高俊峰
摘要：本文采用文献资料法，在对近十年内关于我国农村基层民主建设的诸多文章进行梳理和总结的基础上，提出现今理论研究的不足与发展方向。从农村基层民主相关概念的界定入手，依次介绍了我国农村基层民主的产生及政策的沿革与导向，以及国内外学者对于农村基层民主的研究现状和主要内容，涉及各个民主环节所存在的问题及解决对策，最后结合各地具体实践经验，提出当今理论研究存在的空白与发展的最终导向。
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关键词 ：基层民主；民主选举；民主决策；民主管理；民主监督
一、关于农村基层民主相关概念界定
1.基层民主
基层民主是指公民所居住的社会基层区域内，依照少数服从多数的民主原则和民主机制参与、管理自身事务的一系列制度和过程的总称。在我国具体表现为农村基层民主和城市基层民主两个领域。
学术界对于基层民主的内涵有着不同的看法和认识。从社会结构的角度来说，部分学者主张基层民主包括以城市居民委员会为载体的城市基层民主、以村民委员会为载体的农村基层民主及以职工代表大会为载体的企事业基层民主。
另一种观点则立足于基层民主的民主实践环节，认为广泛意义上的民主要扩大其主体范围，具体指向的基层民主应包括基层群众性自治组织、基层政权机关、企事业单位、社会组织和团体,以及党内基层民主。如肖立辉认为基层民主主要包括居民自治、村民自治、企事业民主和党内民主；俞可平将基层民主总结为农村村民自治、城市社区自治、企事业单位民主管理和乡镇基层政权建设以及基层社会团体和组织五个领域；而戴贵斌则认为基层民主应包括农村村民自治、城市居民自治、企事业单位民主管理、基层政权民主建设、基层社会组织民主管理和党内基层民主。
2．村民自治制度
村民自治制度就是指农民群众通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的方式，实行自我教育、自我管理，依法办理自己的事务，直接行使民主权利的一项基本政治制度，村民委员会制度是基层群众自治最有效的形式之一。
二、中国农村基层民主的产生及政策的沿革与导向
以家庭联产承包责任制为主的经济体制改革在全国范围内广泛开展以来，农村经济结构发生了巨大变革。农民从此摆脱了人民公社时期“政社合一”的集体经济组织的束缚，在坚持土地所有权的基础上，获得了生产资料的使用权和生产经营的自主权，成为独立的经济主体和利益主体。
家庭联产制的运行和人民公社的解体，使得农村原有的公共产品的供给机制失去了存在基础，农村基层出现了权力“真空”和治理缺位。1980年2月，广西宜山县果作村的85户农民，直接投票民主选举产生了我国农村第一个村民委员会，创设出农民群众自己管理自己的崭新形式。这一创举迅速引起连锁反应，全国许多地方相继出现了村民委员会及其类似组织。
为了推动农村基层民主的发展并使之规范化，从1982年起，国家开始介入农村基层民主建设的政策设计和实际推进过程，着手重构农村基层的治理模式。
1982年12月，五届全国人大五次会议通过的新宪法，正式以法律形式确认了村民委员会的合法性地位，明确指出它是农村基层群众新的自治组织，其成员由村民选举产生，负责办理本地区的公共事务和公益事业等。1983年10月，中共中央和国务院决定，废止人民公社，建立乡镇政府作为基层政权，同时成立村民委员会作为群众性自治组织。
1987年11月，六届全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，这是全国第一部明确规范村民自治制度的法律，对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织结构和工作方式及村民会议的权力和组织形式等，做了全面、具体的规定。从此我国农村开始了以自治为主要内容的农村基层群众组织的建设过程。
推行村民自治，首要的就是要不断推动和完善基层民主选举。
为此，在充分总结各地村民自治10年实践经验的基础上，1998年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出文件，要求逐步推进农村地区村务公开制度和关于民主决策、组织的管理制度，保障农民群众充分享有知情权、决策权、参与权和监督权。同年10月召开的中共十五届三中全会，提出扩大农村基层民主，核心是全面推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。同年11月，九届全国人大常委会五次会议审议通过了修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》，增加了村委会实行村务公开和民主管理制度，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的条款。这些法律、政策和文件的出台对于促进村民自治的规范发展发挥了重要作用，标志着农村基层民主初步形成了一套制度化的运作模式。
