辖的科学设计
《 征求意见稿》第6 条第1 款规定“：第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地或者损害结果地的中级以上人民法院管辖。”这就使环境民事公益诉讼的地域管辖以及级别管辖制度得以确定，是一大进步。
第一, 地域管辖的明确。关于环境民事公益诉讼的地域管辖问题，学界莫衷一是。一些学者认为，鉴于环境案件的公益性，适用污染行为发生地专属管辖较为适宜。⑩笔者认为，与《征求意见稿》第6 条第1 款的规定一致，适用由污染环境、破坏生态行为发生地或者损害结果发生地的人民法院管辖的特殊地域管辖制度更有利于环境民事公益诉讼案件的审理。原因在于结合环境污染及其造成危害的特点来看，特殊地域管辖中的两地各有利弊：就污染环境、破坏生态行为发生地而言，该地的人民法院更容易掌握环境污染行为的主要证据。但从具体实践来看，环境民事公益诉讼被告人所在地与环境污染行为发生地通常为同一地点，当地政府的地方保护主义可能对当地法院的公正审理造成一定影响。就损害结果发生地而言，该地的人民法院更容易认定环境污染的具体危害结果，但在广域环境污染案件中，由于污染行为和污染结果的异地性，使得查清案情的难度较大。鉴于两地均没有更为明显的相对优势，适用灵活性较强的特殊地域管辖显然更为合适。更为重要的是，选择某一具体法院进行案件审理的权利掌握在原告手中，原告完全可以根据自己对案件的考量，自由选择管辖法院，因而也不存在一些学者所认为的特殊地域管辖给环境民事公益诉讼带来的消极作用。
第二，级别管辖的基本明确。据不完全统计，截至2014 年6 月24 日，全国共设有310 个环境保护审判组织，其中省高院级别的有6 个，分别位于贵州省、江苏省、福建省、海南省、重庆市以及湖北省；中院级别的有52 个，基层法院级别的有252个。?《征求意见稿》中将一审审级原则上定位于中级以上人民法院的做法，一定程度上解决了长期以来各地司法机关在探索审理环境民事公益诉讼组织形式杂乱无章的问题，契合了环境民事公益诉讼的案件特点。环境民事公益诉讼维护的是社会公共的利益，涉及面广，影响大；中级人民法院相对于基层法院而言，案件数量少，审判工作压力小，人员素质和审判水平要更高，更能符合环境民事公益诉讼的审理要求。?笔者认为，为了确保司法不受地方干扰，第一审环境民事公益诉讼案件不宜在基层人民法院审理，除非高级人民法院指定。《征求意见稿》的规定，可能造成中级人民法院裁量权过大，随意将第一审环境民事公益诉讼案件踢给基层人民法院，不便于高级人民法院对移送管辖的监督。对于复杂疑难环境民事公益诉讼案件，第一审环境民事公益诉讼案件也不宜在基层人民法院审理，中级人民法院不得认为确有必要的，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。所以，笔者建议将第6 条第3 款“中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理”删除，或者修改为“中级人民法院认为确有必要的，应当将案件移交高级人民法院处理，高级人民法院可以提审，也可以由高级人民法院指定其他中级人民法院或者基层人民法院审理，中级人民法院不得将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理”。
