李丽平 肖俊霞 张 彬 环境保护部环境与经济政策研究中心
我国加入WTO时承诺，尽快启动加入《政府采购协定》（简称“GPA”）谈判。环境服务作为十二大服务部门之一，是GPA成员对我方要价的重点关注部门。然而，由于国内政策、管理体制、政府采购实践以及产业竞争力等方面问题，我国政府采购出价与GPA成员要价之间仍存在较大差距，谈判进展缓慢。本文意在指出，在国内污染治理投资不断扩大、对环境保护技术要求不断提高以及全球贸易投资开放程度不断深化的背景下，环境服务政府采购市场扩大开放已成为必然趋势，关键是如何在开放过程中实现国内法规政策及管理体制的完善。
一、环境服务政府采购的内涵及范围
我国现阶段正在进行加入GPA的谈判。GPA是WTO法律框架下的一项非强制性加入的诸边贸易协定，WTO成员可以自愿选择加入或者不加入。GPA现有15个成员方①，中国是正在进行加入GPA谈判的十个国家之一②。加入GPA需要与现有GPA成员方就政府采购市场开放范围进行“一对一”的谈判，谈判内容主要包括：门槛价、开放实体（中央实体、次中央实体、其他实体）、开放项目（货物、服务、工程）以及例外条款等。GPA的基本原则包括国民待遇、非歧视以及透明度。
结合GPA中“政府采购”适用范围和涵盖范围，环境服务政府采购是指受政府控制或影响的中央、次中央及其他采购实体，为实现环境管理和提供环境公共服务目的而通过招投标方式对采购价值在GPA门槛金额之上的环境服务项目所进行的采购。
GPA服务项目出要价主要依据CPC（联合国中央产品分类法）临时版，其中，环境服务包括以下内容：
污水处理服务（CPC9401）：指通常利用排污管道、化粪池、下水道或阴沟等设备提供的排污服务；利用稀释、筛选和过滤、沉积、化学沉淀等进行的污水处理服务。
废物处置服务（CPC9402）：指对来自家庭、工业或商业企业的垃圾或废物的收集服务、运输服务和焚烧处理服务及其他垃圾处理服务，以及废物减量化服务。
卫生及类似服务（CPC9403）：指其他卫生及类似服务，包括清扫服务和清雪除冰服务。
废气清除服务（CPC9404）：指对来自动态源或静态源的、主要由化石燃料燃烧生成并释放到空气中的污染物的监控服务，尤其是城市地区空气中污染物的集中监测、控制以及减量化服务。
噪声消除服务（CPC9405）：指噪音污染监测、控制和消除服务，例如城市交通相关噪音消除服务。
自然和景观保护服务（CPC 9406）：指生态系统保护服务，例如湖泊、海岸线和海岸水域、沼泽地等，包括其中的动物、植物、栖息物种等。自然灾害评估和消除服务等包含在环境与气候的关系（例如温室效应）研究中。
其他环境保护服务（CPC 9409）：指未被归在上述类别中的其他环境保护服务，例如土壤酸化处理（“酸雨”）的监测、控制和损害消除服务。
目前，GPA成员对我方环境服务要价主要为“污水和废物处理、卫生和类似服务以及其他环境保护服务”等。参照上述要价，我国在对等开放的原则下与GPA成员开展谈判，并向WTO政府采购委员会提交我国加入GPA的出价清单。只有所提清单得到GPA成员认可，我国才能成为GPA成员，列入开放范围的政府采购市场才开始适用GPA规则。然而，加入GPA并不意味着政府采购市场的完全开放，只是在对门槛金额之上的已出价环境服务项目进行采购时，对外国服务供应商的市场准入给予国民待遇。
二、我国环境服务政府采购市场开放面临的形势
（一）GPA文本修订通过，新增可持续发展与环境保护条款
