摘要：加快农村土地流转已成为农村改革发展的一个重大问题。通过对陕西省的实地调查和研究，深入分析了影响陕西省土地流转的制约因素，并有针对性地提出了解决对策。
关键词：土地流转；陕西省；现状；影响因素
中图分类号：F2 文献标识码：A 文章编号：16723198（2016）02003202
农村土地承包经营权流转是我国经济发展的必然趋势，是党的十八届三中全会和2014年中央一号文件确定的未来农村工作的重点。陕西省作为中西部农业大省，在由农业大省向农业强省推进过程中高度重视农村土地流转工作，土地流转规模不断扩大和有序发展，并取得一定成绩，但由于各种主客观因素的影响，陕西省土地流转工作中也出现了许多新情况、新问题，亟需关注。比如，农民流转主动性不高、土地流转市场不健全、流转程序不规范等等，这在一定程度上制约了土地流转的效率和农业现代化的发展。因此，探讨陕西省土地流转的制约因素并提出相应的对策，对于加快陕西省土地流转的进程及陕西农业现代化的发展进程具有重大的意义。
1 陕西省土地流转现状
1.1 土地流转日趋活跃，规模扩大
陕西拥有农业人口2361万人，耕地面积398.8万公顷（5982万亩），农业人口人均耕地2.5亩。近年来，陕西省通过不断完善农村土地流转扶持政策，土地流转成效日益凸显。据省农业厅统计，截至2014年，全省农村土地流转面积达753.8万亩，较上年增加187.3万亩，增长34.8%。流转土地占家庭承包土地面积的15.8%，较上年提高4个百分点，成为近年来增幅最大的一年。其中榆林市流转面积达187.4万亩，占全省土地流转面积的32%，流转面积居全省第一。
1.2 土地流转形式多样，以转包和出租为主
根据陕西调查总队近期对全省10个市县的100户土地流出农户，以及61户有土地流入的企业或农户进行的调查表明，陕西农村土地流转有出租、转让、转包、互换、入股、委托流转及代耕代种等多种形式，其中以转包、出租、互换、转让形式居多。流转时间多数为20-30年，由于转包、出租不涉及土地经营权属变更等复杂性，大多数农户采用转包和出租的土地流转形式。在调查的161户中，转包主要是本村农户租用，占比54%；其次是出租，占比34.2%，主要是出租给村外人员或企业租用；还有部分租给合作社、部分入股等。租金结算方式有一年一结、一次结清和分年度结算。土地流转租金的定价，52.8%采取双方协商办法，47.2%由村组介入共同协商来定价，没有通过专业机构评估定价。
1.3 农村土地流转对象趋向于多元化
陕西省土地承包经营权的流转中，转出方的主体是农民，受让方的主体呈现出多元化的特点。在对100户土地流出的农户调查中，流转到农民专业合作社占比25%，种植养殖大户和普通农户均占24.1%，农业产业龙头企业占14.3%，其他经营主体占8%，家庭农场占4.5%。而从61户土地流入户来看，农业产业化龙头企业10户，农民专业合作社12户，家庭农场9户，种植养殖大户10户，普通农户13户，其他经营主体7户。
2 影响陕西省土地流转的制约因素
陕西省土地流转虽然取得了一定的成绩，但与全国相比，土地流转数量少，受益面小，土地规模经营程度不高，滞后于全国发展。
2.1 传统观念的影响
受传统思想观念的束缚，农民的恋土思想较为严重，把土地看成“命根子”。调查显示，在家的大部分农民年龄均在50岁以上，他们大半辈子与土地打交道，与土地结下了深厚的感情，土地是他们赖以生存的基本保障，祖祖辈辈都是靠传统农业养家糊口，担心失去土地后粮食无保障。部分农民担心把土地流转出去后，万一今后中央政策有变化，自己成为失地农民，手中有土地，心中更踏实。部分农民宁愿私下把土地无偿地交给亲戚打理，也不愿意通过协商价格把土地流转给不熟悉的种粮大户、农民专业合作社或龙头企业等新型经营主体。同时，绝大部分外出务工的农村劳动力在城市打工心中无底，而回乡又无地可种，担心失地又失业，所以，即便是粗放种植，甚至不惜撂荒，也不愿意把土地流转出去。这种状况，严重阻碍了农村土地有序、合理的流转。
2.2 土地流转程序不够规范
土地流转行为不规范是制约土地流转的直接原因。一是流转合同不规范。调查发现，当前陕西省农村土地流转，除农业企业、承包大户和农业合作社外，多数是农户以口头协议的形式自发流转，没有正式的书面合同，即便有，合同文本也不够规范，双方的权、责、利不够明确，容易引发合同纠纷，使农村土地流转双方的权益得不到保障。二是流转程序不规范。部分基层干部不尊重农民意愿，强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，影响了农民正常的生产生活；部分村组把土地流转作为增加乡村收入的手段，与民争利，损害了农民的利益；部分农民脱离村组监督，流转土地时未按规定报批或备案。三是个别流转主体擅自改变土地用途。个别承租方在租赁到土地后，未履行相关手续，擅自改变土地农业用途，对土地造成损害。究其原因，主要是农民的法律意识淡薄，自我保护意识不强，不了解土地流转的程序和相关规定。同时，由于乡村管理服务不到位，档案管理不完备，给土地的规范流转造成困难。
