韩锋
摘要：2003年SARS事件席卷全国、2004年地方性口蹄疫等新发传染病多次出现、2008年“三聚氰胺”事件让国人震惊、2009年中国首例甲型H1N1流感传染迅速、2010年小龙虾致人肌肉溶解事件引起国人普遍关注、2012年手足口病和食物中毒人数剧增、2013年H7N9型禽流感强烈考验政府公共卫生应急能力、2014年埃博拉病毒传染状况震惊世界……突发公共卫生事件始终是社会的热点问题及学者研究的重要领域，研究分析突发公共卫生事件应急管理相关理论，对有效解决突发公共卫生事件具有一定意义。
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关键词 ：突发公共卫生事件；理论阐述；应急管理
一、突发公共卫生事件分类
根据这类事件的成因和特征，主要分为4类：
一是生物病原体所致疾病，包括病菌、人畜共患流行传染病、群体性与区域性爆发感染、寄生虫病以及可控性传染病的死灰复燃。例如，20世界90年代令世人震惊的非洲埃博拉高致命性出血热、流窜于五大洲高致残的“第二艾滋病”—莱姆病。
二是自然灾害导致的传染疾病发生与流行，自然灾害问题所致的公共卫生问题。地震、台风、洪水、泥石流以及火山爆发，在破坏与摧残生命财产同时，会造成生态平衡、生存环境恶化，导致疫情高发。例如，水源污染可能促使肠道传染病盛行、细菌丛生导致重大食物中毒。
三是不明原因以及意外事故引起的群体性发病、死亡。这类事件具有在短期内、集聚区域内出现群体性疾病，公共卫生监测预警系统难以在有效控制能力内发挥作用。在全球范围内，每年约有400万人死于意外事故以及不明原因引起的群体性疾病，时刻威胁着人类的生命与健康。
四是食品药品安全以及有毒有害因素污染导致的中毒事件。这类事件的成因主要与人为因素、人为事故密切相关，其发生密度与产生后果较自然灾害而言有更严重的影响。2012年，卫生部通过突发公共卫生事件网络直报系统共收到全国食物中毒类突发公共卫生事件报告174起，中毒6685人，死亡146人；有毒有害污染因素在范围上不断扩展，程度不断加大，危害逐步加剧。2013年“雾霾”成为全社会关注热点，我国中东部大部分地区被雾霾笼罩，空气质量达到严重污染程度。
二、突发公共卫生事件应急管理理论体系简评
应急管理理论体系总体规制为“一案三制”。
1“. 一案”代指突发事件应急预案是根据突发事件的相关特点和发生轨迹，提前制定与设置预案和计划，及时准确应对突发事件与紧急问题。突发事件应急预案主要有政府宏观预案、基层政府应对预案、专项事件突发预案、部门机构应急预案以及大型工程与活动应急预案等。
2“. 三制”是指突发事件应急体系的管理机制、运行机制以及法律机制一是应急管理机制在突发事件中处于核心地位。权威性与专业化组织管理部门和应急指挥机构可充分发挥组织优势与资源优势，最大限度调动社会力量参与应急救援，第一时间调配卫生资源与医疗设备。政府部门可有效协调专业性的救援队伍和应急专家团队，引导区域化与部门化协作（人民解放军、公安消防、武警部队的相互联动），在突发事件事前预案预警、事中应急处理、事后监控反馈中发挥主导和关键作用。
二是完善的应急运行机制在突发事件处于关键环节。应急运行机制主要包括监测预警机制、决策调控机制、协调参与机制、信息报告机制、应急响应机制以及资源调配机制等，各项机制在良性运转中层层相扣，密切相连，在不断优化中推动突发事件的效能化解决。
三是健全的法律机制贯穿于突发事件应急管理的始终。要不断加强应急管理工作的法制化进程和步骤，只要按照法律规范和约束加强集约管理，突发事件应急工作才能有法可依、有法必依。法制化轨道可促使应急管理刚性规范，严格按照法律章程处理应急处理工作，保障突发事件应急过程的责任性与约束力。
三、突发公共卫生事件相关应急管理理论分析
突发公共卫生事件的处理是一项复杂的系统工程，涉及预警和监控、应急协同联动以及社会参与等各个环节，牵扯该领域的相关理论很多。
1.应急管理理论
应急管理理论是世界管理科学最高奖“Franz Edelman”获得者、旅美华裔于刚博士创始的，他提出了处理不确定事件的4种方式：（1）预案管理。对可能发生的突发情况与事态要全面考量，针对不同情况制定相应预案，事情一旦发生可以按照固定模式来应对。（2）鲁棒优化。在制定计划和方案时，要综合考虑可能发生的多种因素和问题。（3）随机模型。考虑事件发生概率的基础上充分布置，全面准备。（4）实时应急管理。根据事件发展的状态和过程，实时与灵活进行应对模式的开启，针对不同情况进行应急措施变换。我国应急管理的研究主要集中在SARS以后，应急管理也是针对特大事故灾害与危机灾难问题提出的。应急管理是指公共管理部门在突发事件的事前监控、事中处理、事后完善过程中，通过建立健全科学的应对处理机制，采用预设及先进化的措施手段，保障民众生命安全与物质财产的相关活动。应急管理针对的是三大危机问题：“ 人的危机、物的危机和责任危机”。（1）人的危机主要包括生命安全和健康风险危机。（2）物的危机主要威胁人类财产安全和物质完备的事故灾害。（3）责任危机主要蕴涵于法律意义上的损害赔偿责任。
2.危机管理理论