WTO政府采购委员会于2012年3月正式通过了《政府采购协定（修订版）》，并将于2014年4月6日开始实施。文本中新增加了采用技术规格以促进保护自然资源和环境的条款。《政府采购协定（修订版）》第10条“技术规格和招标文件”指出“为进一步明确，一参加方，包括其采购实体，可依照本条，制定、采用或适用技术规格，以促进保护自然资源和保护环境。”。同时，“可持续采购的处理”亦被纳入了GPA未来谈判及工作计划中。绿色政府采购的发展为各国在政府采购市场开放过程中维护国内环境利益提供了有效依据，同时也对各国环境服务供应商提出了更高的要求。
（二）GPA成员环境服务政府采购市场开放水平相对较高
15个GPA成员中，除新加坡和荷属阿鲁巴全部不开放外，其他成员均较高程度地开放了环境服务政府采购市场，其中，美国和亚美尼亚做出了全部开放的出价。部分出价的GPA成员的环境服务项目集中于污水处理服务、废物处置服务以及卫生和类似服务。现有GPA成员环境服务政府采购门槛价一般为：中央实体--13万SDRs；次中央实体--20万SDRs；其他实体--40万SDRs。
（三）GPA成员绿色政府采购发展迅速
随着各国对政府采购政策功能的重视，绿色政府采购获得了迅速发展。近年来，社会性支出和环保支出在各国财政支出中所占的比重越来越高，很多国家达到了50%-60%，一些国家甚至超过了70%。据统计，目前在欧盟，绿色政府采购平均占到其全部政府采购市场的30%。占比最高的奥地利已达到60%。
此外，美国、西欧、日本以及中国台湾地区已经建立起了相对完善的绿色政府采购政策体系，包括：建立绿色政府采购的法律法规，如，日本于2000年就已经制定了《绿色采购法》，欧盟制定出台了《绿色政府采购手册》等；加快绿色政府采购的信息化建设，如欧盟建立了一个包括产品说明书及生态标签信息的100多种产品的采购信息数据库；加强对绿色政府采购的监督机制建设，如欧盟通过了生态管理和审核体系（EMAS）对政府绿色采购的环境影响和作用成果进行统一管理；完善绿色政府采购的组织机构建设，如日本在1996年成立了全国绿色采购网络联盟（GPN），欧盟成了了欧洲采购网络组织（EGPN），用以管理绿色采购事务。
（四）我国环境服务政府采购市场开放不断实现突破，但与GPA成员方出价及对我方要价相比仍相距甚远
据美欧等研究机构分析，中国加入GPA将能够带来2000亿美元的市场准入机会。由于采购规模大、商机多，GPA成员均将中国加入视为一项重要内容。
2012年GPA成员对我国环境服务提出了进一步要价。其中，美国、日本要价为“污水和废物处理”，欧盟和挪威为“污水和废物处理、卫生和类似服务”，新加坡和瑞士为“污水和废物处理、卫生和其他环境保护服务”。 要价几乎涵盖了所有主要的环境服务项目。
随着国内环保企业的发展以及政府采购制度的完善，我国环境服务政府采购出价不断实现突破：在2011年提交的第三份出价中，噪声消除服务（CPC9405）政府采购市场开放，环境服务首次被列入出价清单，成为当时进行出价的三大服务部门之一；近期提交的第五份出价中，环境服务增列了污水处理服务（CPC9401）。然而，整体来看，我国现阶段出价与GPA成员方的要价之间仍存在较大差距。除环境服务出价项目仍相对较少外，环境服务门槛价亦远高于GPA成员。门槛价方面，我国现有出价清单在门槛价方面采取了五年的过渡期，并承诺在GPA实施5年之后，中央实体服务项目门槛价降至20万SDRs，此中央实体降至40万SDRs，其他实体降至60万SDRs。与GPA成员的13万SDRs、20万SDRs以及40万SDRs相比，我国环境服务门槛价仍相对较高。
三、国内环境服务政府采购市场开放面临的问题
（一）我国环境服务产业国际竞争力较弱
以水污染治理服务为例，我国水污染治理服务RCA指数为0.25，指数年均增长率为-10%；而欧盟与美国水污染治理服务的RCA指数分别为3.2和1.7。与美欧等发达国家和地区相比，我国环境服务技术及质量等核心要素竞争优势不足。核心竞争力由强到弱依次为：价格、市场营销、资金、服务、技术、其他。
