靳明明1 李 阳2
摘 要：十八届三中全会指出，我国改革已进入攻坚区和深水区，而“三农”问题成为影响我国经济发展的主要阻碍之一。其中农村公共物品是否有效供给不仅影响新农村建设中“三农”问题的解决，而且影响我国现代化进程中经济建设。本文主要基于公共选择理论的角度，阐述我国农村公共物品供给欠缺的原因以及问题，进而探求农村公共物品有效供给的合理途径。
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关键词 ：供给短缺 公共选择理论 农村公共物品
一、农村公共物品和公共选择理论概述
（一）农村公共物品的内涵、特征
美国经济学家萨缪尔森最早提出了“公共物品”这个概念，他指出每个人对这种物品的消费不会减少其他人对该物品的消费，这种物品即为公共物品。在公共物品概念的基础上，本文把农村公共物品的内涵定义为：在农村区域范围内，一般由政府部门提供的用来满足农民、农业、农村生产生活和服务的公共物品。
公共物品主要有三大特征：非排他性、非竞争性和效用的不可分割性。我国的农村公共物品除了具有公共物品固有的三个特征外，结合我国农村经济发展的自身特点，我国农村公共物品还有以下特征：第一，辖区的外溢效应；第二，城乡供给水平差异化；第三，需求层次不同；第四，政府管制束缚。
（二）公共选择理论与公共物品的有效供给
所谓公共选择理论是以理性人为假设，并采用新古典经济学的方法、工具来分析政治行为主体在政治市场的活动。公共选择理论也可以这么认为，经济学在政治学中的应用分析。公共选择理论的核心论题是研究政府失败以及对政府失败的矫正措施。
公共选择理论认为，政府部门以及政府工作人员也是理性的经济人，他们同市场主体一样追求个人利益，所以他们的行为活动也会影响公共物品的有效供给。公共选择理论指出利益集团常常通过不正当的活动垄断某一行业，这对我国相关部门实施公共定价起到了启示作用，从而削弱了利益集团对公共物品的控制力。此外，公共选择理论要求政府考虑到公众的需求，使得中央、地方政府高效供给农村公共物品弥补市场失灵，拉动农村地区经济的发展。
二、我国农村公共物品供给中存在的问题
长期以来，我国农村公共物品主要由中央政府和地方政府供给，供给模式单一。且我国农村公共物品的供给机制是“自上而下”的，导致政府部门未充分考虑农民的需求，最终使得农村公共物品供需失衡。具体来说，我国农村公共物品供给不足主要表现在以下三个方面。
（一）科技教育文化事业投入不足
在农村科技投入方面，政府的扶持倾向不明显，资金供给不足。集中表现为我国科研队伍的不成熟，科研力量不足，从而制约了农业理论研究的开展 。
在农村教育投入方面，政府对农村基础教育的重视不够。虽然现阶段我国已经实施九年义务教育，已经免除学生学费，基本保证了农村学生的学习需求，但偏远西部教育投入仍有待提高。
在农村文化投入方面，农村文化建设投入十分欠缺。我国农村文化的经费投入占全国文化事业费的比重相当小，公共部门文化机构运转效率低下。
（二）公共卫生事业供给机制失衡
在我国，经济发达的地区，乡镇医院的医疗设备重复购置，以致设备浪费严重；而在经济欠发达地区，乡镇医院发展比较滞后，医疗人员匮乏，医疗设备落后。
我国在疾病防预、健康宣传等农村公共医疗服务方面支出严重不足。近年来城市工业转移近郊，导致近郊的农村污染加重；乡镇建设不按规划实施，使得农民生活条件雪上加霜；城乡二元分治的战略使城乡发展严重不平衡，农村环保部门缺乏最起码的整治经费。
（三）社会保障体系不完善
第一，农村社会保障制度不完善。我国尚缺乏农村社会保障法律法规，现行的法律法规在农村社会保障的权利和义务、农村社会保障相关机构的建设等方面均没有明确的说明。失业保险、住房公积金等保障体制短时期在农村无望实施。
第二，农村社会保障覆盖面狭窄，社会保障体系只覆盖少数农民。我国农村地区社会保障水平发展极度不平衡，家庭的收入状况在很大程度上制约着农民的参保行为，贫困人口所在的中西部地区的保障水平很低。
第三，农村社保资金筹集困难。农村社会保障最突出的问题是社保资金短缺，可是我国基本养老金的筹资模式实行的是“社会统筹与个人账户相结合”。农民的收入来源主要是经营性收入，用不确定的经营性收入作为基数征收社保税是不切实际的。