关于危机管理的概念与定义，国内外学者进行了翔实的阐释和论述，最具代表性的是美国学者斯蒂芬·菲克。他认为，当事情态势的发展到达难以控制的界定时，危机管理效果就会彰显效用，把危机事件降低到可控范围之内，是危机管理的重要特征；国内学者薛澜等人认为，危机管理是对危机事件全过程管理，效能化的危机管理需要具备以下内容：移转或缩减危机事件的来源、范围和影响；完善危机损害后的应急模式；提升危机预案与决策的影响力；不断修订与总结，及时选择最佳路径减轻危机损害。
国内外学者对危机管理模式和应用体系有不同的认知和定论，主要有以下具有典范意义的观点。
美国工业家诺曼·奥古斯汀(Nor?man Augustine)把危机管理设定为6个发展阶段：①第一阶段：危机的预警与避免。预防与避免危机的发生是最好的危机应对方式，管理者和组织者必须竭尽全力规避风险和损害，对难以避免的危机做好保障和预警安排。②第二阶段：危机的准备与布控。设定好相关计划和安排处理危机事件，无论是决策上的制定还是物质上的保证。③第三阶段：危机的明晰和认定。通过全方位的资源信息和消息传递，明晰危机的发展与发生，尽快识别危机的介质和源头，集思广益解决问题，请求专家帮助。④第四阶段：危机的处理和控制。按预案的设定，依据具体情况解决相关问题，把损害和危机降低到最小化。⑤第五阶段：危机的解决。利用全方位与多角度的资源优势，采取切实可行的措施解决危机事件。⑥第六阶段：危机的总结和反馈。前五个阶段的信息报告和系统总结可以为下一步危机事件的解决提供良性指导借鉴，弥补不足，纠正差错；英国危机管理专家罗伯特·希斯最早在危机管理理论与应用实践领域提出4R模式。
3.灾害经济学理论
灾害经济学的理论阐述基本上有以下几点：①灾害发生难以避免。自然灾害、人为灾难以及不明因素灾祸等突发灾害不可能完全规避，各类灾害造成的经济损失和严重创伤难以精确估摸与推测。②事物本身发展有其自然规律和序列波动。灾害在发生与发展遵循潜伏、爆发、推进、减退以及停止的一般规律和轨迹，除了在峰值表现出强弱与大小不同外，基本符合自然性的守恒原理。③趋利避害原则。从长远愿景与可持续规划来说，并非所有灾害都酿成巨大损害，预防和引导是处理灾害的有效方式，循规诱导是一种科学的应对措施。④寻求根治灾害的最佳组合点。对灾害的应对和防治而言，治标方案投入少但见效快，难以可持续稳固；治本方案投入大见效慢，长效机制稳健，寻求灾害防治的最佳结合点和交叉点对于灾害经济学的效果力、效益性的实现具有参鉴意义。
4.公共产品理论
公共产品理论是新政治经济学和公共经济学的基本理论，社会产品分为公共产品与私人产品。萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》中这样阐述对公共产品理论的相关理解：“纯粹的公共产品（劳务）是这样的产品（劳务），即他人消费这种这类物品（劳务）不会减少其他人对于这类物品（劳务）的消费”。公共产品理论是协调处理以下关系的基础性理论：①政府与市场机制的关系。②政府职能转变与行政管理体制改革的关系。③政府与公共财政收支体系的关系。④政府与与公共服务市场化的关系。
公共产品相对于私人产品而言，具有鲜明的特征。
第一，公共产品属性的固定性与不可分割性。私人产品属于个人掌握和拥有，其产品可分切为可以交易或买卖的部分，谁支付谁拥有，具有直接交换和买卖的性质。而公共产品是固有属性的一部分，具有不可分割性和难以切分性。比如，公园、道路以及绿化植被等是提供给大众进行享用，没有分割的属性在里面。
第二，公共产品收益的非排他性。私人产品的固有属性属于占有人所有，占有人享有产品或者部分劳务使用权、处置权以及转让权，谁支付谁受益。公共产品从一定意义上讲是公共资源，是政府提供给大众服务载体和客体，满足公共众相关需求也是政府的职能所在，任何人消费公共产品不会排除他人消费。
第三，公共产品消费的非对抗性。公共产品产出后，消费者的增加不会导致生产成本的增加或者递增。由于增加者的边际成本为零，消费者的增加或者减少不会相对应的促使该产品质量和数量上的变化。比如，国防与治安，人口数量的增加或者减少，不会影响任何人享受国防和治安的保驾护航，非对抗性也称之为非争夺性与非竞争性。
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参考文献
[1]韩锋.上海市突发公共卫生事件应急管理的特点分析[J].中国集体经济, 2014(10).
[2]韩锋.国外突发公共卫生事件应急管理经验借鉴[J].中国集体经济,2014(11).
[3]韩锋.卫生行政管理部门应急管理后勤保障及应对机制分析[J].行政事业资产与财务,2014(10).
[4]韩锋.上海市突发公共卫生事件应急管理的机制建设分析[J].改革与开放, 2014(09).
[5]韩锋.提升公共卫生行政机构应急管理机制及路径分析[J].行政事业资产与财务,2014(11).
[6]韩锋.基于应急体系视角下的我国突发公共卫生事件应急管理的特点、原则及重要意义[J].改革与开放,2014(12).
[基金项目:上海出版传媒研究院招标课题研究成果，上海出版印刷高等专科学校国家骨干校建设项目资助(课题编号: SAZD1407、SAYB1412)]
（作者单位：上海出版印刷高等专科学校）