（二）政府采购政策法规尚不完善
一是政府采购法规体系不健全。政府采购在我国起步较晚，有关法规和政策体系还在建立和完善过程中，《政府采购法实施条例》尚未出台，政府采购本国货物以及自主创新产品的政策法规尚未建立，对中小企业政府采购的优惠政策难以落到实处等等。
二是国内《政府采购法》与《招标投标法》在某些问题的适用性上尚不清楚，如一些涉及政府采购的管理办法往往仅适用于货物和服务，不适用于工程，导致供应商难以遵照相关法律维护自身合法权益。此外，规则过于复杂化也降低了政府采购管理效率和透明度。
三是缺乏专门性的绿色政府采购法规，环境服务绿色政府采购尚未进入制度化轨道。现阶段，国内关于绿色政府采购的规定主要是一些原则性规定，其法律地位尚未确立；绿色政府采购的相关措施主要集中于节能产品环境标志产品方面，服务类绿色政府采购政策尚未出台。
（三）国内环境服务政府采购市场化发育程度不足
在我国，环境服务作为政府需要向社会公众提供的公共服务，其采购市场化水平较低。截止2013年年底，我国采用市场化运营的城镇污水处理厂占比为47%，政府投资与运营的城镇污水处理厂占比为48.99%，市场化运作的城镇污水处理厂占比不足一半。国内环境服务运营市场化水平低，主要由政府主导的环境服务设施投资及运作方式与GPA所要求的公开招投标之间存在较大的差距，成为影响环境服务政府采购市场开放的重要原因。
（四）国内实体政府采购国际化经验严重不足
我国自1995年开始政府采购试点工作，1998年逐步推广到全国，2006年组建加入GPA谈判工作组，开始研究政府采购国际化的相关问题。国内实体政府采购国际化经验严重不足，是环境服务政府采购市场开放面临的重大挑战。
其一，环境服务政府采购需求主体内部采购人员专业素质尚不匹配。国内现有政府采购人员主要来自财政部门以及相关行政部门，知识结构较为单一，这与加入GPA之后，采购所要求的“全面掌握外语、法律、国际贸易理论及实务、WTO和GPA相关规则以及环保设备或服务采购标准的专业化人才”之间存在较大差距。
其二，我国环保企业海外市场主要集中于东南亚、南亚、中东、非洲以及南美等地区，尚未进入GPA成员市场。对GPA成员环境服务市场需求、政府采购政策了解不足，使得国内企业在国际环境服务政府采购市场竞争中处于劣势。
其三，政府现有环境管理能力难以应对加入GPA所带来的政府采购问题的复杂化及国际化。2014年发生的兰州威立雅水污染事件，信息滞后18个小时才公开发布，充分暴露了政府在环境管理方面的滞后。加入GPA，将使某些环境问题的影响更为扩大化，对政府环境执政能力提出更大挑战。
四、稳步推进环境服务政府采购市场开放的对策建议
（一）合理界定本国的GPA适用范围，努力实现开放利益最大化
在GPA谈判中，坚持我国作为发展中国家应该享有的“特殊与差别待遇”。在加入GPA的环境服务适用范围中，要通过谈判确定我国适用国民待遇原则例外的实体以及环境服务清单；在扩大环境服务政府采购开放范围的同时，可要求发达国家在协议范围中，尽量列入与我国环境产品及服务出口利益相关的采购实体，最大程度上实现环境服务政府采购市场开放的利益最大化；积极学习借鉴GPA及其成员国的环境例外条款，并结合我国相关环境标准、政策法规，合理确定我国的环境例外情形，在扩大开放的同时，维护国内环境利益；充分利用GPA对发展中国家的“贸易补偿”条款，通过谈判争取以“扩大市场开放”来换取“转让技术”。
（二）完善政府采购政策，将环境服务纳入绿色政府采购体系