2.3 土地流转服务不配套、不到位
土地流转服务不配套是制约土地流转的重要原因。一是土地流转交易平台不健全。目前，陕西大部分地区均未建立土地流转服务中心，有些乡镇虽然建立了平台，但由于管理人员不足和工作经费的欠缺，土地流转供求信息难以及时有效传播，供需之间严重脱节，导致土地流转费时费力。二是土地流转中介组织发展滞后。从数量上来看，陕西省土地流转中介较少，还不能适应现阶段土地流转的需要。另外，目前农地流转过程中的中介组织还不能够完全承担农地流转本身对它的要求，其职能缺失的现象比较严重。大多数的中介组织只是履行着收集发布土地流转信息、调节土地流转过程中出现的纠纷，极少涉及到土地测量评估、估价等方面的业务。 2.4 农村社会保障不完善
农村社会保障不完善是制约土地流转的根本原因。目前，在陕西省广大农村，尽管有一些社会保障，如60岁以上老年农民可以享受到每月55元的基础养老金，还有一些农民缴纳了各种养老医疗保险，但由于基数大，无法起到农村社会保障的作用。在这种情况下农民只能把自己所承包经营的土地作为农村社会保障的载体。同时由于目前在政策制度上，缺乏保障失地农民利益的政策制度。近些年来，国家对失地农民通常采用的补偿方法就是一次性货币安置方式，但因为征地补偿标准过低，被征用的土地并未获得与之价值相应的经济补偿，加上针对失地农民的社会保障制度并未建立，大量失地农民存在着基本生活困难的问题。
3 对策及建议
土地流转是优化配置土地资源的重要手段，是农村市场经济发展的必然要求。解决好当前农村土地流转存在的问题，对稳步推进土地流转进程，加快现代农业发展，促进农民增收具有十分重要的意义。为此提出如下建议：
3.1 转变思想观念，引导流转
农民是农村土地承包经营权流转的主体。因此，陕西省各级政府要充分利用电视、广播、报刊、网络等各种途径广泛宣传农村土地承包经营权流转的法律法规和党的政策，消除农民疑虑，自愿参与土地流转。同时要加大对增收致富典型引导力度，充分发挥外出创业有成人员和种田大户的典型示范作用，使更多农民转变思想观念，主动投身非农产业，以加快土地规模流转。
3.2 规范土地流转行为
政府要制定规范的土地流转程序，包括流转申请、登记、备案，对土地流转的运行加强监督。主要是通过各种土地流转信息服务网络，及时了解和掌握农村土地流转合同双方的履行情况，做到发现问题及时妥善处理问题，避免因土地流转问题而上升为利益纠纷引发农村社会矛盾，影响农村社会的稳定。同时要坚决查处在农村土地流转中严重侵害农民土地流转的利益行为，重点查处违背农民意愿强制流转和借土地流转之名改变土地农业用途等违法行为，特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。坚决杜绝任何单位和组织干预插手农村土地流转行为，确保农村土地流转的良性运行。
3.3 建立健全土地流转市场服务体系
土地流转服务体系是新型农业经营体系的重要组成部分，是农村土地流转规范、有序、高效进行的基本保障。政府首先要搭建土地流转服务平台，逐步建立和完善县服务中心、乡镇服务站、村级服务点的三级服务网络，建立流转信息库，开展信息咨询、评估、协办手续等服务。二是建立土地流转信息网络，使供需双方能及时、准确获取可靠信息。三是培育土地流转中介机构。四是建立价格评估指导机制。客观公正地评估、发布土地流转指导价格，促进土地流转公平公正合理。
3.4 完善农村社会保障体系，为土地流转创造有利条件
完善农村社会保障制度是土地流转的前提。为此，应从以下几个方面着手：首先，提高广大农民基础养老金的数额和放宽发放基础养老金的条件，把已经流转出全部土地的拥有城市户籍的没有参加城市居民养老保险的这部分农民纳入到基础养老金序列，从而增加广大农民流转土地的信心；二是提高新农合的报销比例和报销范围，彻底解决农民“看病难、看不起病”的问题；三是要进一步完善农村最低生活保障制度，加大财政补助力度，做到应保尽保，不断提高农村社会保障标准和补助水平；四是通过多渠道筹措资金建立起稳定的农村社会保障基金，真正为广大农民解除农村土地承包经营权流转后的后顾之忧，促使流转出土地的农业劳动力彻底转移，实现农地资源的高效配置。
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