第三，《征求意见稿》第6 条第2 款“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定一至五个中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。中级人民法院对于环境民事公益诉讼案件的管辖区域由高级人民法院确定”的规定也使得环境民事公益诉讼案件有了更加有效解决的可能。相对于一般案件，环境民事公益诉讼案件更多涉及公共利益。而环境污染对环境公益的损害多呈现广域性的特点。由于生态环境问题往往不局限于某一特定既有行政区划范围内，跨地区的环境问题时有发生。在这种情况下，传统的管辖规则不是没有给予法院足够的管辖权限，就是使得多地人民法院争夺管辖权导致案件迟迟不能进入实际审理阶段。通过深入探究环境污染的广域性特点可以发现，环境污染的范围虽广，但也同样遵循着一定的规则分布。例如水域污染主要影响的是河流流经地区，土壤或大气污染也因为河流或山脉的分隔呈明显区域分布。《征求意见稿》中提及的管辖规则可以让各省高级人民法院根据本省省情更好地分配管辖权，从而更好地解决广域性的环境案件。《征求意见稿》第6 条第2 款的规定，必将要求高院和中院设置更多的环境保护审判组织，而基层法院的环境保护审判组织要进行压缩，甚至撤销，以解决“无米下锅”的人员闲置现象。
但是，《征求意见稿》第6 条也存在明显的不足。不足之处集中体现在第3 款“中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理”之中。
第一，对于简单的环境民事公益诉讼案件，应当认同上述条款规定的合理性。这类案件通常案情简单，证据认定难度不大，案件影响区域有限，基层人民法院同样可以胜任此类案件的审判工作。如前文提到的贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司案，就是由贵州省贵阳市清镇市人民法院进行审理并作出判决，此案对我国环境民事公益诉讼制度的发展起到了巨大的示范推动作用。但是，司法实务中，出现很多把传统民法上相邻权纠纷的案件等同于生态环境案件的做法，也出现很多把环境损害私益赔偿案件等同于生态环境公益案件的做法，我们认为相邻权纠纷的案件和生态环境案件、环境损害私益赔偿案件和生态环境公益案件，分别属于两类不同性质的案件，不能混为一谈。
第二，针对一些重大疑难案件，上述条款的局限性比较明显。（1）不存在实际可操作性。相对于基层人民法院，中级人民法院有更为充足的司法资源进行环境民事公益诉讼的案件审理，试问连中级人民法院都基于各种原因无法胜任的案件，有什么理由相信基层人民法院可以进行更有质量的审理工作？管辖权转移制度的根本目的就在于确保审理结果的公正性，而重大疑难案件恰恰因为其案情复杂，涉及面广，中级人民法院才考虑将案件进行移送审理。在这种情况下，由高级人民法院提审或指定其他中级人民法院管辖比指定基层人民法院更有可行性，也更能保证公正的审理结果。（2）中级人民法院可能利用该条款恶意适用，歪曲立法本意。根据该条款，中级人民法院认为确有必要的情况下，在向高级人民法院报批后将案件移送基层人民法院，而基层人民法院在一审后如果当事人不服，则二审仍有可能由移送案件的中级人民法院管辖。这里就存在一个悖论，一审都不合适审理的中级人民法院，为何适合审理该案件的二审？从审理程序上来分析，如果一审存在不合理，仍有可能通过二审加以解决，由于二审是制度内常规程序，因此纠偏的成本更小；如果二审存在不合理，则只能通过再审或其他非制度性方法解决，案件纠偏的成本明显更大，且更容易造成更多后续问题。由于这种情况在法律实施中有实际存在的可能，有必要增设条款加以规避。
三、与其他制度的衔接问题
环境民事公益诉讼制度不能孤立存在，只有与其他关联制度有机结合且并行不悖才能发挥自身的最大作用。在其他种类繁多的关联制度当中，与环境行政执法、环境行政公益诉讼以及其他民事诉讼的衔接最为重要。
（一）与环境行政执法的衔接
