谭 禹
（广东技术师范学院，广东 广州 510000）
摘 要：房价高涨背景下，“住房难”已成为我国一个重大的民生问题，发达国家普遍通过实施二元化住房制度较好地解决了老百姓的住房保障难题。本文借鉴二元化住房制度经验，深入分析了我国住房保障存在的突出问题并提出了相应的政策建议。
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关键词 ：二元化住房制度；住房保障；公共租赁住房
中图分类号：B031 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2014）34-0183-02
收稿日期：2014-11-20
作者简介：谭禹（1973-），男，汉族，湖南湘阴人，广东技术师范学院副教授，研究方向为住房保障。
近年来随着商品房价格的持续高涨，“住房难”已影响到我国和谐社会的构建与住房体制改革纵深推进。发达国家普遍通过实施二元化住房制度，较为有效地解决了老百姓的住房难题。本文以二元化住房制度为研究框架，对我国住房保障制度存在的突出问题展开分析，为解决中低收入人群住房难题探寻路子。
一、住房的二元属性与二元化住房制度
住房作为可以用来交换的劳动产品，具有竞争性和排他性等商品属性，住房供给要求发挥市场机制作用，以提高资源配置效率。但是住房是人类生存和发展的基本条件，是人们安居乐业的基本前提，居住权是公民的一项基本人权。住房作为价值量大的生活必需品，并不是每个家庭都能完全依靠自身力量解决得了。针对住房困难的中低收入家庭，政府必须履行住
房保障职责。因此尽管保障性住房并不具备经典公共产品定义所要求的非排他性与非竞争性中的任何一个特征，但却是具有正外部性的产品，这类具有“私人特征”的产品被视为“权益-伦理型”公共产品，必须由政府提供（冯俏彬，贾康，2010）。联合国《住房人权宣言》指出：“为本国居民提供一套合适的与当时经济发展水平相适应的住房，是每个国家政府必须承担的义务”。从这个角度分析，住房又具有准公共产品属性。
针对住房的二元属性，发达国家在住房市场普遍通过实施二元化住房制度，以解决老百姓住房问题。一部分为商品性住房，发挥市场机制资源配置作用，主要满足高收入群体需求，价格由市场供求关系决定；另一部分为公共住房，即由政府直接提供或帮助实现的主要用于满足中低收入家庭的住房，价格由中低收入者的支付能力决定[1]。
二元化住房模式中，房地产开发商在商品房市场发挥主导作用，而公共住房却由政府主导提供。公共产品供给理论表明，政府为主导提供公共产品并不意味着由政府直接生产，政府可以通过提供融资、土地、税收等支持，鼓励非营利机构提供住房公共产品[2]。从发达国家的实践看，非营利机构在公共住房供给体系中扮演了极为重要的角色。由于非营利机构代替了房地产作为供房角色，使得开发商的超额利润得以节省，再加上地价与税收优惠，公共住房成为普通民众的可支付住房。例如，新加坡实施“居者有其屋”政策，公共住房价格不与商品房市场价格挂钩，而是由居民的可支付能力决定，先把老百姓能承受的价格算出来，比如普通家庭4-6年的收入是多少，如果平均是25万，那么房价就定在25万，从25万里扣除成本、建筑商一定比例的利润后，剩下的就是土地价格。建筑商拿正常利润，政府卖地不要暴利，如此，老百姓就能实现“住有所居”了[3]。
在城市化进程的不同阶段，二元化住房政策的重心会出现动态调整，即由供给方管理政策向需求方管理政策的转变。城市化加速时期，城市人口剧增、住房供求矛盾突出，主要突出供给政策，增加公共住房建设供应。城市化进程趋于稳定后，住房供求矛盾得以缓解，商品房价格趋于理性情形下，一些发达国家和地区的政府会逐渐降低公共住房在每年住房供给中所占比重。这时，住房保障政策主要突出需求方政策，即主要采取需求方补贴或税收、信贷等优惠政策鼓励居民向市场购、租住房。例如，近年来随着日本城市化人口规模和住房供求关系的相对稳定，政府及住宅公团、住房金融公库在住房供应中的作用趋向弱化[4]。亚洲金融风暴后，香港经济环境和住房市场需求发生巨大变化，楼价大幅下跌，2002年特区政府对住房政策重新定位，政府退出作为发展商角色，大幅减少公营房屋在整体房地产市场中作占比例[5]。
二、过度市场化与二元化住房制度缺失
二元化住房制度表明，在城市化进程加速，房价高企背下，政府应当在保障性住房建设供给中发挥主导作用，而非依靠市场作为主渠道来化解中低收入者的住房难题。但是我国住房体制改革从实物分配、福利化分配向货币化、市场化转型，深受“新自由主义”思潮影响，即以亚当·斯密提出的“有限政府”为前提，将诸多公共服务定义为私人产品，让渡给市场来提供，使得政府曾经主导提供的公共服务职能范围不断缩小（李进涛，2009）。由于我国住房政策过分强调市场化（或商品化），商品住房制度占绝对主体地位，公共住房供给缺失现象突出，二元化住房制度发展迟缓，使得保障性住房建设缺乏制度保障。