三、我国农村公共物品供给短缺的原因分析
（一）政府职能越位和缺位
我国近年来公共支出持续攀升，恰恰与官员行为增长理论相关，但这并没有缓和农村公共物品供给不足的现状。一方面，地方政府注重GDP的增长，注重绩效考核而不关注农民需求的农村公共物品；另一方面，地方政府的“面子工程”加剧了农村公共物品的失衡。官员行为的越位不仅导致资源配置的无效率，同时也会影响政府与民众的关系，严重损害政府形象。
在农村公共物品的供给上，也存在政府缺位现象。首先，我国尚缺乏对农村公共物品资金使用的监督体系。财政支农的公共资金大都是预算外资金，由各个相关机构分散管理，缺乏统筹机制，很难公开，因此不能保证政府部门提供农村公共物品的数量和质量。再者，农村的财务管理相当混乱。财务管理人员的素质有待提高，管理制度有待进一步完善。
（二）各级政府权责不匹配
在农村公共物品的提供中，我国地方政府承担了过多的责任，对于卫生、安全、教育、文化等支出过多，例如普及卫生知识、人口普查、基础教育等全国性的公共物品，这些公共服务本应由中央政府承担却由地方政府承担，而事权和财权的不匹配增加了各级地方政府的财政负担。
（三）供给模式单一
我国非政府组织的发展尚且不够完善，且在实践中，相关机构难以组织村民实现农村公共物品的自我供给。所以，造成我国供给渠道的单一，农村公共物品主要由地方政府或中央政府承担。。
政府部门不像私人部门那样具有竞争机制，由于不考虑净收益，将耗费大量的社会资源和财政资金。第一，政府部门提供农村公共物品有着非公开性，其非透明性难以接受公众的抽检，导致其产品和服务的质量参差不齐；第二，政府作为单一的供给主体，不存在与其竞争的部门，它的垄断性导致预算规模的无限扩大。
四、我国农村公共物品供给短缺的对策分析
（一）加强政府公共服务职能
政府的公共服务职能是政府部门的职能之一，加强政府对农村地区的公共服务职能有利于农村公共物品的供给。首先，政府部门要重视基层公共服务的指导和管理工作，把基层事业单位的建设和公共服务建设列入国民经济的发展规划，切实解决基层公共服务中存在的困难和问题，加强和改善政府公共服务工作。其次，政府部门要加大对农村地区的投入，完善农村基础设施建设，整合部门资金，增加乡镇公益服务建设、配备技术和管理设施，改善乡镇和村级服务的条件，落实提高基层公共服务人员的待遇。最后，政府建立健全公共服务制度体系，加强农村公共服务的管理和考核，落实基层公共服务政策。由此一来，政府部门既履行了公共服务的职能，也为建设社会主义新农村提供了强大的发展动力，协调了区域间的发展。
（二）厘清各级政府的权责关系
在我国目前的“市管县”财政体制下，县级、乡镇政府承担了过多的事权，但财权却大多由市级政府掌控，致使乡镇政府难以应对市级政府指派的任务，因而无力顾及农村公共产品或公共服务的公共需求。
乡镇政府是直接与农民群众打交道的基层组织，一般来说，乡镇政府应当直接提供的乡镇公共物品有：乡镇公共安全、乡镇民事纠纷处理、乡镇乡村道路建设等乡镇的农村公共物品，而有些属于利益外溢的农村公共产品本不应该由乡镇政府提供，如农业生产基础设施建设、社会优抚、基础教育、民兵训练等。
我国要厘清各级政府的权责关系，需要合理分配财权和事权，在“省管县”试点的基础上推进改革。省级政府部门应当将不适当的事权上收，或者在事权不上收的条件下，加大中央和省级政府对县级和乡镇政府的财政转移支付的力度，予以财政支持。
（三）规范行政审批制度，建立信息共享机制
深化行政审批制度改革是我国改革的重点，因此规范行政审批程序、简化行政审批的环节、提高行政审批的效率是我国现阶段的主要任务。规范行政审批制度，有如下措施：第一，实行责任追究制度。也称之为首站式办公，谁先接到农民反映的事务谁负责到底，权责明晰。第二，简化行政审批程序。政府部门开设服务热线或进村考察等，方便农民咨询，农民不迈出家门就可得到详尽的回复。第三，实施政务公开。政府的信息在机构间与公众间共享，农民群众可以通过政府网站知晓政府的动态，通过留言等各种形式监督政府行为，大力推进政府部门依法行政。第四，培训办公人员。工作人员需要在掌握自己负责业务的基础上，也对其他部门的工作有所了解，以免发生相互推诿的情况，规范行政审批体系。