应该看到，当前环境行政执法仍然是环境保护的主要手段，环境民事公益诉讼应当处于从属性的辅助地位。大凡环境行政执法和环境民事公益诉讼之间能够做到各司其职、有机配合、并行不悖的，大多能够有效地实现环境保护，而那些单靠环境行政执法或企图以环境民事公益诉讼代替环境行政执法的做法，往往不利于生态环境的保护。从国外的经验来看，过多或过少地限制环境民事公益诉讼的适用，都不利于环境的有效保护。
印度作为从宽适用环境民事公益诉讼制度的典型国家，大量原本可以通过环境行政执法或其他方式解决的环境纠纷最终都进入到诉讼阶段。环境公益诉讼制度大有取行政执法而代之的倾向。由于印度环境民事公益诉讼没有处理好与环境行政执法的关系，导致了一系列的问题：（1）司法极度扩张，既违背法理，也妨碍行政执法。印度《宪法》第32 条规定，公民有权请求最高法院采取任何合适的程序保护其基本权利。基于这一规定，印度最高法院有如下理解：“《宪法》第32 条的规定不仅是把自由裁量权赋予法院，同时也是把保护公民基本权利的责任交给了法院。法院有权根据这一授权获得其他附带的权利，包括创设新的救济方式和为保护基本权利采用的新的诉讼策略。”?这样的理解本无可厚非，但是在随后的法律实践中，最高法院更加倾向于认为，只要能得到公正的结果，就是适当的程序，不受现存法律甚至是最高法院自己制定的诉讼规则的约束。如此这般重实体、轻程序，对法的安定性造成了极大破坏。而由此带来的司法过多干预也影响到了环境行政执法。许多遵照在先法律规定而作出的环境行政执法行为，很可能因为最高法院对规则的过多更改而变得无效甚至违法。（2）司法过于主动，环境行政机关无所适从。在印度的环境民事公益诉讼具体个案中，经常出现随着案件事实逐渐清晰，更多的加害者和受害者可能出现，其他一些政府部门也可能牵扯进来。为了实现保护环境的目的，法官往往会主动追加诉讼主体或允许原告增加新的诉讼请求。例如在印度甘加河（Ganga River）污染案中，原告原本只就几家污染企业进行起诉，法院随后主动发出传票，通知甘加河沿岸所有流经城市的市政府参加诉讼，加上其他新增的大型污染工厂，诉讼主体多达上百个。在印度的司法实践中，此类案件比比皆是，过于随意地“主动司法”使得案件越审越复杂，使得更多当事人以及环境行政机关苦于诉累，还有可能要承担比预期更多的责任，环境行政执法效果大打折扣。（3）原告资格的过度扩张和诉讼时效的过度放宽，环境行政执法效力迟迟不能确定。如前文所述，印度环境民事公益诉讼的原告资格极度宽松。尽管印度法律对环境民事公益诉讼的诉讼时效方面有所规定，但是在实践中法官考虑到原告可能在收集证据、筹集资金方面存在很多困难，一般都不会因诉讼时效驳回原告的起诉。这就使得很多当事人怠于起诉，环境行政执法的最终效力也因此长期处于不确定的状态。
德国作为从严适用环境民事公益诉讼制度的典型国家，由于诉讼资格过于严格，大量环境公益诉讼案件因为原告不适格而被法院拒之门外。环境行政执法缺乏有效制约使得环境保护面临诸多风险。德国环境公益诉讼今后的重点在于如何扩展适格原告资格范围，拓宽环境公益诉讼的受案范围，最终对环境行政执法进行有效的补充、制约。一直以来，德国法院恪守“专有损害”原则，对本国民间环保组织以侵害公共利益为由而提起的环境公益诉讼常常被法院以起诉主体不适格为由驳回。即便德国于2002 年通过了《联邦自然保全法》，德国环境公益诉讼的范围也没有超出自然保全以外的事项，因而其作用也非常有限。举德国环境与自然保护联盟北莱茵—西法伦州联合会（BUND-NRW）以Trianel 电厂有限公司为第三人诉Arnsberg 地区政府案为例，此案中当事人双方的争论焦点是《环境法律救济法》规定的环境保护团体起诉权的范围。根据该法的规定，获得资格认证的环境保护团体，仅可以针对违反保护个人权利之法律规范的行政行为提起诉讼。由于原告的部分诉讼请求涉及保护公共环境利益的法律规范，北莱茵—西法伦州高等行政法院将案件提交欧洲法院，澄清该法律问题。