郝海超
（延安大学 西安创新学院，陕西 西安 710100）
摘要：本文从指导体系、宏观管理、产业结构及融资和人才等方面对旅游管理体制改革中的问题进行研究，指出其中不足，分析原因并提出意见和建议.
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关键词 ：旅游；管理体制；改革；问题；解决对策
中图分类号：F592文献标识码：A文章编号：1673-260X（2015）02-0153-02
前言
现阶段，我国旅游业的繁荣带动着旅游管理体制逐渐形成，在市场经济调节之下，旅游管理体制为适应并推进旅游业的发展不断进行着自我完善.同时，改革工作还存在一些问题，分析和探讨这些问题，对优化我国旅游管理体制改革意义重大.
1 改革缺乏完善的指导体系
1.1 管理体制规定的不足
首先，旅游管理体制中现行法律法规波动性较强，还处在暂时性的模式和状态下，后续法规也跟不上现行法规步伐，在一定程度上体现出不足.例如《风景名胜区管理暂行条例》，该规章制度由于具有暂行性，所以不稳定性较高，而且一旦有需要调整、变更之处，其修改也多为临时性，后续力不足，这就造成了这种暂时性条例在约束力上的不足，在很大程度上限制了我国旅游管理体制改革工作的进行.
其次，法律法规内容上的不完善性.现阶段，我国旅游行业发展迅速，势头强盛，这就需要有健全的法律法规来管理和约束.但是目前我国现行法律法规从内容深度和广度方面来看不符合旅游行业的发展要求，即处于滞后状态.例如：旅游行业的发展带动了旅游区酒店行业的兴盛，但是酒店行业中与旅游直接相关的法律法规较少，多数明文规定还是局限在酒店管理工作上，不利于旅游业对周边产业的带动，也是管理体制改革中需注意考虑的问题.
最后，安全是旅游时的头等大事，但是在相关旅游管理规定中，关于维护游客人身权利的明文规定还没有形成一个完整的体系，这也从侧面说明我国旅游管理体制中对游客人身安全的保障性规定还有待进一步加强.
1.2 管理体制需加强和完善
首先，建立健全旅游行业相关法律规章制度.造成我国旅游行业法规不健全的主要原因是我国的旅游行业发展时间短且发展迅速，规章制度的完善还需要有很长的一段路要走，因此建立健全法律法规绝非一朝一夕之事.作为旅游管理体制改革的依据，法律法规的完善需结合当今我国旅游行业在管理上的不足来制定.避免长时间使用暂行制度来调节旅游管理，尽快将现有的较为完善的法律体系固定下来.
其次，转变政府角色.在我国旅游管理职能都是由政府来承担的.法律法规对旅游行业具有约束性，实际上起到一种管理作用.这种条件之下，在完善法律法规的同时，政府就应在旅游行业的管理职能中脱离出来，以全新的角色定位来推进旅游业的发展，这也是旅游管理体制改革的一项最基本要求.政府角色的转变可从以下几方面着手：①转变管理手段.传统管理体制下，政府直接管理，转变之后，应逐步向间接型过度，变管理为咨询和服务，通过后台调控促进旅游管理的规范和法制化.②剥离政府职能.将行政部门的文化生产功能放入其它部门.可按照现代企业制度要求，建立资产授权结构，经营旅游行业中的文化资产，即政企分开.在转变政府职能的同时，加大文化事业单位的自主控制.
2 宏观管理工作存在不足
2.1 具体表现
在旅游行业发展势头良好的当下，我国一些企业和个人抓住商机，创办了旅行社及其它与旅游行业相关的单位，但是这些企业不属于同一个部门，尤其是其产权和人事权.以旅行社为例：目前我国有三个旅行集团，除此之外，几乎所有涵盖旅行社的企业和单位都不在一个系统范围内，即旅游业建设分散，缺乏统一的指挥和引导，往往各自为政.
这种情况下，当旅游行业处在淡季或疲劳期时，各企业和部门为了利益通常采取一系列手段展开市场竞争，但是由于缺乏统一管理，跌价竞争等劣性方式便会出现，这很容易造成内部的混乱，进而影响整个市场秩序.这一现象出现的主要原因就是我国对旅游行业的宏观管理有所欠缺，特别体现在权威不够、手段不足.例如企业注册旅游项目时，登记管理不属于旅游管理部门的职责范围，即该部门没有等级管理权，影响了管理部门的控管调控力，使旅游市场的发展难以达到协调与平衡.
2.2 解决策略
针对上述体制改革工作的问题，本人提出基于行业监管的观点来优化我国的旅游管理体制改革.首先是文化与经济的协调发展.主要体现在以下几点：①发挥政府的主导作用.市场经济体制下，经济虽为主要的调控手段，但仍需要政府的宏观调控来加以控制，特别是在旅游行业，在遵循市场规律前提之下，政府应充分发挥引导力，采取有效措施协调旅游业中的各方利益，扮演好指导者角色，统筹和规范旅游行业的市场竞争问题，同时做好监督者，对旅游行业的趋势进行分析，确保市场竞争的有序、合理.②加强行风建设.旅游行业是为游客提供服务的行业，因此为了更好的满足游客需求，促进旅游行业兴盛，在进行旅游管理体制改革时务必重视对行业风气的培养，大力倡导诚信旅游.只有旅游业信誉到位，游客才会提高满意度.久而久之，良好的口碑及优质的形象就会在旅游业中树立起来，因此在完善宏观管理调控的同时，要对旅游企业进行重新定位，督促其经营守法、诚信，以优质服务来赢得游客的心，进而促进管理工作的优化，达到旅游经济健康发展的目的.③提高服务质量.旅游不同于其它活动，通常计划旅游时，游客便会对目的地进行详细了解，加之人们追求新奇的心理特征，使他们对旅游服务的质量及个性化要求日渐增加.因此，体制改革一方面要促进旅游管理规范化，同时也要注意个性及情感化，以增加游客的体验认同.