结合国内经济贸易对外开放的实际需要，借鉴国际经验，探索建立系统完善的政府采购政策体系，注重政策制定的预见性，实现政策近期目标与中长远目标之间的有机结合。一是结合GPA规则及国内实践需要，加快完善我国政府采购法规体系。例如，加快出台《中华人民共和国政府采购法实施条例》；实现《政府采购法》与《招标投标法》的有机统一。二是完善绿色政府采购政策，将环境服务纳入绿色政府采购体系。绿色政府采购是实现政府采购政策功能，维护国内环境利益的重要手段。现阶段，国内需加快制定绿色政府采购专门法规；完善绿色政府采购的方式，加强《环境标志产品政府采购目录》以及《节能产品政府采购目录》中供应商资格审查的及时性，研究绿色权值法以及绿色标准法等新型采购方式的适用；将环境服务纳入绿色政府采购体系；研究制定《绿色政府采购指南》等指导性规范。
（三）加强政府对环境服务政府采购管理能力建设
进一步理顺环境服务管理体系。在CPC环境服务分类及国内环境保护活动分类对照分析基础上，结合机构改革“三定方案”，合理划分各部门在环境服务政府采购管理中的职责，防止环境服务的多头管理。
加强政府环境服务政府采购招投标管理。一是，要重视招投标人员素质培养。严格招标采购人员的聘用标准，明确其所需具备的基本素质，如相关商业知识、分析能力以及环境方面的专业知识等；通过举办研讨会、培训班以及进行网上在线教育的方式，强化对政府采购相关规则的培训；同时，还需重视采购人员的道德素质管理。二是，强化对环境服务政府采购招投标过程的管理。招标标准制定时，要结合环境污染治理项目的实际需要以及政府采购资金预算，充分细化投标人在人员、技术等方面的资格要求；评标过程要在公正透明的基础上，充分考虑环境服务履行过程的环境影响以及对可能发生的环境事件的应对方案等。
重视对环境服务政府采购项目的全过程管理，包括服务提供过程中的监督以及采购项目结束后的考核管理，按照环境服务的效果支付费用。
（四）多管齐下促进我国环境服务业发展
首先，进一步消除环境服务市场发展的制度性障碍。扩大环境服务市场的开放，除对一些可能涉及环境安全的环境服务在执行主体方面进行必要限制外，逐渐减少对环境服务市场发展的行政性制约。同时，放松资金方面的限制，积极引导私人及外国资本等进入基本的公共环境服务领域，构建健全的环境服务业发展的资本市场环境。
其次，进一步明确政府在环境服务发展中的定位。未来，政府在环境服务发展中所担当的角色将更多的表现为服务的需求商以及产业发展的监管者。政府通过市场采购环境服务，并对所提供环境服务的质量和效果进行及时有效的评估。同时，强化政府在环境服务产业发展过程中的监管力度，杜绝产业发展中的不合理竞争行为，引导产业实现健康发展。
再次，积极引导环境服务企业拓展海外市场。通过政府所掌握的信息和资源为我国环境服务企业“走出去”，尤其是进入尚未开发的GPA成员国环保产业市场提供法律以及政策方面的咨询和支持服务。
注释：
①GPA的15个成员方有：美国、欧盟、冰岛、瑞士、列支敦士登、挪威、日本、加拿大、韩国、以色列、中国香港、台澎金马特别关税区、荷属阿鲁巴、新加坡以及亚美尼亚.
②正在加入GPA谈判的10个国家有：中国、阿尔巴尼亚、格鲁吉亚、约旦、吉尔吉斯坦、摩尔多瓦、黑山共和国、新西兰、阿曼、乌克兰.
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参考文献：
[1] 商务部世界贸易组织司. 《政府采购协定》新一轮谈判结果.2012年6月.
[2]中国政府采购网.http://www.ccgp.gov.cn/.
[3]中国环保企业走出去走哪去策略研究[J]， 中国环境报.
[4]谷林，国家拟设环保产业国际化专项资金[J]，中国水网.
[5]《中华人民共和国政府采购法》，《中华人民共和国招标投标法》，《节能产品政府采购实施意见》，《节能产品政府采购清单》，《关于环境标志产品政府采购实施的意见》，《环境标志产品政府采购清单》.