（四）完善政府转移支付体系
完善转移支付制度是解决我国农村公共物品短缺的直接途径。我国当前的财政转移支付规模过小，完善我国转移支付的途径可以通过以下四点实施。首先，中央政府的财政分配应该按照公平优先和兼顾效率的原则，财政向农村地方倾斜，保障农村地区有足够的公共产品和服务能力，缩小城乡区域间公共物品的差距。其次，加强对转移支付的监督体系，提高财政资金的使用效率，杜绝政府官员谋取私利挪用公款；同时，制止过度提供没必要的农村公共物品，打击“绩效工程”、“形象工程”的行为。再者，增强专项转移支付的规模，一步步将一次性支付转变为经常性支出，增加固定支出。最后，我国的补助是配套性补助，财政部门应对配套性补助重新设定配套的比例，使之与各级政府的财力相匹配，优化农村公共物品的支出结构。
（五）建立农村公共物品多元化供给模式
1．调动农民参与公共物品供给的积极性
我国农民是我国农村公共物品的最终受益主体，为了农村公共物品的合理有效供给，有必要提高我国农民个人素质，最大程度地调动农民参与提供公共产品供给的积极性、主动性。
如何通过各种有效的途径提高农民素质，鼓励广大农民踊跃表达自身需求的意愿？第一，提高农村居民的知识水平。提高农村地区农民的文化水平，应从农村娃娃抓起，所以政府应加大对农村地区的教育投入，保证农村地区的教育经费和教育资源。第二，提高农民群众的政治理论素质。各地政府需要对农民进行民主政治的指导，进一步塑造新时代的社会主义农民，让农民群众接受现代社会民主的理念，在学习政治理论的过程中掌握更多的政治知识，切实提高农民群众参政的能力。第三，制定相应的农民权益保护法，旨在引导农民群众积极参与有关的决策活动以及对公共事务的监督活动。
2．政府部门与私人部门合作提供农村公共物品
在实践中，政府机构与私人部门合作提供农村公共产品可以采用以下几种方式。第一，政府与私人部门签定供给农村公共物品的合同。此供给方式主要是对于那些可以收费的农村公共产品。具体来说，政府可以通过承包、租赁等多种方式在政府和私人部门之间签订合同，私人部门按照政府的意愿提供农村公共产品。第二，授权经营。此种供给方式主要是对具有规模经济效益的提供农村公共物品的行业。政府部门通过公开招标等形式选择私人部门，授权其在某个特定领域独家经营，而政府所要做的是对这一领域实行政府规制。第三，政府补贴。政府可以通过直接补贴或间接补贴两种方式，来激励私人部门提供农村公共产品，比如对私人部门进行财政拨款、减税或免税、提供较低利息甚至无息的贷款的政策等等。总而言之，通过我国政府部门和私人部门合作提供农村公共物品，能缓解农村公共物品的供求矛盾。
3．引导和鼓励非营利性组织提供农村公共物品
非营利组织，是指独立于政府组织和私人组织的组织，它以提供公共服务为目标，不寻求营利，社会成员自愿参加的组织。非营利性组织在弥补市场失灵和弥补政府失败方面有着重要的地位，一方面满足了农民的需求，另一方面增加了社会福利。
我国政府部门可以通过以下几个方面，引导和鼓励非营利组织在农村公共物品的供给中发挥作用：第一，制定我国《非营利组织法》等相关法律制度，对此，我国可以借鉴美国的经验。在美国，政府为非营利组织提供财政支持并与非营利组织签署合作项目，政府还通过各种优惠政策鼓励公民为非营利组织捐助，支持非营利组织的发展。第二，对该组织的志愿人员，予以补贴，激励组织成员的积极性；为组织成员免费提供管理知识培训，增强组织人员的素质，提高其专业技能；第三，政府分配非营利性组织特定的任务，以使各个非营利性组织分工明确，目标清晰，更好的提供农村公共物品。
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作者简介：
靳明明 （1993年-），女，汉，河南省商丘市，云南大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：社会保障。
李 阳 （1990年-），男，汉，河南省焦作市，云南大学发展研究院硕士研究生，研究方向：人口学。
（作者单位：1.云南大学公共管理学院 云南昆明市 650500
2.云南大学发展研究院 云南昆明市 650500）