2011 年5 月，欧洲法院对德国北莱茵—西法伦州高等行政法院提交的申请作出裁判，认定德国《环境法律救济法》违反欧盟相关环境保护指令，确认原告的诉讼请求合法，并明确指出欧盟各成员国的法律不应将环境保护团体诉讼的适用范围局限于侵害个人权利的行政行为。其实，在此案之前，绝大多数民间环保组织提起的环境公益诉讼案件甚至没有进入诉讼阶段，在此案后，由于德国的大陆法系传统，判例尽管具有一定的指导作用，但远没有在英美法系国家中重要，很多环境公益诉讼案件仍然面临无法起诉的风险。?在这种情况下，德国环境行政机关的环境行政执法都缺乏有效监督，从而可能对生态环境保护带来重大隐患。
结合上述两个国家的经验教训，对待环境民事公益诉讼与环境行政执法的科学态度应当是不偏不倚，张弛有度。为了实现两者之间的良性关系，一方面，结合前文环境行政机关作为适格原告的认定条件，在赋予环境行政机关提起环境民事公益诉讼的权利时，应当尤其注意下列问题：（1）合理界定环境行政机关的范围。一提到环境行政机关，大多数人都认为其为环保部及其下属各环保厅、局的同义词。这样的认定范围显然过窄。在我国，许多部门虽不隶属于环保部，但都享有专门或一定的环保职权。前者如前文提到过的“两湖一库”管理局，后者如农业部、国家林业局等。只有同样赋予这些部门提起环境民事公益诉讼的权利，才能在法律层面对生态环境进行更为全面的保护。（2）明确环境行政部门提起环境民事公益诉讼的前提：用尽自身职权。作为环境行政机关，这些部门本来就具有相应的环境监管职权，如果对起诉条件不加任何限制，很容易使环保行政机关推卸责任、怠于行政，将属于本部门日常工作的内容过多地丢给法院，既影响了行政效率，又浪费了司法资源。另一方面，在环境行政执法以及环境民事公益诉讼之间应当留有一定的回旋余地（从民事环境公益诉讼角度称此为通告期），以便两种制度的衔接更加从容不迫。
结合《征求意见稿》第11 条的具体规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在10 日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。”在受理案件后告知有关部门的规则设计，说明最高人民法院已经认识到了环境民事公益诉讼在环境保护制度体系内的应然地位，是我国环境民事公益诉讼制度的进步。但这并不意味着该条规定是完美无缺的。相反，就《征求意见稿》第11 条而言还有以下三点值得探讨：
第一，通告期设定于人民法院受理案件之后是否合适？对于通告期的规定和实践，美国已经有了较为成熟的经验。在美国，鉴于环境公益诉讼的目的在于监督环境执法，美国法律规定原告在诉讼提起前60 日告知即将成为被告的污染者或主管机关。?如果公民和社会组织要求停止环境污染、保护生态环境的目的能够不通过诉讼就得以实现，显然更加节省时间和金钱成本；同时，60 天的通告期也给予了环境行政机关一个改正的机会，有利于弥补环境行政机关在环境保护事务上的不足，同时也表明了法院对于环境行政执法在环境保护领域居于主要地位的肯定。但是考察《征求意见稿》的类似规定，一方面，通告期设立于案件受理之后，法院必须进行一定的案件审理准备工作，减轻诉累的目的没有达到；另一方面，由于告知义务由法院进行，且案件受理后即使不进入审理阶段，法院也需要作出不予受理或驳回起诉等裁定或决定，这使得法院的工作负担有不减反增的可能性。反观美国的通告期制度，法院除了对起诉主体是否履行通告期规定的审查以外在前期基本不介入案件，从而真正减轻了自身负担。对比之下美国相关法律的规定可能更为合理。