自1998年以来实行乡镇基层政务公开,2000年12月中办和国办发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》,要求在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的“站、所”全面推行乡镇政务公开制度。政务公开制度这一时期在实践中不断巩固、完善和发展。这一阶段,我国基层政权建设也体现在大胆探索基层选举制度上,主要表现为扩大乡镇人大代表直接提名制,探索“两推一选”“两票”及“海推直选”等形式。
2004年6月，为进一步规范基层民主政治建设，中办和国办联合发布了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》。
翌年召开的中共十六届五中全会提出要大力加强社会主义新农村建设，并确定了“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求。
2010年10月，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》，进一步完善了村民委员会成员的选举和罢免程序、村民民主议事制度、农村的民主管理和民主监督制度，对健全村民自治制度、发展农村基层民主具有重要作用。
三、中国农村基层民主建设研究现状综述
1.国外研究现状
近些年来，随着中国经济的迅猛发展和国际地位的明显提升，各国的相关研究机构也开始日益深入地研究中国问题，其中也包括对中国农村问题的研究。
近几年我国翻译出版的有影响的国外相关著作主要有：戴维·赫尔德的《民主的模式》，约瑟夫·熊彼得的《资本主义、社会主义与民主》，弗兰克·坎宁安的《民主理论导论》等，对我们研究我国基层民主建设提供了有益的借鉴。
这些文献及研究成果具有如下特点：一是研究主体的多样性。英、美、德、日和其他主要西方国家开始在大学、科研机构建立了中国问题研究院，研究领域包括中国的农村问题；许多西方国家的政府机构、非政府组织、基金会和国际组织也对中国的农村问题展现了越来越浓厚的兴趣。二是注重实证调研的研究方法。为了更深入了解中国问题，许多西方学者都到中国农村进行实地调研，以此作为研究依据。三是研究问题涉及面广。
2.国内研究现状
笔者主要研究的是关于我国农村地区基层民主政治发展过程中存在的问题和解决对策。
目前国内学者对农村基层民主及其相关问题的研究已经十分全面和系统化，一批研究专著相继出版。例如何增科《基层民主和地方治理创新》，对中国实行村民委员会直选后农村的治理变迁、治理转型和制度创新以及乡镇政府直选等现象做了实证性分析，探讨了实行村民自治和税费改革后乡镇党政所面临的问题和困境并提出可行性建议；再如张湘涛在《中国农村基层民主政治的探索与实践》中阐述了我国农村基层党组织和农村自治组织建设的各种关系及变化，概括了党的基层组织建设与村民自治工作过程中新的法律框架，为我们在新农村建设背景下研究基层民主发展提供了新的平台。
国内学术界的研究主要有以下特点：第一，在法律法规方面，农村基层民主法律制度不健全，从而制约农村基层民主建设的发展；第二，在与上级关系方面，村民自治受乡镇政府的干涉较多，并非真正意义上的自治；第三，在经济发展方面，农村基层民主发展水平与农村经济发展水平关系密切。第四，还有学者从我国传统文化和封建制度的特点方面，论述了我国农村基层民主建设自身的独特性和推进的艰巨性。这些研究成果的出发点和落脚点都是当前我国农村基层民主建设过程当中出现的问题及其解决措施和方法。
四、中国农村基层民主建设相关内容研究综述
1.民主选举
在中国农村基层民主内容中, 民主选举处于基础性和关键性地位。广大农民探索和创新出许多新的有效选举形式,如“海选”“竞选组阁制”“组合竞选”“两委联动选举”“电视竞选”等。
虽然民主选举的具体实践取得了可喜成绩，但在一些村镇，选举中还存在诸多问题。有学者认为其主要表现在：村民对选举的认知程度低；村民选举热情不高；选举过程中宗族势力影响较大；拉票、贿选现象严重；乡镇力量干预过多。其根源在于：（1）法律尚不健全，制度还不完善，选举难规范；（2）乡村关系不清，“两委关系”不顺，选举难民主；（3）宗族势力干预，组织化程度低，选举难公平；（4）传统文化消解，民主意识薄弱，选举难持续。
还有学者认为，农村选举存在的问题主要有村治精英参选积极，但民众心理认同缺失；竞选方式花样翻新；竞选的目的走向多元化，竞选动机日趋利益化；选民的心态更趋复杂；贿选和暴力等因素不断介入；村官腐败严重，干群关系紧张。