1998年我国住房体制改革确立了市场化的改革方向。1998年7月，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。提出了“三类人、三类房政策”。《通知》体现了我国住房体制改革带有显著的二元化住房制度特征，即高收入者由商品房市场解决住房问题，中低收入者由政府主导的公共住房体系—经济适用房、廉租房提供保障。2003年我国住房体制改革发生了重大调整，住房体制改革出现了过度市场化取向，最明显的特征就是公共住房的供应显著下降。2003年国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号）规定，“调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买和承租普通商品住房。”这样大多数家庭被推向了商品房市场。在过度市场化背景下，出现了住房价格飙升与老百姓住房难并存的局面。尽管中央政府随后采取措施干预住房市场，如2005 年“国八条”、2006年“国六条”、2008 年“新国六条”、2010 年的“国五条”等，力图修正住房政策异变所带来的负面效应，但其效果依然不佳。过度市场化导致的经济增长导向，违背了住房制度改革的初衷，使住房政策的公共性与社会性缺失，即使是面对中低收入家庭的住房保障政策，也被异变成政府的救济政策[6]。
二元化住房实践经验表明，商品房制度与公共住房制度的有效互动是解决住房市场问题的关键。而当前我国住房市场却出现过度商品化倾向，商品房制度占绝对主体地位，住房政策的重点是需求管理，即如何提高职工的住房支付能力建设，包括住房货币补贴、推动购房按揭等。任何一项改革都应该注意供需双方管理并重，惟此才能达到平衡，尤其是人口城市化加速时期，过于强调需求管理，忽视住房领域的供给管理，便会带来严重的社会问题[7]。
三、基于二元化住房制度的住房保障政策取向
1、重视供给管理政策，大力发展公共租赁住房
根据城市化进程的不同阶段，发达国家公共住房政策的重心大多经历了从供给方管理到需求方管理的转变。我国当前处于城市化加速时期，一线城市与二、三城市之间也面临着不同的住房供求状况，我国应该结合自身实际科学地制定住房政策，对当前我国一些住房供求矛盾突出、房价高涨的一线城市，应重点借鉴发达国家处于城市化加速时期的住房政策、突出供给管理，加大公共住房供应数量。由于公租房是与较低的支付能力者相地应的住房消费模式，针对当前我国租赁性公共住房供给不足的状况，需要加大这类住房的供应力度。而对于住房供求关系矛盾并不突出、价格较为适中的中小城市，却可以突出以需求方管理政策为重点，通过发放货币补贴等形式提高中低收入者的支付能力，向市场购、租房产。
2、重视培养多元供给主体，大力发展住房合作社
二元化住房制度表明，中低收入人群受制于市场支付能力，难以通过商品房市场解决住房为题，这类人群应列入公共住房供应体系。在我国住房市场房价一路上扬的背景下，许多中等收入者也失去了从市场购房的能力，而享有适当的住房是公民的一项基本人权。从理论上来说，难以通过市场解决住房问题的人群，都应该进入公共住房框架。有学者认为，若将大量中等和中偏下收入人群列入住房保障，政府财力难以承担，这个看法不太全面。由于公共住房体系中存在多种不同的建房模式，除了低收入者需要政府财力直接支持外，对有一定支付能力的中等收入者而言，最迫切需要的是获得政府的政策支持。以合作建房为例，由于非营利机构——住宅合作社代替开发商角色，使商品房价值链上的营销成本与开发商超额利润得以节省，使住房只有建设造价而没有市场价格。如果政府还能在地价、税费等方面提供优惠，合作建房的成本将不到商品房价格的一半，基本符合中低收入者支付能力。以日本为例，上世纪60年代日本经济进入快速复兴与高速发展的阶段，城市人口迅速增长，住房供求矛盾突出，日本勤劳者住房协会——住宅合作社作为市场与政府之外的第三方资源配置力量，在没有增加国家财政负担情形下，通过互助合作的形式，有效解决了城市化进程中大批工薪者的住房问题。合作建房作为一种有效解决中低收入者住房供应的模式已在世界范围广泛发展，目前全世界已有80多个国家建立了10万多个合作建房组织。在高房价与城市化加速背景下，我国要尽快通过立法，明确住宅合作社的法理地位，使其在公共住房供给体系中扮演重要的供房角色。
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参考文献：
[1] 徐平华.住房的双重属性与二元住房制度构想[N].光明日报理论版，2007-08-14.
[2] 谭禹.多中心治理理论与保障性住房的多元供给[J].经济问题，2012（12）：63-67.
[3] 首都社会经济发展研究所课题组.解决中低收入家庭住房问题的策论[N]，北京日报理论版，2007-05-14.
[4] 李正全.发达国家政策干预房地产市场的政策、演变趋势及其借鉴意义[J].世界经济研究，2005（5）：63-67.
[5] 王坤.香港公共房屋的成功经验及其启示 [J].城市发展研究，2006（1）：40-45.
[6] 王玉琼.“政策异变”及其解读：以住房政策为例.中国行政管理，2007，（5）：14-16.
[7] 贾康，刘军民.我国住房改革与住房保障问题研究[J].财政研究，2007（7）8-23.
（责任编辑：赵蕾）