第二，“10 日”的时间长度是否合适？如前文所述，一般情况下美国法律规定的通告期是60 天，这一长度使得可能成为被告的污染者有足够的时间认真审视自身行为并作出相应补救。反观《征求意见稿》中“10 日”的时间长度，从当前发达的互联网技术以及通信技术来看，仅仅完成通知的程序要求是没有问题的。但是，通告期制度的根本目的并不仅仅是为了让可能的被告知晓可能的起诉，而在于防止污染者的不当行为对环境保护造成消极影响。如果环境污染者改正了自身行为，消除了环境污染造成的危害结果，环境民事公益诉讼就变得没有必要。从这一层面来说，只要环境不会因为通告期的适当放宽而受到无法挽回的危害，给予更长的通告时间让可能的被告改正自身的不当行为就更为合理且必要。
第三，通告期内诉讼程序的两难境地。根据《征求意见稿》的相关条文来看，人民法院受理环境民事公益诉讼案件后，在通告期以内的诉讼程序如何进行并无具体规定。但是笔者认为，无论法院如何继续下一步的程序流程，都有可能带来过多诉累，进而浪费司法资源：（1）由于案件处于通告期内，可能的原告和被告将会如何采取下一步措施都无法确定，后续程序可能处于停滞状态。在这种状态下，大量的程序和案件事实都处于悬而未决的状态，不符合案结事了、效率审判指导原则的要求。（2）如果后续诉讼程序不受通告期的影响继续进行，则无论是法院还是可能的原告和被告都要为可能开始的诉讼进行各种准备，一旦案件不能进入审理阶段即告结束，则所有前期准备工作都是徒劳，不仅浪费了双方当事人的时间和精力，更浪费了宝贵的司法资源。因此，结合前文的探讨，在案件确认能够进入审理阶段之前，法院最大程度地减少对案件的介入应为最佳做法。
结合以上三点分析，我们认为，起诉前置程序是原告必须走的程序，这是对行政权的起码尊重，也是多数国家通行的做法。只是存在前置时限的差异，鉴于现在交通便利和通讯发达，30 日，足矣！如果案件起诉到了法院，法院不能再踢皮球，将案件踢给行政机关，否则必然延误对生态环境之保护。笔者建议将《征求意见稿》中第11 条“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在10 日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门”，修改为“原告在提起环境民事公益诉讼前，应当在30 日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门，环境保护监督管理部门不处理，或者原告对处理不服的，期满可以起诉”。
（二）与环境行政公益诉讼的衔接
环境行政公益诉讼也是环境民事公益诉讼需要重点关注相互衔接的制度。尽管环境行政公益诉讼制度在当下于法无据，也仍然未被写进正在审议的《行政诉讼法》修改草案，但在学界的讨论?以及各级司法机关的司法活动?中已经对环境行政公益诉讼之于环境保护的作用予以了充分的证成。环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼之间尽管存在诸多差异，但是在许多案件中由于民事关系和行政关系的交叉重合，使得两类具体类型的公益诉讼存在选择和衔接的问题。举山东乐陵市检察院诉“金鑫化工厂”环境污染案为例，虽然检察院在本案中仅就金鑫化工厂严重污染环境的行为向人民法院提起民事诉讼，但是深入剖析环境污染造成的原因可以发现，作为环境监管机关的环保部门行政失职，怠于行政，适格主体也可以对同一问题提起环境行政公益诉讼。上述案例说明，在某些条件下，环境行政公益诉讼以及环境民事公益诉讼作为一体两面的关系而同时存在。虽然具体采用哪一具体类型的公益诉讼保护环境取决于适格诉讼主体的自主选择，但是环境公益案件很多存在民事行政交叉的情形。因此,《征求意见稿》鉴于主题的局限，回避了这个问题。而且，新近修改的《行政诉讼法》依然回避了这个问题，没有对包括生态环境保护在内的行政公益诉讼作出明确规定。这是立法的一大遗憾。
（三）与其他民事诉讼的衔接与受偿顺位