同时，针对选举中存在的问题，建立民主选举的公正科学制度已经是选举制度改革的目标和趋势。有学者提出，民主选举的公平、公正进行，是基层民主“正本清源”的必要手段和方法。首先，要改进和完善民主选举的程序和方法，避免出现选举的形式化。其次，在村级选举中，村民直接提名候选人并直接参加投票；对于村民的推选权、选民登记权、提名权、投票权、罢免权五项权利严格落实不虚置。第三，建立村民选举应急预案，一旦发生选举意外，选举遭到非法中止或终止，则启动应急预案，保证选举恢复，同时保证选举程序与结果合理合法。
2.民主决策
民主决策作为基层民主建设的主要方面，是村民自治的关键。
有学者指出，虽然近几年农村基层民主决策正逐渐走向民主化、科学化、制度化，但还存在较多不足和缺陷，导致决策民主化陷入困境。主要表现在：（1）村民会议难“落地”：村民会议知晓度低；参会率低；会议召开难；发挥决定性影响难。（2）村民代表大会缺乏代表性：村民代表产生方式不规范，不民主；村民代表素质不高，决策能力不强；村民代表作用不大，民主决策效果不佳。（3）民主决策程序不规范：民主决策程序流于形式；民主决策动员参与相对不足。
有学者指出，要保障村民代表与选民间的良性沟通。可以通过建立代表与村民的联系制度、参与村务管理的激励机制以及村民代表工作实施的考核机制等在内的保障机制，使村民代表能够有效发挥政治互动和协调的职能作用，从而保证村民参与村级事务治理的有效性。还有学者提出，民主决策的出路，首先在于应加强民主决策宣传，开拓村民参与渠道；其次要实现制度的规范，有效提升村民代表的业务素质和参与村务的能力；最后要遵循民主决策程序，强化民主决策效果。
3.民主管理
民主管理是农村基层民主建设的重要途径，主要表现为村民依照法律与规章制度，对本村基层公共事务和村民自身的行为进行自我管理和自我教育的制度。
有学者认为民主管理过程中存在以下问题：（1）规约尚未普及，制度建设较薄弱；（2）议事不甚民主，决策不太科学；（3）执行力度较弱，管理缺乏硬约束；（4）农民参政意识缺乏，管理村务缺乏主动性和创造性；（5）农民参政能力有限，管理的实质性效果和水平难以提升。还有学者认为，在民主管理方面，部分地区村党支部与村委会职责混乱。
为此，应该制定管理章程，深化制度建设；丰富管理内涵，拓宽管理领域；规范管理流程，民主议事决策；增强权力制约，保障农民参与；加强教育培训，提升干群素质。还有学者认为，基层民主管理中的村民代表制度可以形象地建构成为金字塔式的组织结构，组长、村民理财小组、村务公开监督小组、村民小组长会议、村民代表会议、村民会议。
在具体实践中，江苏省沛县县政府在协商民主建设新社区实践的基础上，提炼、归纳了规范村级事务管理的制度性设计——村级事务“5+1管理法”，即指在村党支部的领导下，实现村民协同管理村务，具体包括了提议、商议、决议、执行与监督五个重要的民主参与环节。
4.民主监督
民主监督是农村基层民主建设的重要保障，主要表现为村民对村委会工作、村委会成员的行为及村内各项事务进行检查督促的民主监督制度。
农村基层民主监督在近几年取得了很大的成就，但在具体实施中还存在较多阻碍和制约监督的因素。有学者指出，村民自治中民主监督方面存在的问题，主要表现在：被监督者权力过大；被监督者的信息不透明；民主意识尚未普及；民主监督制度不够完善。也有学者指出，农村地区民主监督不力主要体现为：农民经济收入和社会地位低下，制约着村级民主监督；监督中存在信息不对称导致监督乏力；缺乏法律与制度的硬约束作为监督的有力支撑，最终影响监督的实施效果；监督主体即民众能力有限，民主监督难以有效开展。
学者们通过实地调研和理论研究分析，总结出造成当前村民自治中民主监督乏力的原因主要是监督主体制约权力的能力软弱，民主监督的渠道不够畅通，民主监督的机构不够强力，民主监督的意识还不够强。因此，应实现社会管理环境、重大村务界定及决策程序的规范化、制度化。
还有学者认为今后需要从以下方面入手：（1）限制村委会权力；（2）提高村委会管理的透明度；（3）培养村民的民主法制观念和民主参政意识；（4）拓宽民主监督的渠道。王瑞丰指出，应当从提升农民的社会经济地位、奠定民主监督，实现村务公开透明化、保证监督主客体信息的对等，强化制度建设、规范村级民主监督和提高农民素质等方面入手，强化村级民主监督。
五、关于现今中国农村基层民主政治发展研究理论的评析
现今众多关于中国基层民主政治发展的研究文献中，涉及基层农村民主问题的研究成果丰硕，并且以村民自治为主题的专著也是很多的。
在对已有的二十几篇论文和十几本有关基层民主发展的文献著作进行整理分析时发现，有待进一步研究的问题主要有以下几个方面：一是要结合具体各地区实际环境和实施情况，不断完善选举的方式、方法研究；二是关于基层民主决策的科学化，村务公开，决策过程高效透明化的理论性研究；三是要进一步探索农村监督的有效反馈机制，研究农民利益表达的有效性对策和方法；四是从村治主体出发，研究农村地区科技、管理人才的引进和培养，依托政府支农惠民政策，考究政策的最终实施效果和服务导向。
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