3 旅游产业结构有待调整
3.1 现有产业结构问题
首先，旅游商品业的发展有待改进.在旅游行业中，旅游商品业在进行价值创造方面最具优势，成为实际上的创汇大头，远比旅游观光等带来的创汇要高.这主要是由于旅游商品体现的是地域特色，无需高新技术做支撑，因此在生产时具有成本低、效益大的特点，特别是劳动密集型商品的生产，更具这一优势.但是目前，我国的旅游商品业却在生产和销售上存在不足.例如：我国境内多数旅游景点中对旅游商品的生产、销售缺乏统一管理，仍处在自发经营状态，而且产品种类缺乏创新，从生产到销售连贯性不足.这种结构模式的旅游商品业不利于在价值创造方面充分发挥优势，有待进行结构调整.
其次，旅游交通有待完善.在旅游目的地的选择上，交通问题是影响游客选择的一大因素.在旅游旺季时，有很多游客遭遇“一票难求”，旅游交通在很多地区都呈现出紧张的局面，这在很大程度上制约着我国旅游行业的进步，作为旅游产业结构的一个构成要素，交通问题在旅游管理改革时不容忽视，此外，交通口岸有时也出现交通紧张问题，这一滞后表现同样也影响着旅游产业结构的完善.
3.2 产业结构的优化
首先，饭店是旅游区必不可少的设施.为更好的满足广大游客的需求，饭店的规格可以根据景点情况按档次来进行合理布局，建议以中低档格局为主，尽量适合大众消费.其次，优化旅行社.一方面鼓励外资旅行社进驻中国市场，另一方面加大开放力度，使国内旅行社的市场前景更为广阔.同时引导旅行社采用高新技术以提高其服务能力，优化其服务质量.第三，管理部门要应注重景区建设，将精品概念引入建设工作中，促进旅游人性化，以提高旅游收入.第四，旅游商品业方面，注重时代背景和地区特色，旅游商品的推出要具有创新性，以提高游客消费欲望.此外，对于分散的各旅游商品销售部门也应进行统一管理，优化商品营销策略，从而提高这一领域的创汇.最后，完善旅游娱乐业，大力发展旅游交通，娱乐业要体现出旅游景观当地文化特色，而旅游交通的发展则旨在顺畅交通格局，加大人流通行量.可以说，产业结构的优化对于完善旅游行业基础设施，促进与周边产业的共同发展意义重大，在进行旅游管理体制改革时，一定要放眼全面，以推进旅游行业的全面进步.
4 融资体制滞后，人才机制落后
4.1 融资机制的完善
目前，我国的旅游融资体系还不够成熟，现行旅游管理体制之下，文化旅游方面的资金投入呈现不协调的状态.即政府投资仍然占据主要地位，其它方向的投资力不足.面对着文化市场的扩张，旅游业的发展与之不匹配.此外，部分地区职能部门投入和产出不一致，旅游投入资金监管不力，也在很大程度上制约着改革的进行.
对此相关部门要做好投融资监管工作，一方面创新投资导向，进行投资政策调整，让约束与激励并行，鼓励大牌投资；另一方面，建立健全监管机制，做好涉足旅游业的资本审查，制定实施细则来对多种所有制经济下的经济运行进行掌控.此外，避免旅游行业的不规范竞争，为体制改革工作的顺利进行营造一个良好的市场环境.
4.2 人才机制的改革
行业间的竞争和发展离不开人才，他们是进步与创新的力量源泉.但是现阶段我国旅游管理体制改革中旅游企业人才的缺乏成为一大问题，在一定程度上制约了新的管理体制的实施.人才缺失在旅游企业中主要表现为创新及管理等方面的人才，特别是具有旅游文化理念的高素质人才缺乏.此外，一些文化单位的管理模式也不利于竞争机制的形成，很难培养和聚集高水平人才，制约了旅游业的进步.
针对上述情况，为确保改革工作顺利实施，应从人才培养方面入手，优化旅游企业内部的人才结构.具体包括：第一，对旅游行业优质人才的培养坚持引进与激活并行的原则，引进指吸引异地人才，激活则指充分发挥企业或旅游地区当地现有人才的积极性，培养其创造力以激发其自身潜能，第二，将优化资源配置与人才培训工作有机结合，一方面引进市场调配机制，以市场化的配置模式来提高人才流动，使人才在培训与使用方面更灵活.另一方面科学配置岗位，尽量让人才能力与岗位需求相统一，最大限度的发掘人才潜力.第三，聘请高级顾问定期指导.第四，以挂靠或租赁手段向外界“借”人才.同时对于有使用价值的技术，可以用支付报酬的方式借用.此外，政府职能部门也要完善人才引进及培育的相关政策，为人才的引进及培养提供良好的空间.
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