与其他民事诉讼相比，除去环境民事公益诉讼的公益属性这一特殊性，环境民事公益诉讼同样也属于民事诉讼的一种，必然涉及同其他民事诉讼的关系。这种关系在《征求意见稿》第27 条已有提及：“法律规定的机关和有关组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第119 条的规定提起民事诉讼。依据民事诉讼法第119 条的规定提起民事诉讼的原告申请中止诉讼的，人民法院可以予以准许。”也就是说，环境民事公益诉讼案件与其他民事诉讼案件在诉讼程序上应当同等对待。该条规定有效地平衡了公益诉讼与私益诉讼之间的关系，应当予以肯定。但是，在两类诉讼的受偿顺位上，《征求意见稿》第29 条规定：“污染者因污染环境、破坏生态同时被环境民事公益诉讼和其他民事诉讼判决承担责任，其财产不足以履行判决确定的全部义务的，应当先履行其他民事诉讼判决所确定的义务，但法律另有规定的除外。”这一规定存在下列值得商榷之处：
第一，环境污染者存在恶意规避法律，进而逃避法律责任的可能。由于第27 条已经规定环境民事公益诉讼的审理不影响其他民事诉讼案件的审理，第29 条又认定在污染者财产不足以履行全部义务时优先履行其他民事诉讼判决义务。此条规定私益诉讼受偿原则上先于公益诉讼，这就可能成为被告与他人进行虚假诉讼以逃避公益诉讼赔偿金额的法律依据，或是债权人恐慌于债务人进行公益诉讼赔偿后无法实现其债权而对债务人提起诉讼，这样也将导致许多公益诉讼虽提起，但最终因为民事赔偿在先而无法实现。而对于“法律另有规定的除外”，事实上，目前法律对于公益诉讼赔偿金额并无其他规定。公共权利和个人权利皆需保障，无所谓先后之分，应当将受偿顺序改为一般情况按比例清偿。因环境民事公益诉讼和其他民事诉讼判决而承担责任，都是民事责任，应当受到同等的保护，而且环境民事责任带有重大的公益色彩，意义更为重大。因此，假如按照《征求意见稿》的规定，很有可能存在其他虚假民事诉讼判决，这样对环境公益的维护极为不利。这必须引起立法者的足够重视。
第二，环境公益面临无法维护的危险。即使环境污染者不存在恶意规避法律逃避责任的情况，由于其责任承担能力有限，而其他民事义务又有优先履行的规定，致使环境公益在很大程度上都面临着无法执行的情况。如果环境民事公益诉讼最后仅有生效判决，而无法实际履行，那么根本就达不到公益诉讼的效果。因此，我们不能简单地将私益救济放在最前面，而要求污染者对环境民事公益诉讼和其他民事诉讼的判决同等看待与履行。其实，环境民事公益诉讼与其他民事诉讼的受偿顺位是一个复杂问题，必须区别对待。如果在具体个案中环境破坏程度严重，不立即治理就会造成不可挽回的损失，环境民事公益诉讼判决确定的义务就应当无条件地完全优先执行；如果环境破坏程度较轻，且其他民事诉讼判决确定之义务没有必须立即履行的正当事由，则两类义务按比例分别履行，其他民事判决确定义务只有存在必须立即履行的正当事由时才能优先履行，或者依照法律规定（如担保债权）优先受偿。
四、结语
环境民事公益诉讼的诉讼主体资格、管辖规则以及制度衔接三类问题是建立并完善我国环境民事公益诉讼制度的重中之重，三者有机结合，共同构建了环境民事公益诉讼制度的基本框架和出入口。合理划定诉讼主体资格的范围直接决定了环境民事公益诉讼的作用得以充分发挥的可能性，合理的管辖规则能够使人民法院得以灵活整合有限的司法资源来有效审理复杂的广域性环境案件；科学合理的制度衔接规则既在环境民事公益诉讼的可能原告和可能被告之间加装了一个“缓冲器”，也使得环境民事公益诉讼制度在环境公益维护体系内进退有据，从而彰显自身的制度价值和作用。必须指出的是，《征求意见稿》的众多规定之中还有许多诸如诉讼利益、诉讼请求、举证责任、激励约束机制等其他值得讨论的问题，这些问题都对这一新型制度的实施和发展起着举足轻重的作用，有赖于大家共同进一步探讨。